江苏省三大区域农村相对贫困差异分析
2019-02-06李秀芸杨雪英李义良
李秀芸 杨雪英 李义良
摘要：“十三五”时期，江苏省面对的脱贫攻坚目标主要是相对贫困。苏南、苏中、苏北三大区域农村贫困在识别标准、数量规模及范围广度、地域类型特征等方面存在差异，而地理区位、经济发展要素、社会历史因素等是导致贫困差异的主要原因。对此，应以“缩小地区差距、维护社会公平、实现共同富裕”为扶贫目标，精准施策;特别是对于苏北区域相对贫困农村，应全方位采取综合性扶贫措施。
关键词：江苏省;三大区域农村;相对贫困;致贫因素;差异
中图分类号：F323.8 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）21-0087-05
扶贫开发是一项长期的历史任务，全面消除绝对贫困以后，相对贫困就会日益显现。相对贫困是比较而言的贫困，与能力的不足、机会的缺失和权利的剥夺密切相关。一个社会的相对贫困是长期存在的，处理不好有可能呈现加剧趋势。江苏省是中國沿海发达省份，经济发展情况相对较好，“十三五”时期面对的脱贫攻坚目标主要是相对贫困。本文着眼实施精准扶贫重大战略的要求，以新时期江苏省三大区域相对贫困农村作为样本，实证分析其不同表现，揭示致贫因素差异，以期探索缓解相对贫困的解决措施，为我国2020年实现脱贫攻坚目标后的持续扶贫提供参考。
一、江苏省三大区域间农村贫困差异现状
（一）区域间农村贫困识别标准的差异
江苏省历来没有国家贫困县和贫困村，在实际工作中并未采取国家统一口径的贫困标准，而是自行确定脱贫目标。“十三五”期间，江苏省基本按倒排6%的标准来确定贫困人口和经济薄弱村，即以农民人均可支配收入6000元/年、行政村18万元/年作为省级贫困标准。执行这一省定标准的是苏北全部、苏中少部分地区，其他高于省定贫困线的苏南和苏中大部分区域则依据各自的经济发展水平自行确定各自的贫困线。
苏南地区的苏州把低于上年人均纯收入平均水平50%左右的农村家庭列入扶贫对象，南京将村级稳定收入倒排10%的村作为经济薄弱村，苏中基本按倒排6%来确定贫困人口和经济薄弱村（不含省定的贫困人口和经济薄弱村），各市的标准不太一致。据此，苏南五市低收入人口标准是8000-10000元/年/人，经济薄弱村标准是80-200万元/年;苏中低收入人口标准是7000元/年/人，经济薄弱村标准是30-35万元/年。
（二）区域间农村贫困存在的数量规模、范围广度的差异
在贫困分析理论中，贫困发生率（或贫困率）是指收入在贫困线以下的人口数量占总人口数量的百分比。贫困率计算公式为：贫困率H=q/n，其中贫困人口数用q表示，人口总数用n表示，贫困率用H表示。实践中贫困发生率的意义在于，该指标能直观地反映贫困存在的广度、规模，贫困发生率越大，贫困范围越广，贫困程度越深[1]89，见表一。
根据上表数据计算，江苏三大区域农村贫困人口数量、规模差距非常明显，且由南向北呈梯度差异，苏北是重灾区。贫困率也由南向北呈梯度差异，苏南农村平均贫困率1.2%，苏中农村平均贫困率1.5%，苏北农村平均贫困率15.5%。
（三）区域间贫困存在空间集聚差异
1.区域间贫困人口分布及集聚状况
根据江苏省统计年鉴数据，分别计算出三大区域各地市农村贫困人口占全省农村贫困人口比重，及各地市农村总人口占全省农村总人口比重，得出表二。
比较表二中的数据，江苏省各地市农村贫困人口比重与全省总人口比重存在不一致的情况，部分地市的农村贫困人口比重远高于其总人口比重，如徐州、宿迁、淮安三市的农村贫困人口占全省农村贫困人口比重较高，但在全省农村总人口中占比却相对较低;苏州、南通、无锡、扬州等四地市的农村贫困人口占全省农村贫困人口比重较低，而在全省农村总人口中比重却相对较高。这反映出江苏省农村贫困人口并非更多地存在于人口基数大的地区，且存在明显空间集聚现象。
2.区域间农村贫困空间集聚度差异
贫困集聚度主要是指贫困在一定区域或是空间上的集中程度[2]。按照空间贫困理论的解释，贫困集聚度可以用一定地域范围内某区域的贫困人口数量占该地域范围内贫困人口总数量之比与某区域总人口数量占该地域范围内总人口数量之比的比值来表示。用公式表示是：APi=RPi/RTi。其中，APi表示一定地域范围内某个区域i的贫困聚集度，RPi则表示区域i农村贫困人口数量占整个地域范围内贫困人口总数的比重，RTi则表示区域i总人口数占整个区域范围内总人口数的比重。公式显示：APi值愈小，贫困聚集程度愈低，而APi值愈大，则贫困聚集程度愈高。贫困集聚度的意义在于空间与贫困具有密切的内在关系：当0
（三）区域间农村贫困人口特征及地域类型特征差异
1.区域间农村贫困人口特征
根据各地农村扶贫工作部门2016年调查显示，江苏省各地市建档立卡的低收入农户中，苏南区域20%左右是一般贫困户，80%左右是低保户和五保户，其中长期患病、突然患病和重病者平均占比46.9%，伤残者平均占比26.2%，缺劳动力者平均占比18.7%;苏中区域34%左右是一般贫困户，66%左右是低保户和五保户，其中长期患病、突然患病和重病者平均占比47.08%，伤残者平均占比19.07%，缺劳动力者平均占比24.7%;苏北区域68.52%左右是一般贫困户，31.48%左右为低保户和五保户，其中长期患病、突然患病和重病者平均占比38.5%，伤残者平均占比21.2%，缺资金、缺项目、缺技术者平均占比16.5%，缺劳动力者平均占比12.4%。
鉴于江苏省农村贫困存在相对集中的空间分布规律，江苏省委省政府决定，“十三五”时期，江苏省扶贫开发重点片区为“6+2”格局，即苏北6个重点区域，苏中和苏南以黄桥、茅山2个革命老区为主。其中，苏北6个重点片区涉及5个省辖市的13个县（区）的49个乡镇和843个行政村，其中省定经济薄弱村176个（见表三、表四）。
统计分析表明，2016年江苏省农村集中连片贫困地区，绝大多数都面临类型多样、程度不等的区域性制约因素。由于自然地理、历史进程、经济区位等原因，江苏省农村集中连片贫困地区多以山地、丘陵、革命老区集中分布为主，水资源短缺、人地矛盾突出、发展模式以农业种植为主，此外土地资源状况差也是一制约因素。总之，江苏省农村总体上呈现出5种地域类型贫困集聚：（1）地理位置偏僻，各方面比较落后的革命老区;（2）高低起伏岗丘地;（3）耕地多为旱地，降水较少;（4）移民搬迁;（5）传统农业比重高。
2.区域间农村贫困存在的深度差異
“十三五”期间江苏省扶贫开发精准识别、建档立卡是以农民人均可支配收入6000元、村级集体收入18万元为省定扶贫标准，全省发展能力相对较弱的6%左右的省定经济薄弱村总共有821个。执行省定标准的是苏北全部、苏中部分地区，苏南没有。具体见表五。
具体统计资料显示，“十三五”时期江苏省农村6000元以下低收入人口总量为276.78万人，其中苏北地区有260.36万人，占总数的94.1%;苏中地区16.41万人，占总数的5.9%;苏南地区没有。苏北、苏中低收入人口分别占对应地区乡村总人口的10.6%和2.6%。821个省定经济薄弱村中，苏北地区共771个，苏中黄桥老区有50个。
从表五数据可以直观判断出，无论是贫困发生率还是人口的绝对数量，苏北地区农村贫困程度都是较深的，结合表一数据可以得出结论，江苏省农村贫困人口存在着明显的区域差异及空间分化现象，苏北农村贫困存在明显的深而广特性。
二、江苏省三大区域间贫困群体致贫因素差异分析
（一）地理区位不同导致贫困差异
自然地理位置对于一个地方的经济发展至关重要。苏南位于长江三角洲的核心地带，地处我国沿江和沿海的交汇处，毗邻我国最大经济中心上海，沪宁高速公路和京沪铁路横贯东西，大城市带特征明显，有南京大都市圈和苏锡常大都市圈。由此带来的强大辐射效应为苏南地区经济发展提供了广大的市场、便利的交通、良好的投资环境、便利的就业机会等有利条件，比较容易形成农工互补、以工带农的发展局面，因此苏南地区城乡一体化水平比较高，城镇化率超过70%，城乡贫富差距不大。
苏中地处江苏中部、江淮之间，位于“长三角经济区”次中心，受上海辐射强度稍弱一些，拥有京杭大运河与长江交汇的“黄金水道”，跨江联动、江海联动格局初步形成，发展水平中等。苏中农村贫困人口的分布就具有明显的区域性，集中分布在若干自然条件相对恶劣的黄桥革命老区。
苏北地区位于“长三角经济区”边缘区域，处于内陆封闭或半封闭地带，距上海相对更远，城镇也不密集，大城市较少，而且与之相邻的多是贫困不发达地区，缺少可以带动地区经济增长的增长极，对外开放程度和质量不高，发展机会相应较少。由此带来的直接影响为：一是与苏南、苏中农村居民收入存在较大差异，在收入差距的影响下，一些较高素质的劳动力开始从收入较低的苏中、苏北贫困地区流向经济发达的苏南地区，逐渐形成贫困循环累积效应。二是苏北农村贫困地区相关产业基础薄弱，水利、交通、信息等条件远远不能满足农业生产发展的需求。其贫困县、贫困村、贫困户长期远离城市，缺少产业和技术带动，造成与外界的经济联系日益弱化、发展差距持续拉大，贫困化程度不断加剧，成为新时期扶贫开发“攻坚拔寨”的主战场。
（二）经济发展要素不同导致贫困差异
一是拥有的自然资源不同。农业生产与其他产业明显的不同点在于对自然界的高度敏感性，这导致不同自然条件下农业生产经营面临着的自然风险系数不同。苏南区内拥有广袤的太湖平原，气候温和，雨量适中，水网密集，农业发展历史悠久，自古以来就是名闻天下的“鱼米之乡”，农村发展条件得天独厚，只有镇江的四个县级市在茅山革命老区，属于丘陵岗坡地形;苏中气候适宜，土壤肥沃，是全国重要的商品棉、商品粮产地，农业生产比较发达，但是苏中的黄桥老区资源匮乏，土壤贫瘠，不利于农业生产;苏北农村贫困地区大多自然基础薄弱，存在水资源缺乏、土壤贫瘠、库区移民搬迁、革命老区等情况，农业环境条件相对最差。自然环境条件的优劣往往决定农产品的丰歉程度，进而决定农民的收入水平。因此，苏南农村贫困发生率最低，苏中次之，苏北农村贫困发生率最高。
二是拥有的经济实力不同。区域经济发展的不平衡是江苏省经济发展的一个重要特征。无论是区域经济总量、村集体经济实力还是利用外资等，苏北和苏中区域都远远落后于经济发达的苏南区域。从经济总量上看，2015年苏北、苏中地区生产总值分别为16564.30亿元、13853.14亿元，苏南则是41518.70亿元，差距显而易见;在利用外资方面，苏南凭借地缘、经济实力、人文等优势，在吸引外资上也拥有绝对优势;在集体经济和基础设施方面，苏南是我国近代民族工业的重要发祥地，村镇企业数量众多，发展势头良好。苏中和苏北农村贫困地区整体财力不强，村集体经济薄弱，有的村庄根本没有村办企业，地方财政收入单一，一些地方甚至没有收入来源，少数还负债累累，导致扶贫款项难以真正落实，严重影响到贫困地区生产生活条件的改善。
三是经济结构存有差异。一般来说，非农产业所占的GDP比重是衡量区域经济发展水平的重要指标，随着经济的发展，第一产业在国民收入中的比重会呈现下降趋势，二、三产业比重会逐步上升。苏南农村第二、三产业发达，农产品市场化、商品化、特色化、多样化程度比较高，农业功能趋向多样化，休闲农业、旅游农业等各种新型农业形态发展迅速并成为特色产业。苏北农村及苏中黄桥、茅山革命老区大部分农村居民以农业渔业为主导产业，种植业大多是小规模承包、农户分散经营、粗放利用，难以提高产品品质、产生规模效益。非农产业特别是第二、三产业没有得到充分的发展，收入来源单一。同时，苏中、苏北农村地区虽然有着丰富的自然和农副产品资源，却未能构建具有影响力和辐射力的大市场来带动地方产业的发展，致使农产品流通渠道不畅，农业生产布局不合理，农业生产与社会需求不对接，从而阻碍了当地经济社会的发展。
（三）社会历史因素不同导致区域贫困差异
一是宏观政策、体制的不同。苏南、苏中、苏北农村贫困差异除了贫困者自身原因之外，还与宏观梯度发展政策有直接关系。上世纪80年代初开始，伴随着沿海沿江开放、浦东开发等一系列国家区域发展改革政策的出台，苏南凭借得天独厚的地理优势率先享受到诸多改革开放红利：国家大量专项资金注入以及基础设施建设、各种技术改造，还有大量政策优惠如综合保税区、出口加工区、试点区、试验区、外资企业等使苏南地区快速发展。同时，作为对国家宏观政策的积极响应，江苏省也一直重视苏南的领头作用，创造条件促进其优先发展，使得资金、人才向苏南聚集，进一步促进了这一地区的快速发展。相比之下，尽管江苏实施了“积极提高苏南，加速发展苏北”的区域发展战略，但由于苏北地区经济基础薄弱等先天不足，再加上政策落实的误差、资源利用的低效等原因，苏北经济发展还是远远落后于苏南。
二是微观发展策略不同。区域微观发展策略是江苏省区域经济增长的又一重要因素，极大地影响了区域间经济发展。改革开放以来，苏南地区利用区位、政策等综合优势，大力吸引国内外投资，大力推进工业化建设，突出发展乡镇企业，重视县域经济和外向型经济发展，快速转移了大量农村剩余劳动力，提高了城乡一体化水平，江苏省的城镇化率平均值在2015年为66.5%，苏南则达到了73.92%。反观苏北和苏中农村贫困地区，体制环境较弱，工业基础薄弱，乡镇企业不发达，经济市场化程度不高，城乡二元结构明显，苏中、苏北的城镇化率分别仅为62.4%、58.72%，远远低于苏南，也低于全省平均值。由于苏中、苏北体制改革起步晚于苏南，再加上缺乏行之有效的发展战略，错过了诸多发展机遇，因而拉大了与苏南地区的差距。
三是思想观念不同。思想是行动的先导，思想观念制约着行为主体的各种行为。苏南地区是吴文化的重要发祥地，吴文化当中的重商意识、重利之风、发展意识、市场意识等比较强，比较擅长利用市场经济手段解决问题，所以苏南人思想观念更新快，善抓机遇，善于创新，由此创造了苏南奇迹。相比之下，地域上的隔离使得苏北、苏中地区尤其是其农村贫困地区思想观念往往因循守旧，等、靠、要的思想比较严重，创新意识和竞争意识稍弱，虽然苏北的连云港被国家确定为首批沿海对外开放城市，但是却没能抓住时机促成发展，再加上基础设施不完善，以及资金、人才的缺乏等，最终造成区域经济的落后。
四是社会保障不同。农村社会保障关系到农村经济社会全面健康发展，是改善民生的前提和基础，对于农村贫困群体的生存发展具有重要意义。从江苏省农村贫困情况来看，根据经济发展水平、财政承受能力的差异，苏南、苏中、苏北对于农村贫困群体在就业、住房、子女接受教育、医疗、养老、意外保险、费用减免等方面的保障待遇水平、范围、程度都有很大的不同。据有关统计数据，2016年7月起，江苏省城乡并轨的涉农（市、区）已占总数的46%，全省农村低保人员共118.8万人，全省农村低保标准定为每人365元/月。苏南区基本实现了城乡社会保障标准并轨，其低保标准平均每月721元/人，苏中部分实现了城乡社保标准并轨，其农村低保标准平均每月565元/人，苏北农村低保标准平均每月423元/人。此外，三区域农村的医疗救助及其他方面的社会保障标准也由于地方财政投入的不同而差异明显。总的来说，相比苏南和苏中农村，苏北由于农村社会保障水平较低，所以农村困难群体的幸福指数偏低。
五是对农村贫困地区投入不足。虽然政府扶贫投入持续增加，如2017江苏省级扶贫专项资金达7.04亿元，占年度预算的55%，将重点支持实施建档立卡低收入人口精准扶贫项目、重点片区关键工程项目，以及黄桥、茅山革命老区富民强村行动计划等。但由于在做财政预算时，扶貧开发一般要求必须有相应地方财政资金配套的门槛，结果就难以申请到扶贫项目，再加上各部门的扶贫资金缺乏有效整合，致使扶贫投入效益不高，财政资金的扶贫导向作用发挥有限，反而容易产生“马太效应”。
三、结论及建议
（一）结论
一是江苏省三大区域主要存在着五种类型的贫困。在区域经济整体繁荣的苏南农村，相对贫困主要表现为由于身体素质比较差、缺少劳动力或因灾因病等家庭禀赋条件而引发的个体性贫困、暂时性贫困、阶层性贫困和支出型贫困。此外，占镇江市域面积29.57%的茅山老区，相比苏南其他市区，贫困户致贫主要是个人或家庭因素，村级经济发展能力较弱，属于非典型的区域性贫困。在区域经济较发达的苏中农村，贫困群体主要集中在黄桥革命老区，属于较典型的区域性贫困，贫困户致贫除去个体性因素之外，主要是缺少资本积累，底子薄，属于发展型贫困。区域经济欠发达的苏北农村，贫困群体呈多元化、复杂化特征，既有革命老区，又有移民库区和山区，属于比较典型的区域性贫困。与苏南、苏中相比，苏北农村贫困群体致贫因素比较复杂且相互叠加，除了贫困者自身的原因之外，宏观经济和制度环境也有很大关系，即使是贫困者个体因素也能从制度上找到根源，脱贫压力最大。
二是从分布特征来看，片区集中分布与点状分散的“插花式”分布并存。从江苏全省的视角考察，农村贫困人口在区域分布上很不均衡：苏南发达地区农村贫困人口多为个体性贫困，空间范围上呈现零星分散的“插花式”分布特征;苏北和苏中农村贫困人口多为群体性贫困，空间范围上相对比较集中，体现出“片区集中”分布特点，这些片区是江苏省扶贫攻坚的重点和难点区域。
（二）建议
当前江苏省三大区域精准脱贫的核心要义是消除不平等，共享社会发展成果，彰显公平正义，缓解相对贫困。因为江苏省农村贫困不仅仅是经济因素导致，健康、环境、制度等都是重要的致贫因素。一般而言，相对贫困一方面是由于提高贫困线而产生，另一方面在同一时期不同地区、不同阶层收入差别也会产生[4]108。由此可见，江苏省“十三五”时期的精准扶贫目标应是“缩小地区差距，维护社会公平，实现共同富裕”。对于苏南农村相对贫困，靠一般性的政策帮扶就能解决问题。而要解决苏中区域尤其是苏北区域农村相对贫困，必须多维度视角打组合拳，只有全方位采取综合性扶贫措施，才能取得更明显的效果。
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[4]王朝阳，申晓梅等.中国21世纪城市反贫困战略研究[M].北京：中国经济出版社，2005.
作者简介：李秀芸（1969—），女，汉族，山东临沭人，江苏海洋大学马克思主义学院副教授，主要研究方向为乡村社会治理研究。
杨雪英（1963），女，汉族，江苏无锡人，江苏海洋大学宣传部部长，教授，硕士研究生导师，主要研究方向为区域经济、社会发展。
李义良（1972—），男，汉族，江苏连云港人，江苏省大学生村官研究所研究员，博士，主要研究方向为乡村治理主体。
（责任编辑：朱希良）
