嵌入基层治理：县级融媒体中心与基层网络政务服务的融合发展

谢新洲 石林

摘要：县级融媒体中心和基层网络政务服务，是新媒体环境下两个重要的基层治理创新体系。当前，二者均步入深化发展阶段，并面临着不同层面的发展瓶颈，与地方发展实际和用户现实需求距离较远。本文从问题出发，结合主体特性，着眼于“信息内容服务”的共同取向，提出基层网络政务服务以县级融媒体中心为支点、县级融媒体中心以基层网络政务服务为抓手的融合发展逻辑，系统论述了二者融合发展的意义与价值，并从“体系融合”“功能融合”“人才融合”“平台融合”四个视角切入探讨融合模式问题，提出以融合姿态嵌入基层治理的对策建议。

关键词：县级融媒体中心 基层网络政务服务 社会治理 信息内容服务 融合发展

新媒体的发展解构了传统的社会关系形态，重塑着信息内容生产与处理方式，从对象、需求、工具、场景等多维度改变了社会基层治理的逻辑与方式。习近平总书记反复强调：“我们过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。”利用新媒体手段，创新社会基层治理方式，成为题中之义。相关实践主要沿着电子政务和宣传两个体系展开——在电子政务体系下，在线政务服务因应新媒体技术发展趋势衍生出政務新媒体，以政务信息公开、回应社会关切、提供政务服务为核心功能，纳入媒体属性，强调信息内容资源在政务服务体系中的串联作用，旨在搭建政府与公众之间的沟通桥梁，优化在线政务服务的能力和效果；在宣传体系下，县级融媒体中心建设在全国铺开，以融合创新为手段，以舆论引导为主责，以服务群众为宗旨，旨在打造基层信息内容服务枢纽，发展成为基层政权履职尽责的重要渠道和平台，提升基层治理水平。

两个体系下的基层治理创新实践均以优化基层治理能力、提升基层治理效能为目标，在“内容泛化”和“数据释能”的新媒体技术指引下发展出“信息内容服务”的共同取向，并已基本完成了基础平台搭建。然而，进入与基层经济社会发展实际和用户实际需求相对接的深化发展阶段，二者都面临着难以真正嵌入基层治理的发展瓶颈。

一、县级融媒体中心与基层网络政务服务面临的问题

在信息内容服务的标尺下，基层网络政务服务内容资源匮乏，持续运维乏力，实际服务效果欠佳，社会影响力式微；县级融媒体中心服务资源欠缺，内容服务能力薄弱，核心功能优势不足，引导群众作用有限。二者在捕捉技术发展趋势和用户需求上相对滞后和被动，对基层治理的实际效用不足。

1.基层网络政务服务存在的问题。互联网技术的发展为基层政务服务提供了新途径，但在实际应用中又面临一些新问题。

一是功能定位上，重宣传而轻服务。很多基层政府部门仍停留在传统政务时代单向传播的沟通模式，将网络政务平台视为新的宣传渠道，“展示”意味较强，未能实现服务能力的实质性提升。

二是内容运营上，同质化明显，交互性有限。经过一段时间的集约化整治，尽管政务“僵尸号”得到了有效清理，但简单的内容“搬运”现象犹存。在堆砌式的平台矩阵中，平台间往往缺乏必要的联动，反映出“让用户来找平台”而不是“平台主动去找用户”的单向思维。相应地，用户生产内容未能受到足够重视，“爆料”“信箱”等意见反馈渠道实际使用率低，未能发挥聚民意、集民智的作用。

三是组织制度上，制度保障缺位，人员配置不足。有相当一部分的基层单位在发展网络政务服务上缺乏长期的系统规划和制度建设，未能形成有效的组织结构。北京大学新媒体研究院谢新洲研究团队通过实地调研发现，基层政务新媒体运营团队人手相当有限，且多为政府部门工作人员兼职运营，专业素质薄弱。

四是受众渗透上，用户使用率低，社会影响力弱。由于未能深入用户需求和地方实际，基层网络政务服务的受众渗透率非常有限，基层群众感受不到网络政务服务带来的切实便利。谢新洲研究团队的问卷调查结果显示，如果满分是5分，那么城市级别越低，被访者常用应用中含电子政务的比例越低。城市级别越低，用户越不将“获取政务服务（网上办事）”视为其上网的主要动机，越不认为“互联网帮助我更好地了解政策法规”（如图1所示）。

2.县级融媒体中心建设存在的问题。现阶段，县级融媒体中心基本不具备核心功能优势，实际覆盖面和传播效果有限。

一是在内容上，仍缺乏对本地用户需求的调研和体察，对本地特色内容挖掘不力，内容产品的吸引力和影响力有限，在商业平台持续冲击下甚至面临着原有忠实用户群体（尤其是中老年群体）的流失。既有内容无法激起用户的共鸣和表达欲望，“朋友圈”“爆料”等功能形同虚设，用户生产内容匮乏，尚未形成辐射本地社交圈层的内容生态，其引导职能缺少支点。

二是在功能上，政务服务资源匮乏，未能充分挖掘和利用用户数据，无法实现基于用户需求的精准服务，已建成功能的特色优势不显著，实际落地效果不佳。部分县级融媒体中心存在“引导”与“服务”相割离的发展态势，未能准确把握二者相互促进的内在逻辑，“官媒”属性及其连接能力未能助力服务功能优化，服务功能质量粗糙反倒消解了原有的公信力基础，形成资源内耗。

二、县级融媒体中心与基层网络政务服务融合发展的意义与价值

面向基层治理的信息内容服务不应是单个政府部门的内部工作。对基层网络政务服务而言，需要一个地方性综合信息内容服务枢纽作为支点，整合并盘活包括政务信息、用户数据、内容产品、媒体渠道、传播技术等在内的多种资源，以更强的专业性和持续运维能力，提升服务力和影响力；对县级融媒体中心而言，需要一个政务服务信息枢纽作为抓手，获取必要的政务服务资源，夯实其具有核心竞争力的政务服务功能，提升可持续发展能力（如图2所示）。

1.以县级融媒体中心为支点，融合发展对于基层网络政务服务的意义。第一，县级融媒体中心可以促进网络政务服务更好地触达基层群众。县级融媒体中心可以通过深耕内容产品、整合渠道资源，充分发挥近地性优势，推动平台影响力和服务覆盖面向外扩张；借助其根植本地的线下渠道资源（如基层网格员），加强网络政务服务平台的宣传推广。在老少边穷地区，融媒体中心通过推广扶持政策，转变发展观念，挖掘特色资源，将信息服务成果更好地嵌入区域经济发展中，同样体现了网络政务服务深入基层群众的发展要义。

第二，县级融媒体中心的内容生产和分发能力可以有效避免当前基层网络政务服务中存在的内容资源不足等问题。县级融媒体中心通过流程再造，搭建一站式内容生产与分发平台，充分调动线下联络员资源，极大拓展了线索汇聚渠道；有效整合县域报纸、广播、电视、网站、两微一端等媒体渠道，借助移动编辑、内容分发、互动分享等技术，实现内容资源的高效流通与优化配置，有助于提升传播效果。

第三，县级融媒体中心的内容服务能力有助于打破基层网络政务服务强宣传、弱服务、低互动的僵局。综合运用县级融媒体中心的内容加工、用户调研、服务孵化、精准推送、效果评估等功能，有利于将政务信息资源真正转化为满足用户需求且符合其使用习惯的信息内容服务。县级融媒体中心搭建的多元主体交互与资源共享平台，一方面可以推动基层网络政务服务落入基层，直面基层实际的复杂条件和多元诉求，倒逼其服务能力优化；另一方面可以吸附用户资源，激励用户表达诉求，促进民意、民智有序上传，提高行政管理水平，推动科学决策。

第四，县级融媒体中心的资源统筹能力有助于弥补基层网络政务服务運维资源匮乏等问题。县级融媒体中心拥有专业且相对充足的采编团队和技术团队，并统筹县域内基层通讯员、联络员、网评员、自媒体等资源，可以弥补基层网络政务服务的人才缺口；以高效的采编流程和资源流通机制，以及相对成熟的内容把关机制，保证信息内容服务的方向性、安全性和稳定性，提升信息内容服务的专业性、持续性和影响力。

2.以基层网络政务服务为抓手，融合发展对于县级融媒体中心的意义。从“引导群众、服务群众”的宗旨来看，借助基层网络政务服务的已有积累，特别是跨部门的数据融通与联动，有利于夯实县级融媒体中心的政务服务与公共服务功能，解决当前部分地区融媒体中心服务功能“不到位”“不落地”“无特色”等问题。以政务服务为内核，以公信力和权威性为表征，进一步打通人与政府、人与人、人与信息的连接，增强用户黏性，构建本地公共舆论场域，创新舆论引导方式，促进舆论引导的生活化、服务化、体系化，更好地引导群众。

从县级融媒体中心的特征来看，在政府主导性上，县级融媒体中心严格落实党管媒体原则和意识形态责任制，融入基层网络政务服务有利于凸显“官媒”本色，进一步打通政府部门之间的数据壁垒，提升数据及信息服务质量，维护自身公信力和影响力。在鲜明地域性上，县级融媒体中心本土化程度高，以基层网络政务服务为抓手，有利于盘活当地政务、数据、内容、用户、关系、市场、技术等关键资源，进一步明确细分市场优势，避免沦为同质化产品。在双向互动性上，县级融媒体中心注重用户需求挖掘和用户生产内容利用，以基层网络政务服务为吸附用户资源的关键点，有利于构建自主可控的本地舆论生态圈，掌握传播与服务的主动权。

三、县级融媒体中心与基层网络政务服务融合发展涉及的关键问题

融合发展需要解决模式问题，即回答“以什么方式融合”“融合哪些方面”“达到什么样的融合程度和效果”等问题。考虑到县级融媒体中心和基层网络政务服务发展路径各异，各自所处的行政体系和政策环境不同，分别形成了相对固定的工作模式，融合发展过程中难免存在原有的路径依赖，需要在既有模式下寻找两个体系之间的平衡点，以减少改革阻力，提升改革效率和效果。

1.在体系融合层面，是合并还是联动？合并模式下，构建面向基层治理的综合信息内容服务主体，有利于全面整合多种资源，最大限度发挥信息内容资源的价值和作用，以专业的团队、规范的流程、扎实的服务，形成基层信息内容服务合力。但这种模式涉及体制、机制、数据、内容、渠道等方面的全面打通以及“以谁为主体”等复杂利益问题，改革难度较大，需要有坚定的政策支持。联动模式的整合效果有限，但赋予了参与主体相对灵活性，试错空间较大。可用于前期试点阶段，以具体项目为场景，重点解决融合主体在内容生产、渠道运营、体制管理、服务落地等方面的资源连接和有序联动。

2.在功能融合层面，是服务还是传播？囿于资源和能力上的先天不足，融合后的基层信息内容服务主体需明确功能定位并做必要取舍。服务和传播是信息内容服务的一体两面，与“引导群众、服务群众”的逻辑相承接。融合发展应兼顾服务和传播，遵循“先引导后服务”“以服务促引导”的原则，不能只做传播不做服务，也不能兼顾服务弱化传播。特色定位则应在充分考虑自身体量和资源的基础上以用户需求为转移，体现为面向用户的内容资源加工（如切合本地生活实际的政策解读）和信息资源整合（如本地跨部门办事的数据转移和业务衔接），而非简单的、先入为主的类型化选择。

3.在人才融合层面，是主业还是兼职？目前，基层网络政务服务运营人员的政务服务素养普遍较高，但媒体传播素养普遍较低，县级融媒体中心则情况相反。人才融合最终是要实现由专业人办专业事，有赖于从体制机制上打破部门边界，以功能需求为工作划分标准，进一步优化人才结构和分工体系。政务人员应主抓政务资源打通和线上线下政务服务对接；宣传人员应重点负责内容生产与分发，以及技术平台的运维。以融合平台为契机，打造一支跨部门的、有机联动的虚拟团队，打破物理距离和体制区隔，降低沟通成本，提高办事效率。

4.在平台融合层面，是自建还是嫁接？政务体系和宣传体系都相继开展了丰富的平台建设实践，其中既有自主可控、允许个性化功能设置的自建平台，也有成本较低、流量可观的嫁接平台。融合发展后如何整合平台资源，考虑到各地既有平台建设基础模式不同，解决方案应因地制宜，并重点评估以下因素：既有平台的社会影响力和用户触及率，这关系到潜在的用户迁出成本；平台的可控性和安全性，应极力避免可能出现的安全问题；平台是否适合开展服务，要选择具备信息内容服务功能体系的平台等。

四、以融合发展姿态嵌入基层治理

县级融媒体中心和基层网络政务服务融合发展以嵌入基层治理为落脚点，以信息内容服务为着力点，旨在解决阻碍二者深化发展的重点问题，以二者功能特性形成优势互补，通过建设资源共享平台，整合信息、内容、服务、管理等，构建兼具专业性、高效性、可持续性的基层信息内容服务主体，优化基层信息内容服务能力和效果，创造来自政府、市场、用户的支持性外部环境，构建可持续嵌入现代传播体系和社会治理体系的发展逻辑。