隐性动态贫困的识别与治理

刘太刚　张驰

[摘 要]“隐性动态贫困”的识别与治理是一个世界性难题，也是我国扶贫济困工作未来所面对的主要挑战。传统治理工具主要应对“绝对贫困状态-相对贫困状态”路径及存在可识别的贫困表征的相对贫困问题，较难对“非贫困状态-相对贫困状态”路径的相对贫困问题进行有效的识别与应对。以“隐性动态贫困”问题的有效识别与应对为目标，国家应推出反向国债作为一种新的扶贫济困的治理工具，以作为传统扶贫济困治理工具的补充，为相对贫困中的“隐性动态贫困”问题的识别与治理提供新思路。

[关键词]相对贫困;隐性动态贫困;有效识别;反向国债

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）02-0043-09

一、隐性动态贫困的识别

（一）隐性动态贫困

我国消除绝对贫困的战略经历了“保生存—保生存与促发展—解决温饱—巩固温饱—全面小康”五个阶段[1]，主要是解决了收入层面上的绝对贫困问题[2]。在中国共产党的领导下，以建立和完善社会主义制度为前提[3]，

我国于2020年实现了现行标准下农村贫困人口的脱贫、全部贫困县的摘帽、区域性整体贫困的解决这一宏大目标[4]，取得了消除绝对贫困的全面胜利[5]，并由此进入了后精准扶贫时代[6]。

按照阿马蒂亚·森的理论，贫困本质上是一个能力问题，是机会和能力的被剥夺[7]。“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的、一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态”[8]，这是一种对相对贫困的定义。长期以来，我国都以反绝对贫困为目标，因此在制度设计方面旨在发挥保障生存的功能[9]。随着对绝对贫困治理的阶段性成功，我国进入以相对贫困治理为重点的新阶段[10]，这也是我国国家治理体系现代化的重要议题[11]。在贫困状态的认知上，有学者将贫困定义为一个静态的、容易具体描述的现象[12]，这导致在较长一段时期，贫困理论把研究的焦点聚集在已经发生的、静态的贫困事实上，不同程度地忽视了贫困群体在不同时期脱贫、陷贫或持续贫困等动态贫困问题[13]。对此，有学者认为应当对贫困作出进一步细分，并采取不同的应对措施[14]。

目前，我国已经实现了从绝对贫困状态向相对贫困状态的转变，同时构建了对于这种状态转换的切实可行的识别机制，如“脱贫不返贫”的提出就是对相对贫困状态向绝对贫困状态转换的抑制，这种抑制正是建立在能够“观测”与“识别”基础上的。有学者认为，我国相对贫困的指标体系仍不完善，贫困识别难度较大[15]，需要制定新的贫困标准，拓展新的政策体系[16]。当前我们对相对贫困的治理目标是在巩固已有扶贫成果的基础上，防止脱贫人口大面积返贫[17]，这将导致政策制定者可能更多地关注由“绝对贫困状态-相对贫困状态”的转换，而忽略了“非贫困状态-相对贫困状态”的转换问题。在现行以消除绝对贫困为目的建立的识别机制下，这种由非贫困状态向相对贫困状态的转换难以进行有效识别，也难以基于贫困状态的认定给予社会保障。从公共伦理的角度，并非所有由非贫困状态向贫困状态的转变都应列入社会保障范围，只有因客观因素而非主观行为导致的损失才能列入公共事务范围（即对宏观环境的应对），例如，由于个人开支不当导致的财务困难就不属于此列。根据成因，如果“非贫困状态-相对贫困状态”的转换是由客观因素所致，它就应当属于我国今后对相对贫困治理的一部分。本文通过构建贫困识别模型（见图1），对贫困状态的转换进行理论化阐释。

在模型构建上，现行扶贫机制及社会保障体系决定了相对贫困治理的局限，其识别与应对是绝对贫困的治理机制的延伸，并由此形成了不同贫困状态的贫困表征强度与状态边界划分，主要包含四个方面内容。

一是我国现行治理体系是以贫困表征强度进行贫困识别，贫困表征强度与外部识别强度正相关，即外部识别强度根据绝对贫困状态的距离远离（此时贫困表征強度下降）呈现由强变弱的趋势。当识别对象处于绝对贫困状态时将被纳入社会保障体系，此时外部识别强度最高。在脱离绝对贫困状态进入相对贫困状态后，外部识别强度会随着脱贫情况复查等措施的开展而存在，但会随着相对贫困状态向非贫困状态的转移而减弱，并在低于一定的阈值后难以进行外部识别。

二是当前我国返贫现象仍具有区域性、突发性、频繁性等特征[18]，并且贫困状态的持续时间会由于贫困线的不同而有所差异，两者的相互转换也意味着状态并不稳定[19]。结合第一种情况所述对于贫困状态的外部识别强度会随着对非贫困状态的接近而减弱的现象，这在“绝对贫困状态—相对贫困状态”与“相对贫困状态—非贫困状态”的转换中分别形成了能够主动确认的状态边界（显性边界）与难以主动确认的状态边界（隐性边界），从而使识别对象的状态转换过程能够进行外部识别（“显性动态贫困”）或难以进行外部识别（“隐性动态贫困”）。

三是隐性动态贫困的特征一般是通过现有的传统贫困的识别方式而形成的。传统贫困是基于“绝对”值的确立而非个人感知，即通过设置“贫困线”等方式完成贫困人口识别，是以具体实在的物质差距得出的结论。然而，这一识别方式在“相对”状态中将表现出模糊性，特别是在贫困状态稳定性较弱时可能无法进行有效识别，此时识别状态表现出隐性特征。

四是相对贫困状态形成的路径不同，对应情景的治理工具存在差异。在“绝对贫困状态-相对贫困状态”的转换实现后，针对相对贫困的治理是以杜绝“大面积返贫”为动机，使传统的针对绝对贫困状态的治理工具具备一定的延伸性，这种治理工具的延伸能够在一定程度上抑制“大面积返贫”现象的发生，而“相对贫困状态-非贫困状态”的转移则不是传统治理工具的应对范围。因此，现有治理工具在相对贫困区间的使用是以稳固“绝对贫困状态-相对贫困状态”的转移成果为目的，并以“显性动态贫困”是否发生作为观测重点。

综上，由“非贫困状态—相对贫困状态”的转换属于“隐性动态贫困”问题。在这种转移方式下，状态转移仅存在于个人感知，且个体间存在差异，在“隐性边界”特征下人们难以进行外部识别，形成了与传统贫困问题中“绝对贫困状态—相对贫困状态”不同的转移特征与转移形式。

同时，如果是由于客观因素引起的相对贫困问题，受困者受客观因素的影响，本身没有失去创造较高价值的能力，在客观因素改善后个人财务状况可能得到恢复，表现出贫困状态的不稳定性，因此与缺乏足够创造财富能力与致富机会的绝对贫困群体有明显的不同。但若放任这种转换的存在，在客观因素尚未改善之前，部分受困者状态的自我恢复将存在一定的困难，这将导致部分受困者陷入较为固化的相对贫困区间，甚至存在进一步恶化为绝对贫困的风险。

（二）以绝对贫困为治理目标的传统治理工具的局限

与绝对贫困相比，相对贫困具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点，同时在持续增收、多维贫困、内生动力、体制机制等方面面临诸多难点[20]。由于我国相对贫困状况会长期存在[21]，这使后续扶贫工作需要从超常规扶贫转变为常规的扶贫，并在扶贫目标上作出相应的改变[22]。同时，相对贫困侧重机会缺失、权利剥夺，具有相对性、主观性、长期性和动态性[1]，这也要求国家建构新的贫困治理体系[23]。治理工具作为治理体系重要的一部分需要做到与时俱进，而针对绝对贫困治理的传统治理治理工具已无法满足新时代扶贫工作的要求。

根据笔者构建的贫困识别模型，传统治理工具的局限主要体现在适用人群与适用条件上，以绝对贫困状态为治理目标的传统治理工具将明确的状态边界（b）作为实施标准，其识别与施行的济困对象的贫困状态需要具备稳定性。待济困对象的贫困状态转变后，在相对贫困状态下传统治理工具的施行概率将随着绝对贫困界限（b）的远离而降低，并以此和绝对贫困状态形成不同的治理情景，从而我们需要对传统治理工具的延伸性进行讨论。本文总结现有治理工具的触发机制，将其分为两类：一是作为济困对象的客体状态，二是济困对象与危机情景的关联程度。

一是客体状态。以客体状态作为治理工具触发条件，是排除突发事件与外部影响后的判定机制，这种机制以建档立卡贫困户的扶持与国家助学金发放为代表，两者都是将家庭收入作为治理工具是否适用的主要依据，即以贫困状态是否“长久持续”作为治理工具的判断标准，这也是绝对贫困状态的稳定性的体现。传统济困工具通过各种方式破坏这种稳定性，当其收入达到确定的标准（b）以上时，即可认为实现了贫困状态的转换。例如，低储蓄居民在收入锐减情况下对日常刚性支出维持困难，致使其完成了“非贫困状态-相对贫困状态”的转变，但对于状态分界（a）的具体界定无法通过我国现行标准得出，也无法实现以收入阈值（b）为核心判定标准的传统治理工具触发条件。在状态转变上，由“非贫困状态-相对贫困状态”的转变在短期内无法使客体状态呈现异于非贫困状态的巨大差异，无法通过客体物质条件对这种改变进行反映。同时，随着客观因素的改善，客体状态有较大概率脱离贫困区间，使贫困状态的稳定性无法得到保证，传统治理工具难以进行有效识别。

二是危机情境。由危机情境触发的治理工具，适用于受意外伤害、重大疾病等使生活陷入困境的情景，并且这种困境并非“暂时”而是“长久”的，符合传统治理工具的识别条件中贫困状态所需具备稳定性的特点。同时，这类情景具备两个显著特征：其一，居民个体受到突发事件的直接危害;其二，居民个体短期内受到极大损失致贫且容易引起公众关注。两者分别对应济困对象的可识别性与贫困状态的可识别性。

综上所述，传统治理工具的识别方式主要是针对静态贫困构建的一种外部识别机制（见图2），这种识别方式是以贫困状态的外在表征为识别依据，通过确定的标准、可量化的指标体系作为治理工具的进入条件，但对于相对贫困特别是“隐性动态贫困”无法做到有效的识别。由“非贫困状态-相对贫困状态”的转换在短期内难以表现出明显的物质差距，这种状态转换无法生成足够的外在表征进行识别判断，贫困状态更多的只能通过自我感知，

而具备济困功能的传统治理工具无法适用于此类困境。

二、隐性动态贫困对治理工具的特殊要求

我国关于相对贫困深度与贫困强度的研究结果表明，目前的相对贫困程度与前几年国家绝对贫困标准下的贫困程度类似[24]，这对今后扶贫工作提出了新要求。新时代的扶贫工作需要改革贫困标准和社会救助资格认定机制，以及改革社会救助管理和运行机制并建设更具包容性的社会救助制度[9]，构建具有动态性、可调整性及操作性的相对贫困治理机制[25]。因此，作为实施手段的治理工具，需要考虑政策覆盖规模及激發内生动力等问题。有学者对相对贫困地区的变化特征和地域类型分析表明，我国相对贫困人口规模长期维持在2亿人左右[26]，庞大的人口数量及与绝对贫困不同的性质，使传统“输血式”类型的公益扶贫不再适用。在参与模式上，基于对济困对象内生动力的考虑，扶贫工作将由传统的“投放-遵守”转变为“参与-反馈”模式[27]，这种变被动为主动的治理方式能够一定程度上解决相对贫困的识别问题。

“隐性动态贫困”属于相对贫困的一部分，但与较为固化的相对贫困区间存在不同，其形成通常是由于客观因素而非个人能力缺失。当客观因素或个体情况改变时，多数受困者能够恢复为非贫困状态，这种特征使新的治理工具除具备相对贫困治理工具的共性之外，还存在一定的特殊要求。作为贫困治理措施的一部分，新的治理工具的构建目的不仅为补充传统治理工具中济困功能的局限，还要以“隐性动态贫困”问题的有效识别与应对为目标，其构建需要结合“隐性动态贫困”的特点，并包含对象识别、财政负担、济困效果、实施风险等要素。

（一）识别机制

为建立解决相对贫困的长效机制，我们必须坚持动态与多维的识别方式[28]，并且构建收入与非收入的多维动态相对贫困标准[10]，这需要构建与传统治理工具在机制与性质上存在差异的治理工具。本文将贫困状态的识别分为外部识别与内部反馈两种类型，当处于绝对贫困状态时，这两种识别路径同时存在。贫困状态的外部识别强度会随着识别对象与绝对贫困区间的远离而下降，直至仅剩对贫困状态（相对贫困）的个人感知。传统治理工具的济困功能是在一定标准下以个人长期收入水平、物质条件或突发事件作为识别标靶，对于以个人感知为判别基础的“隐性动态贫困”问题则无法做到有效识别。在缺乏个人或家庭盈余数据的条件下，政府对受影响居民进行无差别的补贴可能形成较大的财政负担与资源浪费，同时不符合当前精细化治理的理念。本文构建的新的治理工具将不同于传统治理工具采用的外部识别机制。根据“隐性动态贫困”中的相对生活水平主要由内部反馈实现的特点，新的治理工具以自主申请的方式构建天然的反馈渠道，是结合信息技术变外部识别为通过内部反馈进行信息审核的一种可行的识别方式，并在治理工具进入后能够对其贫困状态进行持续的观测，提高了识别机制的效率和精确度。

（二）供给方式

治理工具的济困功能实现不能让受助者产生额外的负担，在供给方式的选择上需要遵循具备济困功能的传统治理工具的公共性特征。从济困效果上，以“輸血式扶贫”为代表的财政补贴容易对受助者参与劳动的积极性产生消极影响，导致“养懒人”的现象[29];选择

无偿还的补贴方式在目前相对贫困人口数量较大的情况下容易产生严重的财政负担。同时，采用“助学贷款”类型的银行贷款方式，由于相对贫困人口数量较大，追偿成本进一步提高，存在较高的金融风险;以银行为单位的施行主体仅具备有限的追偿能力，并不能以政府为施行主体使用行政手段与国家强制力作为追偿保障。从困境类型上看，由于客观因素造成的收入锐减和日常刚性支出的矛盾与“绝对贫困”的性质不同，受助者并没有失去创造财富的能力，随着客观因素的好转，受助者存在较大可能脱离贫困状态。而在“非贫困状态—相对贫困状态”的转换下，受助者的物质条件不会在短期内与非贫困状态产生巨大差别，因此新的治理工具的济困功能只需要提供有限的机制保障。结合“隐性动态贫困”非持续性的特点和上述识别机制，新的治理工具可以采取将受助者的未来财富预先调配的方式，即政府向受助者提供无息贷款的形式履行治理职能，待受助者脱离困境后进行偿还。

（三）财政负担和资金来源

无息贷款的偿还性决定了新的治理工具所需的资金具备可循环与可持续的特点，因为所需资金可以通过受助者的还贷行为做到循环运转，这样其所形成的财政负担从较长时间上考量并不会很大，且更有效率。同时，由于其所需资金包括国家设立这种贷款的启动资金和后续的补充资金，因此国家对此的财政投入可以根据经济形势及国家财政的状况灵活掌握，这样就更减缓了其对国家财政所产生的压力。特别是所需资金并不一定完全仰仗国家财政拨款，其资金来源渠道可以多样化。一方面，国家可以为此设立新的财政资金专项，通过国家财政预算保持对该资金的持续投入;同时从现有的各类扶贫资金中适当调整盘子，将部分扶贫资金调剂到该资金专项之中。另一方面，国家可以通过税收激励等政策倡导，积极吸纳企业和个人的民间捐赠进入该资金专项，尤其是鼓励那些曾经从该资金中受益的成功人士积极捐赠，从而通过提高民间捐赠的资金占比来减少该资金专项对政府财政的依赖度。

（四）中止机制

具备济困功能的传统治理工具的中止，通常为政府人员判断单个受助者困境已经消除，或是定期对受助者情况进行审查，在不满足受助条件后随即中止济困功能。新的治理工具是以无息贷款的方式履行济困功能，以内部反馈作为治理工具的进入要素，在进入后具备持续识别与观测的功能。因此，新的治理工具的中止机制除了无息贷款本身具备的通过偿还行为的发生而终止之外，还具备传统治理工具的中止形式。同时，对于违规申请的受助者，政府拥有随时中止并进行处罚的权力。在国家行政能力与国家强制力的保障下，对于受助者最终的还款行为的遵守将存在更多的约束力与灵活性，且不排除对于无主观有意逃避还款而确实无法按期履行的受助者给予还款期限延长、“债转补贴”等方式。

三、反向国债：一种扶贫济困的新思路

为弥补传统扶贫济困治理工具在“隐性动态贫困”治理方面的局限，我们建议国家推出反向国债，以作为一种扶贫济困的新思路。反向国债是指由国家向符合条件的申请人（主要是处于“隐性动态贫困”区间的公民）发放维持其基本生活需求的小额借款，待其条件改善时再偿还给国家。对于这种由国家作为债权人发放的借款，之所以称其为反向国债，是因为与一般所称的国债同属国家与其他人之间的债权债务关系，但在债权人和债务人身份方面正好相反：在一般国债中，国家是债务人，获得（即持有）一般国债的公民或组织是债权人;在反向国债中，国家是债权人，获得反向国债的公民是债务人。简言之，国家发行一般国债，国家即背负债务;而国家发行反向国债，国家享有债权。从法理基础上看，反向国债既带有私法上的合同之债的属性，又具有公法上的济困工具的属性。

（一）国家财政设立反向国债基金及其管理机构

反向国债是一种国家债权，政府作为反向国债的制定方与执行者，尽管在筹集与管理资金上存在多种渠道，包括从财政的一般预算收入、基金预算收入和预算外收入划拨出一定比例，但用于支持发放反向国债的基金集中统一管理才能发挥其最佳效能，为此就需要在国家层面设立专门的反向国债基金，以集中统一管理来自各个渠道（包括民间捐赠）的资金进入反向国债基金，同时列入财政预算。同时，考虑到反向国债基金与现有机构职能及治理工具的适配性问题，反向国债基金归入全国社保基金理事会进行统一管理较为适宜。因为从功能上看，反向国债本身就具有社会保障的功能，是广义的社会保障的一部分，而且社保基金理事会具有管理此类基金的丰富经验，并掌握较为全面的个人信息资料，在法定权能上只要经过适当的扩权和机构调整，就可以承担起集中管理反向国债基金的职责。

（二）反向国债的申领资格及发放标准

反向国债的目标群体为受客观因素影响陷入相对贫困的家庭或个人，即受助者原本具备足够的致富能力，由于客观因素导致短期的困境。反向国债以小家庭为政策目标（这里的家庭为严格定义的小家庭，即已婚者与配偶及未婚子女组成小家庭;30岁以上的未婚者如未与父母或未婚的兄弟姐妹同住，

单独一人也可视为小家庭），但小家庭中只要有一位成员有体制内就业保障（公务员或事业单位正式编制之类的就业保障）或者有稳定的退休金、低保特困补贴，都不在反向国债的扶助范围之列。

反向国债对目标群体的扶助主要定位于保证其生活水平在一定阈值以上，并保持在一定区间范围，即避免受助者由于突发事件等导致生活质量大幅度下降并远低于当地正常水平的情况，但同时不能在济困功能实现后高于当地生活水平。在贫困判定标准上，欧洲福利国家主要以相对收入为贫困测量标准，美国采用绝对与相对相结合的差异性贫困标准，以墨西哥为代表的拉美国家则使用多维贫困测量方法[30]。

我国是以“基本需要法”作为贫困的判定标准，即从消费角度确定维持个人生存所需的基本需要的种类和数量[31]，这使我国缺乏对于相对贫困判断的正式指标。一般而言，以中位收入一定比例設置相对贫困标准的“收入比例法”为国际所通用[32]，有学者认为我国的相对贫困的判断标准可以定在全国居民可支配收入中位数的40%[33]或50%[34]。但在以“隐性动态贫困”为切入点的治理工具构建中，虽然其作用于相对贫困区间，但以客观因素导致的“非贫困状态-相对贫困状态”的转换与上阶段扶贫工作结束形成的“绝对贫困状态-相对贫困状态”的转换仍存在较多的不同之处，而对于受助对象也不是以“防止脱贫人口大面积返贫”为前提，这使具备偿还性的反向国债不能完全照搬传统相对贫困的判定标准，而是根据相对贫困的不同生成情景及相对贫困进一步的细分区间进行设计，最终使其成为多元化治理方式的一部分。一方面，反向国债的申领资格应考虑家庭的银行存款状况，以其银行存款状况作为其是否处于相对贫困状态的判断依据。另一方面，反向国债的具体发放金额需要参考当地物价与当地生活水平，受助者在申请时需要结合其受影响前后的收入状况，以及其具备的偿还能力。最终申领金额是结合申请者当前相对贫困状态、当地生活水平、偿还能力综合得出，在申请时采取受助者自行填报申领金额的形式（由于反向国债是对相对贫困状态的救助，故申领金额不能高于当地特困人员救助补贴的发放标准，即申领金额不能高于当地低保标准的1.3倍）。在发放方式上，结合我国信息技术的发展状况及较为成熟的社区管理体制，反向国债可以采取“初审即发，发后细审”的形式，即按照形式审查标准进行初审，初审过即发放，发放后再进行实质审查。

（三）反向国债的中止

反向国债的中止是指反向国债对申领家庭的停止发放，既包括国家主动停止发放（国家中止）和申领家庭主动停止申领（申领户中止）。反向国债的国家中止行为包括政策性中止和对特定申领户中止。前者指因政策调整而对所有申领户或较多申领户停止发放，如造成困境的客观要素已经消失;后者是指因申领户不再具备申领条件而停止向其发放，如申领人被查实违规申领。反向国债的申领户中止，是指申领家庭主动不再申领反向国债，发生于受助者生活水平已返回非贫困区间，或进一步向绝对贫困区间恶化的情况（此时不再适用具备偿还性的反向国债，需要采用具备济困功能的传统的治理工具）。从中止时起，申领家庭开始启动还款期（贫困状态进一步恶化的申领家庭除外），即由此开始经过一定时间（如半年或一年）之后，申领家庭须全部或分期偿还此前所申领的反向国债（对于违规领取者需处以一定的罚款）。

（四）反向国债的还款保障和追偿机制

反向国债的本质是一种债，即债权债务关系，受助家庭具有全额偿还的义务。反向国债是作为治理工具而非金融工具，因此在还款保障和追偿机制的具体实施上与传统的贷款行为存在差异，如反向国债的受助家庭不需要提供担保人、反担保人及任何抵押物、质押物。总体上，作为一项治理工具，反向国债的还款保障与追偿机制是以国家法律为依据，以国家强制力为保障，也是在现行社会信用体系下以信用为基础的新型监管机制在微观层面的

一种尝试。在具体实施技术上，大数据金融体系下的现有平台为反向国债提供了贷款追踪管理的技术支持，通过建立双向贷款信息管理系统，对反向国债受益家庭信息进行记录与管理，反向国债受益家庭也能通过该系统进行信息反馈，实现了信用监管中的数据可比对、过程可追溯、问题可监测的要求。

在追偿机制上，我们需要根据反向国债的申领家庭是否主观有意逃避及是否具备偿还能力而区别对待。对于主观有意逃避且有能力偿还的家庭，在还款催告期过后一方面可以采取冻结划拨存款等方式确保其偿还，另一方面可以通过设立四种行为限制的方式促使其尽早偿还。

一是限制高消费。从该家庭获得反向国债时起，其家庭成员的高消费行为将被禁止，如不能乘坐飞机、高铁只能购买二等座车票、禁止出境旅游等。直至该家庭所欠的反向国债全部清偿，消费限制方告解除。

二是限制房产交易。获得反向国债的家庭在其反向国债未能完全偿还期间，如果其家庭成员要卖出或购置房产，则在该家庭所欠的反向国债完全清偿前，房产买卖不予办理过户。

三是限制遗产继承。获得反向国债的家庭在其反向国债未能完全偿还期间，如果有家庭成员过世，所留遗产应优先用以偿还该家庭所欠的反向国债。如果遗产中有房产，则在该家庭所欠的反向国债得到清偿之前，该房产不予办理过户。

四是将申领户的家庭成员列入法院、银行的征信黑名单。

对于还款催告期已过但确实无能力偿还的家庭，可以适当延长其还款期。经一定时间的延长之后仍然无偿还能力的，可以直接免除其还款责任，即

反向国债的免除。

（五）反向国债的债务免除

反向国债的债务免除是基于申领人的贫困状态进一步恶化时采取的措施（即相对贫困向绝对贫困区间转移，此时将转而采用传统的济困措施）。对于那些经过几次延期仍无能力还清所欠反向国债的家庭或者经评估其主要劳动力已失去劳动能力的家庭，国家直接免除其偿还义务，这实际上是将其所欠的反向国债转为国家无偿的救济补助。

这种债务免除，一方面反映出相对贫困和绝对贫困之间的内在关联及国家对贫困治理的链条延展，因为这种债务免除机制实际是在相对贫困和绝对贫困之间建立起一条纵贯治理的通道;另一方面是为了降低反向国债的管理成本，以免国家无谓地在那些已经注定无法偿还的反向国债（债务人）上继续消耗人力财力等管理成本。

（六）可行性

反向国债的济困功能是通过预支个人未来财富缓解短期困境的方式实现的，是对于与传统贫困不同区间的“隐性动态贫困”问题而采取的一种相对应的有限的支持方式，并在此基础上做到财政能力、贫困程度、支持力度的平衡与适宜，使其具备理论层面的可行性。而在反向国债实施的操作层面，其需要在发行资金、发行渠道及还款保障上具备实践的可行性。

一是财政能力的可行性。与“输血式”扶贫相比，反向国债的偿还行为能使财政资金循环使用，具备比“输血式”扶贫更低的实施成本。

随着我国扶贫阶段从绝对贫困治理向相对贫困治理的转移，近年来扶贫资金庞大的输出口径也为反向国债在“隐性动态贫困”问题上的施行提供了财政保障与试行空间。反向国债作为一种社会保障的创新形式，由于其自愿申请的性质，在初期发放规模上具备一定的灵活性，也能制定符合治理情景的还款周期。在财政分担上，可以参考我国《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》，反向国债的资金来源也可以采取中央与地方“七三分担”的形式。这样，设立反向国债基金的资金可行性就更加有所保障。

二是发行渠道的可行性。在线上发行渠道上，信息科技与大数据技术为反向国债的发行和实施提供了渠道与监管支持。这样，反向国债可以全部通过线上发放，即通过银行直接发放至申领人指定的银行账户。

三是还款保障的可行性。随着信息技术在金融领域的应用越来越广泛，国家掌控的金融大数据完全能够使一个人的实际资产无所遁形。这样，前述以国家强制力为后盾的反向国债的还款保障机制和追偿机制也就具有毋庸置疑的可行性。在大数据技术的支持下，国家的强制划拨还款及限制高消费、限制房产交易、限制遗产继承、征信黑名单这些还款保障措施的联动，将会使反向国债的最终偿还得到强有力的保障。

四、结论与展望

作为一个世界性难题，“隐性动态贫困”的识别与治理是我国扶贫攻坚工作未来所面对的主要挑战之一。我们所构想的反向国债则是一种不同于传统扶贫济困手段的治理工具，对于“隐性动态贫困”的识别与治理具有其独特优势和效用。通过反向国债，“非贫困状态—相对贫困状态”的转变得以识别。不同于传统相对贫困治理中以杜绝“大面积返贫”为目的构建的趋于应对绝对贫困状态的治理体系，反向国债的作用范围位于相对贫困状态中距离非贫困状态更近的区域，使其能够作为对于相对贫困问题进行全面治理的有益补充。同时，由于反向国债在国家和救助人之间形成一种债权债务关系，受助人负有偿还反向国债的义务，使国家投入反向国债的救助资金具有循环性，因而反向国债作为一种社会救助方式对国家所产生的财政负担相对较小，投入的财政资金的社会救助效率更高，财政的可持续性更强。在实施层级上，反向国债具备由中央层面的国家治理工具扩展为地方层面的地方治理工具的能力，即扩展为省（自治区、直辖市）一级的反向地方债，使地方政府面对动态贫困问题具备更多的施政选择。

反向国债的局限性在于受助者的进入与退出是以政策对象的“状态改变”（即由“非贫困状态—相对贫困状态”的转变）为前提，是以治理“隐性动态贫困”问题为标靶，针对的是“动态”而非“静态”的贫困状态，因此其并不适用于长期稳定不可逆的贫困状态的治理。后续我们需要对相对贫困状态较为稳定时的应对方式进一步研究，使政策篮子实现对相对贫困状态更大面积的覆盖。

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责任编辑：梅少粉

Abstract：The identification and governance of “implicit dynamic poverty” is a worldwide problem， and a main challenge for China's poverty alleviation work in the future. Traditional governance tools mainly deal with the path of “absolute poverty-relative poverty” and the relative poverty problem with identifiable poverty signs. It is difficult to effectively identify and respond to the relative poverty problem of the “non-poverty state-relative poverty” path. This article aims at the effective identification and response to the problem of "hidden dynamic poverty"， and advocates that the country should introduce reverse national debt as a new governance tool for poverty alleviation， as a supplement to the traditional governance tool for poverty alleviation.The identification and governance of “implicit dynamic poverty” in poverty provides a new idea.

Key words：relative poverty， implicit dynamic poverty， effective identification， reverse national debt