英国贫困标准演变及其启示

2019-08-06徐强强

合作经济与科技 2019年16期

徐强强

[提要] 一个国家或地区的扶贫工作必须建立在合适、合理的贫困标准基础之上。随着我国贫困状况的改变，符合新时代发展需要的贫困标准有待制定。英国的贫困标准自济贫法时期以来，表现出“贫困标准逐渐量化—贫困线计算科学化和具体化—相对贫困的研究和实践”的演变进路。基于英国贫困标准演变过程、特点分析以及我国“后2020”贫困现实的考虑，给予我们以下启示：认识贫困标准的重要作用;适时更新贫困理念和发展贫困标准;注重特殊人群的贫困救助。

关键词：贫困标准;绝对贫困;相对贫困

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2019年5月9日

一、引言

贫困标准是用于识别贫困人口、测量贫困规模的工具，是反映一个国家或地区居民生活水平的重要指标，同时也是国家精确政策实施对象的标准。目前为止，世界上广泛使用的测量贫困的标准有三类：收入标准、人类发展指数和多维贫困指数。收入标准的使用最为广泛，起源也最早，一般而言，以收入定义的贫困标准可称为贫困线。制定公正合理、符合实际的贫困标准是一个国家精确识别贫困人口并进行帮扶的重要保证。改革开放40年以来，我国农村贫困人口减少7.4亿人，年均减贫人口规模接近1，900万人;农村贫困发生率下降94.4个百分点，年均下降2.4个百分点。我国脱贫工作取得巨大的成就并计划在2020年实现全面脱贫。然而，国际经济社会的不断发展决定了我国消除更为广义的贫困这一进程永远只有进行时，而没有完成时。我们应不断地完善适应于我国国情的贫困标准以迎合新时代的发展要求。英国作为最早制定收入贫困标准的发达国家，其贫困理论的发展影响着整个欧洲甚至世界各国。对英国贫困标准演变过程的研究分析，有利于帮助我们正确认识我国“后2020”贫困状况、促进我国贫困理论发展;对于我国确定“后2020”扶贫发展方向、追求更加平衡和充分的发展、促进社会公平正义具有重要意义。本文旨在探析英国自济贫法时期以来贫困标准演变过程和特点，结合我国实际情况，给出一些对于贫困标准的思考和在贫困理念及济贫政策方面的启示。

二、济贫法时期：贫困线思想初现——贫困标准逐渐量化

早在中世纪，英国就已经产生了关于惩治流浪者的立法，立法的对象主要是逃亡农奴。并形成了以救济为主，惩罚为辅的治理思路。由于人口压力、流民涌入、物价上涨等多方面原因，英国政府于1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》（“又称旧《济贫法》”），旨在通过法律的形式、以社会救助为工具谋求社会稳定。流浪者由于失去土地，又没有资产积累，因而没有工作的流浪者就会成为流浪穷人。旧《济贫法》对不同的救济对象区别对待：对丧失劳动能力的穷人进行照顾，为有劳动能力的穷人提供劳动机会，并不含有任何惩罚性的目的。1795年，由于食品供应短缺和通货膨胀等原因，使得英国贫困的范围从流浪的无业人员扩大到有人就业的家庭。斯宾汉姆兰制度由此盛行，斯宾汉姆兰制度的内容是依据小麦价格的高低来规定维持生活所必需的最低工资。确保每一个贫困而勤劳的人和他的家庭成员能够获得一定的工资以供生活，此法案使得济贫的范围扩大到有人就业的家庭。

1834年英国通过《新济贫法》，其主要特点是三大原则：劣等处理原则、济贫院检验原则以及全国执行统一济贫标准的中央集权管理原则。劣等处置原则要求有工作能力的受益者的境况不能好于处于工作中的最低阶层的水平，以激励它们从事劳动。济贫院检验原则即把一切救济活动和被救济者集中于习艺所进行（院内救济），停止习艺所以外的救济，因为这些救济会导致穷人生活水平好于独立劳动者。这样能有效防止有劳动能力的人离开低生活水平的劳动者阶级进入生活水准较高的穷人阶级。“济贫院调查”成为入院的主要原则，即只有能够容忍习艺所恶劣的生存环境的、真正需要帮助的人才有资格被授予救助资格。由于只有院内救济，因此可以认为只有接受院内救济的人才被视作是穷人。1874年，为了使家境贫穷的孩子同样能够接受教育，英国通过的教育法案要求学校管理部门设立贫困标准为符合要求的学生免除一定或全部学费。当时的学校管理部门以能反映贫困孩子家庭状况的相应指标为依据（如：除父母外无收入的家庭成员数量、每周租金等）设置了两条具有差别的“贫困线”。两条贫困线皆可用计算公式表示，并成为“贫困线”的前身，标志着贫困可量化。

总体上看，在《济贫法》时期，救助者对穷人进行了划分，穷人的范围也有所扩大，但是对于何为穷人并没有明确的界定。对于救助对象或者说贫困人口的认识是依据生活状态而确定的，并没有细致化的评判依据，只体现了贫困辨别和模糊贫困线的思想。《新济贫法》时期对于穷人的认识并没有发生很大的变化，而在教育方面，学校管理部门设立的“贫困线”为以后英国贫困线的制定奠定了理论基础。

三、工业革命晚期：贫困线内容发展——计算科学化和具体化

一直以来，英国将贫困视作是个人道德懒惰的结果。随着19世纪下半叶工业革命的完成，英国成为世界上最富裕的国家。英国国力强盛，人民生活水平大幅提升，但是财富分配不公现象却日趋明显。社会财富分配不公成为英国贫困与贫富差距问题极度发展的根本原因。贫富差距的拉大、穷人数量增加和国民身体素质的下降，让英国社会认识到贫困不仅仅是个人的问题，更是必须解决且关乎国家兴亡的社会问题。人们对贫困原因的认识也发生了转变，由原来的无能、懒惰到意识到经济结构的缺陷才是贫困的根源。实际上，在认知转变过程中，英国学者对英国贫困程度、贫困问题展开的研究做出巨大贡献。

对于英国贫困现象，英国学者查尔斯·布思（1898）和本杰明·朗特里（1901）在他们的著作中开始从计量的角度研究贫困，并制定了精细可行的贫困线来识别贫困。贫困线的研究也是从他们的贫困研究开始的，两位学者不约而同地从最低需求的角度描述了倫敦贫困线，并开创了贫困线研究的先河。布思设想用一种统一的标准来识别和衡量贫困，这一标准就是最低收入水平线即绝对贫困线。布思的“贫困线”不是一个数字，而更像是一种状态的描述，他按照人们的收入和生活状态将人们分为8个阶层。并计算其中几个阶层的消费和收入来确定贫困线，得到不同的贫困等级。1901年，朗特里在其调查研究著作中明确提出了绝对贫困的概念：一个家庭处于贫困状态，是因为它所拥有的收入不足以维持其生理功能的最低需要。朗特里在构造贫困线时的基本思路如下：估计满足不同年龄和性别的正常人基本生活需求所需要的衣、食、住等方面的最低数量，那么购买这些商品的总费用得到的价格即为贫困线。这种按照最基本的食物需求和非食物需求计算的方法对贫困进行了货币量化。它保证每个人能够在所处社会生存下去，因此也叫做“最低生存标准”。1899年，朗特里对约克郡的全部工作家庭进行访问，“赤贫”和“次贫”人数分别占工资收入者总数的15.46%和43.4%。他们所用的这种研究方法被叫做预算标准法（也称市场菜篮子法），在后来被多数国家所采用。

英国学者们在对贫困的研究中采用了精确的测算方法，对英国贫困程度的理性认识表明英国贫困具有普遍性，是亟待解决的社会问题。由此，促进了英国贫困观念的转变。在贫困线研究方面，布思和朗特里对于绝对贫困的量化研究促进了贫困线的发展，布思对于贫困的研究创新之处在于首次按照生活形态进行划分阶级，而朗特里相较于布思而言，考虑到了不同地方的消费水平因而得到的贫困标准也有所不同。与以往的贫困人口识别方法相比，贫困线在这一时期的计算逐渐科学化和具体化，使英国政府更加清晰地认识到国家的贫困状态和贫困程度。对贫困问题的认识和贫困理念的转变使得英国对贫困问题前所未有地进行政府干预措施，对失业工人进行帮助，为英国20世纪福利制度的建立与发展奠定了一定基础。

四、福利国家时期：贫困线性质转变——相对贫困的研究和实践

1948年，工会政府采纳了《贝弗里奇报告》并建立了世界上第一个“从摇篮到坟墓”的福利国家。居民生活水平大幅提升，到了1950年，英国的贫困发生率仅有1.6%，基本消除当时普遍人所认知的“贫困”。然而，汤森（1979）认为英国的贫困并未消失并认为任何社会都会存在贫困现象，即“相对贫困”。汤森指出：贫困不仅是基本生活必需品的缺乏，还是资源的缺乏与剥夺。他在抓住生活各种特征的基础上对贫困进行了重新定义，认为“相对贫困”是指在与他人或歷史相比较而体现出来的贫困。由于穷人相比起其他人而言，缺少使他们达到正常社会生活水平或者获得正常社会活动的资源，他们所应有的条件和机会被相对剥夺了，这才导致了他们处于贫困状态。在实践方面，汤森采用贫困的相对收入标准和贫困的剥夺标准对贫困进行测量。汤森认为应该按照家庭规模大小进行分类，在同类型的一家庭中进行贫困的测量，以同一类型家庭中位收入的50%或80%作为相对贫困收入标准。汤森对“相对贫困”的理解将人们从贫困的认识从绝对贫困转向绝对贫困与相对贫困相结合。“相对贫困”的概念提出后，1980年英国政府积极采用了汤森的相对贫困理论，并借鉴了汤森的贫困测量方法，在贫困政策的制定中将贫困的概念定义为“家庭收入低于收入中位数的60%”，其中收入中位数指的是中间收入分配阶层家庭所获得的税后收入。英国十分重视儿童贫困，并且希望通过贫困儿童的救助阻断贫困的代际传递。1999年和2002年，英国将相对贫困分别应用在测量儿童和老年人的贫困实践中，在具体测量的过程中，以中位收入的60%为贫困线，折算出不同贫困类型家庭的货币收入量。从1979年到2009年，英国的贫困人口数量总体呈现上升的趋势，并于1992年突破1，400万人。英国贫困人口数量的增加并非意味着反贫困政策的失效，相反，他正体现了社会反贫困政策的变动以及人们贫困观念的变化。

总之，在福利国家时期，英国社会发生了从绝对贫困到相对贫困的转变，这是英国社会进步所导致的，也决定着贫困标准发生从绝对到相对的转变。相对贫困标准在英国反贫困实践的运用保证了社会资源向社会弱势群体的倾斜，促进社会稳定和发展。与此同时，相对贫困标准被欧洲其他国家所借鉴，不仅有利于贫困状况国际比较，更有效推动着全球反贫困的实践。

五、启示

英国贫困标准总是随着英国社会经济的发展而不断变化，且力图体现英国社会最真实的贫困状况。英国贫困标准的演变不仅仅表现了英国贫困线“从无到有”的过程，也体现了其从“量变”到“质变”的发展。可以认为，在英国反贫困实践中，贫困标准不断演变对于精确识别贫困发挥了重要的作用，且对英国反贫困起到了一定的促进作用。基于以上对于英国贫困标准演变过程及特点的分析，结合我国实际情况，给予我们一些启示。

（一）贫困标准的重要作用。英国的贫困状况的动态改变导致了贫困标准的发展，进而影响着反贫困的实践。但深究其内涵，发现：（1）贫困标准发生变化的隐含条件（或必要条件）是社会的贫困理念发生转变，即认为贫困的普遍性和对贫困问题进行研究的必要性催生了标准预算法（一种绝对贫困标准）;而相对贫困的提出和对相对贫困的测量促进了相对贫困标准的发展。（2）反贫困实践的效果和影响是通过政府的济贫政策产生实质性的作用而体现的，因为贫困标准的应用只能识别贫困，却不能直接解决贫困问题。由图1可见，贫困标准在“从识别贫困到解决贫困”这一反贫困的实现过程中具有核心地位和承接作用。（图1）

（二）贫困理念的更新和贫困标准的发展。贫困理念，也即济贫理念。从英国的实践来看，人们对于贫困原因的看法，从认为个人的无能和懒惰是穷人之所以穷的根本原因，到认识到一国经济结构的缺陷对于国民贫困状况的影响;对于贫困实质的认识，发生从绝对贫困到相对贫困的转变，进而影响国家对于贫困群体的干预程度和社会资源倾斜方向。可见，贫困理念对于国家贫困标准制定具有影响作用。英国贫困标准的演变同时也是英国经济社会发展的必然趋势。我国经济发展已经步入新时代，并即将消除现有贫困标准下的绝对贫困。有必要重新认识我国现阶段下的贫困状况，适时更新贫困理念，引入相对贫困的概念并加以政策运用，这也体现在新时代背景下对社会低收入群体的特殊关注。

（三）特殊人群的贫困救助。从经济学的角度来讲，对于贫困人口的救助实际上是一种政府干预，是一种动用社会资源对特定人群的补偿。因此，是否救助和对哪些人群进行救助就成为了政策制定者应该进行考量的问题。在英国历史上，英国十分关注儿童的教育问题和儿童贫困问题，在对贫困标准的运用上均可体现。在我国，中国贫困人口是针对农村贫困而言的，但是随着城市化进程的加快，城镇人口即将占全国总人口的一半，城市同样也存在着贫困现象。另外，随着人口老龄化程度的深化，独生子女政策带来的不利影响逐渐显露，我们认识到老人贫困问题同样有待解决。因此，可以考虑制定单独的贫困标准，将利于特殊人群的贫困监测和贫困治理。