党内法规执行责任制：制度构成、理论逻辑与实践意义

曾钰诚　成立文

[摘 要]党内法规执行责任制是强化管党治党、推进政党法治、健全“制度之治”的重要制度安排，是党内法规体系的重要组成部分。《党内法规执行责任制规定（试行）》的出台，标志着党内法规执行责任制的正式确立，形成了以执规责任主体、执规责任类型、执规责任保障为基本要素的制度结构。党内法规执行责任制蕴含着“政治权力与政党责任相统一”“政党法治与良法善治相统一”“从严治党与依规治党相统一”“问题导向与治理效果相统一”的理论逻辑，为制度形塑提供了理论基础。党内法规执行责任制有效推进了国家治理现代化、法治中国建设协同化、党的建设科学化、党内法规建设实效化等实践进程，这有助于我们更深入地理解党内法规执行责任制的功能与实践价值。

[关键词]党内法规执行责任制;政党法治;良法善治;国家治理现代化

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）02-0023-10

党内法规是我国国家治理的一个独特的制度现象，是中国共产党加强全面领导与推进自身建设的制度基础。从1921年中共一大《中国共产党第一个纲领》诞生至今，党内法规建设历经了百年探索。在百年的制度建设史中，随着治理任务与目标的调整，大量具有革命、政治与治理属性及功能的党内法规陆续制定出台，形成了与国家法律并行且相对独立的制度系统。特别是党的十八大以来，党内法规建设步伐加快，党内立规数量保持强劲增量，2013年至2017年5年间，共有一百四十多部中央党内法规被制定或修订，占现行有效中央党内法规总数的60%[1]。

2018年全年共印发74部中央党内法规[2]。随着党内法规建设的深入推进，党内法规缺乏执行力的问题逐步凸显。习近平指出：“党内法规不少，主要问题在于执行不力”[3]。全面推进依法治国，需要发挥政治权威的领导与推动作用，但更重要的是关注执政党的行为合规，即严格执行党的规章制度与纪律要求[4]。为了增强党内法规的执行力，2019年9月中共中央出台《党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《试行规定》）建立起“党内法规执行责任制”（以下简称“党内执规责任制”），这是党中央从制度层面推进党内法规执行（以下简称“党内执规”）的关键举措，也标志着中国共产党第一部针对性调整党内执规关系的党内法规的诞生。

所谓责任制，是指以他人或团体（组织）名义行事，并对他们汇报工作与承担责任的制度形式[5]（P265）。在组织内部，责任制主要通过具体划定单位部门与组织成员的工作范围、职权职责等内容来实现制度功能。党内执规责任制是指在党内执规活动中，通过具体划分各级各类党组织及党员领导干部的党内执规工作范围，明确各责任主体的职权职责内容，推进党内法规实施、执行的体制机制。党内执规责任制为提升党内法规的权威力和执行力提供了制度保障，作为推进制度治党、依规治党的重要手段，有必要对这一制度进行全面剖析。现有研究大多从宏观政治和实践视角关注党内执规问题及其成因与解决路径，缺乏从规范主义角度出发讨论解决党内法规执行难题的制度努力及其背后的制度逻辑。本文尝试通过制度文本的考察，揭示党内执规责任制的制度结构、理论基础与实践意义，为理解推动党内执规的制度实践提供新的理论视角。

一、党内执规责任制的制度构成

（一）党内执规责任的主体

一是地方党委。地方各级党委作为党中央在地方的“组织代表”，在党中央集中统一领导下，发挥地方领导与管理职能。在推进党内执规责任履行过程中，地方各级党委须负责和承担包括领导、组织、推进党内执规在内的管党治党政治责任。同时，地方各级党委应起到模范作用，带头严格执规。

二是党委办公厅（室）。党委办公厅（室）是直接服务于各级党委，保障其领导职能发挥，并推动党委决策部署有效落实的综合部门。党委办公厅（室）直接承接党委的任务部署，对任务及其责任进行分解并分配给其他相关职能部门。根据党内执规责任制的规定，地方各级党委为具体落实上级党委下达的党内执规政治任务而作出相应的工作部署，党委办公厅（室）则依照党委的要求统筹协调相关单位部门具体落实执规工作，通过制定责任清单统一执规标准，协调党内执规问题的解决，以保障党委政治部署的落实。

三是党委职能部门等。党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等，负责党委某一方面工作，或者协助党委办理某一方面事务，或者加强党委对特定领域、行业、系统的領导，是推进党的领导与党的建设的执行机关。这些党的工作机关及事业单位依照地方党委的任务要求，在其负责的工作范围与管理的事务领域内推进党内执规与责任落实，同时承担组织、协调、督促、指导其他有关党组织与党员领导干部执规履责的责任。

四是党组（党委）。党组（党委）是中国共产党对非党组织进行统一领导的重要组织形式，是在非党组织单位系统内发挥领导作用，领导相关单位系统开展业务工作与推进党的建设的组织机构。党组（党委）有助于强化党的全面领导，促进党的意志深入贯彻。在推进党内执规过程中，党组（党委）主要负责在所属单位系统内根据地方党委部署，领导推进本单位系统的执规履责。

五是基层党组织。基层党组织是党在社会基层组织中最具广泛性与覆盖性的组织机构，是党中央决策部署向下传递的最后一层组织单位。基层党组织具体包括街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，国有企业党委，实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位党组织，党和国家机关、社会团体、非国有企业等其他单位中的基层组织。基层党组织承担所属区域、单位推进执规履责的政治责任。

六是党员领导干部。党员领导干部专指党政机关、国有企事业单位中的领导班子，以及在上述机关单位中担任各级领导职务及副调研员以上非领导职务的中国共产党党员。党内执规责任制能够有效发挥党员领导干部在推进党内执规过程中的领导、组织、表率等作用。将党员领导干部确定为责任主体，进一步明晰了“执规责任主体”与“守规主体”的规范界限，即党内执规责任制约束的对象是党员领导干部，具有特定性，而非针对全体党员。守规主体则为全体党员。

七是纪律检查机关。纪律检查机关是党内监督与执纪问责的专责机关。为了保证责任制的逐级落实，除了依靠地方各级党委的领导、组织、动员以外，执政党还借助党内监督机制，通过发挥纪律检查机关、上级党组织及党员的监督职能，保障党内执规责任的全面履行。纪律检查机关不仅要带头严格执规，还要对其他单位部门及党员领导干部执规履责情况进行监督。

（二）党内执规责任的类型

一是主体责任。主体（领导）责任是指责任主体在属地领导、组织、推进相关政治任务与专项工作中所承担的责任类型。在党内执规责任制中，地方各级党委对本地区党内执规工作承担主体责任;党组（党委）对本单位、本系统党内执规工作负主体责任;发挥领导作用的基层党组织对推进本地区、本单位党内执规工作承担主体责任;党组（党委）书记承担本地区、单位系统党内执规第一责任人职责，这同样是一种领导责任。

二是统筹责任。党委办公厅（室）的重要职能之一就是统筹协调，通过提升党内执规工作效率与便利，推动地方党委执规工作部署的全面落实，实现党内执规资源的合理配置，进而形成党内执规工作合力。“统筹”具体涉及两个层面工作内容，包括纵向层面地方各级党委的党内执规部署的落实工作，以及横向层面同级单位部门党内执规的协调和联系工作。

三是牵头执行责任。党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等主体，对涉及其职权事项的党内法规承担牵头执行责任。牵头执行责任实际上就是牵头单位带头协调组织其他单位执规履责并主导工作任务，督促、指导有关单位部门及党员领导干部在其负责的工作范围和管理的事务领域内执规履责。

四是配合责任。配合责任是辅助性责任，主要包括支持、协助、帮助、配合牵头单位部门共同推进党内执规，履行执规责任。配合责任主要涉及除地方各级党委、党委办公厅（室）、牵头执规主体及党的纪律检查机关之外的负有党内执规工作职责的相关单位。

五是监督责任。党的纪律检查机关作为党内监督的专责单位，负有维护党内法规制度权威，针对党内法规实施执行情况进行监督检查的责任。同时，监督责任并非专属于纪律检查机关的职责，负有主体责任与牵头执规责任的责任主体均应当在权责范围内承担相应的监督责任。

（三）党内执规责任的保障

一是动员部署。党委（党组）每年至少召开一次以研究党内执规工作为专题的会议。专题会议主要总结分析本地区及相关单位执规履责过程中的成熟经验和问题难点，探讨问题的解决之道并部署安排下一阶段党内执规工作的任务和行动。动员部署机制能够确保党内执规问题始终成为地方各级党委（党组）的关注事项与工作内容，这有利于推动党内执规问题的解决。

二是教育培训。党内执规责任制明确，党委（党组）要将党内法规纳入理论学习中心组学习及培训的重要内容。中国共产党对党员干部的教育培训主要体现为一种指令性要求[6]。这有利于培养与夯实党员干部的规则意识。通过教育培训能够使党员干部将工作注意力集中到按规则办事、执规履责上，提高了党员干部的政治素养，推动了党内执规责任的严格履行。

三是组织宣传。党内执规责任制依照“谁牵头执规，谁组织宣传”的工作原则，明确规定承担党内法规牵头执行责任的组织单位应将党内法规宣传作为执规责任履行的重要内容。借助组织宣传与意识形态强化，能够大幅度提高与加深党员领导干部对党内执规工作的系统认知，并进一步转化为对党内法规的制度认同，促进制度信仰与法治思维的形塑，从而提升党内执规效果。

四是监督机制。党内执规责任制建立了一个多元化的监督机制来保障执规责任得到落实，其中包括纪律检查委员会的纪律监督，上级党组织对下级党组织及党员领导干部的政治监督，党员民主监督及人民群众、新闻媒体的社会监督等。通过整合各类监督资源与力量，由内而外建立起一套严密完备、运行有效的监督网络，推动党内执规责任的牢固履行。

五是履责考核。考核机制是保障执规责任获得执行的重要制度安排。党内执规责任制通过建立履责考核机制，将各级各类党组织及党员领导干部履行执规责任情况纳入常规化工作考核的事项内容。这使得执规责任的履行情况同责任主体的绩效、晋升、收入、津贴、福利等切身利益事项挂钩，最大限度提高执规主体履行执规责任的积极性和专注度。

六是评估审查。党内执规责任制赋予党内法规制定主体对党内法规的执行情况与实施效果开展评估的权限，并明确了实施评估的范围、方式、评估报告形成等具体事项。评估审查工作对党组织和党员领导干部履行执规责任起到了督促作用。同時，评估审查工作使执规主体更容易获取信息反馈，及时掌握推进执规工作过程中所存在的问题并加以针对性解决。

七是责任追究。党内执规责任制塑造了一套完整的责任追究机制，并列明了五种追责情形，包括没有全面贯彻执行党中央、上级党组织的部署与决定;履行党内执规责任不力;执行过程取巧变通或者选择性执行;在党内执规中出现重大问题或者严重后果等。责任追究的形式包括党纪处分、政务处分及刑事制裁等。

（四）小结

党内法规执行责任制逐一明确了地方各级党委、党委办公厅（室）、党委职能部门、非党组织党组（党委）、党的纪律检查机关、党的基层组织、党员领导干部的执规责任，通过确立起党委统一领导、党委办公厅（室）统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、纪检机关严格监督的体制机制，将承担党内法规执行工作的地方各级各类党组织及党员领导干部全面纳入责任体系，加强了党中央对地方党组织系统的权威性与行动规范，促进了中央政令与组织意志通过党内法规制度的形式逐级落实。在制度保障方面，党内法规执行责任制总体围绕动员部署执规工作、教育培训执规能力、监督考核执规过程、评估审查执规效果建立起保障机制，推动党内法规执行责任制获得稳定长效的实施，从整体上提升党内法规的执行效果。

二、党内执规责任制的理论逻辑

党内执规责任制是新时代中国共产党管党治党的重要制度依据，是促进党内法规制度实施，提升党内法规实施成效，强化党内法规制度权威，推动政党法治建设的关键制度安排。党内执规责任制的制度形塑蕴含着深厚的理论逻辑，这些理论资源与内在逻辑成为党内执规责任制建构的正当性基础。

（一）党内执规责任制蕴含“政治权力与政党责任相统一”的理论逻辑

权力与责任是一对基本的理论范畴，也是现代政治权力配置的基本结构框架。中国共产党在行使执政与领导权力的同时，非常强调政党责任的问题，并努力实现责任型政党的理论与制度建构。所谓责任型政党，是指“通过构建吸纳社会诉求和群众期待的制度渠道，及时回应这些诉求和期待，并加以转化用于政策输出的政党”[7]。责任型政党是中国共产党在新时代新的理论定位，责任型政党的目的在于强化责任担当，实现权力、责任、使命相统一[8]。中国共产党是使命型政党，全心全意为人民服务构成政党使命的核心内容，党的全面领导为实现党的使命提供了前提与基础。全面领导意味着责任的全面性，在中国政治语境中我们可以从两个维度进行理解：一是中国共产党对宪法意义上的国家权力来源主体“人民”的责任;二是地方各级各类党组织、党员领导干部对党中央的责任。宪法确认了国家权力的人民性，明确了党代表人民执政，代为行使国家管理权的身份设定。中国共产党执政地位的获得，源自其作为“先锋队政党”所具有的先进性与纯洁性，这构成人民认同的政治基础。基于此，人民将管理国家与公共事务的权力让渡给中国共产党[9]。由于我国幅员辽阔，不同地域差异较大，要治理这样一个超大型国家，将政治权威意志传递到各个治理系统中，需要借助作为地方治理力量的各级各类党组织与党员领导干部，代表中央实现地方与基层治理。无论是外部性的人民与政党间关系，还是内部性的党中央与地方党组织间关系，均实质性体现为“委托—代理”关系[9]。由于权力存在高度扩张性与被滥用风险，为了维系“委托—代理”关系的稳定，党中央通过嵌入“责任”要素，塑造“委托—代理—责任”的权力分配与控制关系，通过责任压力强化地方行动同党中央意志和人民利益目标保持一致。

基于人民利益与党的意志的一致性，在实践中，党的意志实际上由作为领导集体的党中央所体现，而党中央意志又具体借助地方各级各类党组织与党员领导干部来贯彻执行。因此，人民利益保障与党的先进性维系，关键在于确保地方各级各类党组织与党员领导干部的各方面行动能够同党中央保持高度一致。中国共产党对人民的责任，在组织内部实际上就转化为地方各级各类党组织、党员领导干部对党中央的政治责任。党中央为了维护党的先进性与人民根本利益，通过建立责任制度和问责机制，确立各级各类党组织、党员领导干部服务于特定治理目标的职责与任务。党的十八大以来，党中央逐步建立起党风廉政建设责任制、意识形态责任制、全面从严治党责任制、党的建设责任制等责任制度。这些责任制度都是通过自上而下的纵向责任配置，将各级各类党组织整合到中国共产党的管党治党实践中，不同的责任制度之间相互促进与强化，建构起一整套的政党责任制度体系。

党内执规责任制确立了推进党内执规的任务要求与政治导向，在政党责任意义上，可以将党内执规责任制理解为：党中央借助责任分配与责任压力来推进有效执规、规范权力运行及党的建设的治理制度。这一套责任制度是中国共产党加强全面从严治党，增强对地方各级各类党组织及党员领导干部的权力监督与制约，改善地方权责不对等，实现权力与责任均衡性的重要制度设计。中国共产党通过完善政党责任制度体系，建立党内执规责任制以增强权力与责任的适应性、统一性。党内执规责任制所采取的执规任务分解下派、责任逐级传递、对上负责工作机制建设、考核问责、纪检监督等方式，确保了执规责任落地见效，强化了党内法规的执行力并有效增进了人民利益。

（二）党内執规责任制蕴含“政党法治与良法善治相统一”的理论逻辑

党内执规责任制不仅是政党法治的制度化表达，也是良法善治的实践性成果。政党法治主张应努力实现政党治理的制度化，强调政党活动必须有制度依据，以制度作为政党治理的基本遵循与方式。这体现了权力规制主义的法治理念。良法善治更关注制度质量及实施效果，以制度是否有效管用、落地见效，能否实现各类主体普遍服从的制度功能作为评价标准。中国共产党一直将深入推进政党法治、实现法治型政党的制度与理论建构作为努力目标。所谓法治型政党是指，“在政党的一切活动中坚持法治理念、弘扬法治精神、实现法治方略、树立法治思维、运用法治方式，达成法治目标的政党”[10]。在中国的法治语境中，法治型政党表现为，“以相互衔接协调的国家法律体系和党内法规体系为依据，以规制权力与保障权利为核心，以科学合理、运行高效的体制机制为依托”[11]的组织形态。党的十八大以来，中国共产党在全党范围内开展了全面从严管党、加强依规治党、完善党内法规体系、建立不敢腐不能腐不想腐的体制机制、推进党内监督巡视、维护宪法权威等一系列政治举措与治理行动。法治型政党建设以制度建设为基础，善治的中国模式涉及多重的治理内容与系统，其中就包含政党治理的制度化[12]。

党内执规责任制贯彻政党法治的理论逻辑体现在三个方面。第一，党内执规责任制以强化党组织与党员领导干部行为的规范性为目标。中国的政权体制是一种由政治权威与国家权力组合而成的结构形式，一方面，执政党作为政治权威依据党内法规（党章与党的领导法规）领导国家事务，并借助体现政党意志的宪法实现政治权力配置。另一方面，国家机构在服从党的领导基础上，依据国家法律治理国家与社会。中国政治结构的特殊性与复杂性决定了治理领域的多元性，不同治理领域均有其主导治理规范，党内法规是调整与规范执政党党务活动的主要制度类型。中国共产党在宪法法律基础上，通过塑造党内法规这一制度形式以实现对党内权力更严密的制约，而制度执行乏力将导致法治目标落空。党内执规责任制有助于促进党内法规的有效实施，增强各级各类党组织与党员领导干部工作、行为的规范性和法治性。第二，党内执规责任制进一步强化了制度权威。法治就是法的统治，强调制度的最高效力与权威性[13]（P330-331）。法治型政党关注制度权威的建立与维系，即“党组织以及成员坚守党章宪法、党规国法的至上权威……带头守法、自觉在宪法法律范围内活动”[11]。党内执规责任制明确了党组织与党员承担遵守党内法规、维护党内法规权威的规范义务。第三，党内执规责任制助推法治体系的逐步完善。党的十八届四中全会确立了将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系的政治安排，

党内执规责任制的建立有助于推动以党的监督保障制度为内容的党内法规体系的逐步健全与完备，并促进法治体系的发展完善。

党内执规责任制有效展现了良法善治的理论逻辑。善治的基础是治理。所谓治理是指官方或民间的管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序的行动。治理的目标是在各种不同制度关系中，通过运用权力去引导、控制与规范公民的各种行为活动[14]（P31）。善治属于良好意义上的治理，即致力于通过公共权力的控制实现公共利益最大化的治理过程。良法善治关注制度实施的有效性，即制度实施最终是否有助于实现政党善治。良法善治的检验标准包括制度内容是否反映和体现善治价值，制度是否能够获得普遍服从等。对于善治的特征理论界有不同理解，但基本都包含法治、责任、回应、廉洁等价值要素[14]（P33），而这些价值要素在党内执规责任制的制度内容及实践中均得到了充分展现。例如，党内执规责任制通过强化制度执行力与执规主体责任意识从而达到回应党内执规问题、加强权力控制的目标。这有助于推进廉洁型政党的建设。同时，党内执规责任制通过建立起组织动员、教育培训、组织宣传等工作机制，借助执规思想灌输、执规理念强化、责任内容传导等形式，能够有效提高地方各级各类党组织及党员领导干部对党内法规制度的认同度、接受度、服从度和执行度，为包括党内执规责任制在内的党内法规获得普遍执行提供了保障。

（三）党内执规责任制蕴含“从严治党与依规治党相统一”的理论逻辑

全面从严治党是我们党“四个全面”战略布局的重要组成部分，是确保党的先进性和纯洁性的有效方式，也是巩固党的执政基础和执政地位的重要保障。习近平强调，要“一以贯之、坚定不移全面从严治党”[15]。在管党治党的各项建设中，全面推进从严治党应从严肃党的各方面纪律与规矩出发，注重提高党员领导干部的制度意识、规则意识与纪律意识。这就要求将以党内法规为核心内容的党内规章制度建设贯穿从严治党的实践全过程，实现制度治党、依规治党。依规治党是全面从严治党的方法论依归，旨在将党内治理活动建立在党内法规制度依据基础上，从党的活动、党内工作、党内生活等多角度实现党内事务的制度化管理。这不仅要求构建相对完善的党内法规制度体系，还需要充分保证好党规党纪的落实执行。党内执规责任制作为中国共产党推进党内法规实施执行的制度方案，充分展现了从严治党与依规治党相统一的基本理念，是二者统筹推进的应然产物。

党内执规责任制是全面从严治党的具体实践。“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”[16]（P11）。其中“全面从严”是对范围与程度上的限定，起决定性作用的是“治”的施行过程。这里的“治”在方式上主要呈现为“规则之治”的治理形态，一方面从制度制定层面推进党内法规体系完善，另一方面从制度实施层面推动制度执行，确保党内法规及党的路线方针政策获得贯彻落实。党内法规制度的有效实施是检验全面从严治党成效的关键指标，相较于日趋科学规范的党内立规实践而言，制度执行过程中却逐步凸显“重口号、轻落实”，有规不依，执规不严等问题。党内执规责任制依照组织层级与职能对党的各级各类组织及其党员领导干部的执规责任进行厘定与配置，为有效解决上述问题提供了制度方案。党内执规责任制通过提升党内法规制度执行力，强化制度的严肃性和约束力，提高从严治党质量，以适应新时代党的建设需要。在推进全面从严治党的实践中，重视制度治党，关注党内法规在全过程、各领域、各方面的執行成效，已然成为新时代全面从严治党的显著特点。

党内执规责任制充分体现了依规治党的基本理念。第一，党内执规责任制有效弥补了党内法规体系在执规保障制度建设上的制度空白。依规治党的前提是实现有规可依，这取决于党内法规体系的完备性。习近平提出，构建完善的党内法规体系必须本着“于法周延、于事有效”的基本原则[17]。于法周延是指制度具有系统性，即党内法规体系内部各制度间彼此呼应，系统配套完备，注重党内法规与国家法律相互衔接，以发挥制度的整体效能。于事有效是指制度具有实效性，即所制定的党内法规明确具体、务实管用，能防范和解决问题，具有较高的执行力[18]。当前党内法规体系大体呈现基础规范较多、执行依据与保障不足的基本特征。制度的生命在于实施，执行依据与保障的缺失直接影响到制度实施成效。党内执规责任制的构建不仅通过完善配套性规定的方式从补强执规依据与强化执规保障层面健全了党内法规体系，而且从提升依规治党的治理效能层面增强了党内法规实效性。第二，党内执规责任制充分展现了依规治党所蕴含的治理理念。依规治党要求党内治理过程应遵循有规可循、有章可依的理念，这就需要对治理过程与环节进行制度化明晰。党内执规责任制在制度建构上按照主体对象与责任客体的结构形式，依次从责任主体、责任类型、执规方式、责任保障等各层面、多角度对执规责任进行具体划分，充分保障了执规各环节、各阶段有章可依，有效改善了过去因经验和习惯为主导的执规工作方式所导致的责任主体不明、责任交叉、责任空白等问题。

（四）党内执规责任制蕴含“问题导向与治理效果相统一”的理论逻辑

从功能主义的角度看，党内执规责任制的建立实质是中国共产党针对党内执规问题的制度性回应与政党自我调适的过程。“调适型政党”是沈大伟对中国共产党的组织形态进行的理论刻画。他认为中国共产党善于发现自己的弱点并努力通过自发的调整适应对问题加以克服[19]（P226-229）。他借用问题导向来解释中国共产党作为调适型政党的成功逻辑。问题导向性的治理是以回应与解决现实性问题为方向的治理模式，目的是获取最佳治理效果并节省治理成本。问题导向的治理策略保证了治理效果。中国共产党治国理政呈现鲜明的问题导向与治理效果相统一的特征。中国共产党的管党治党建立在问题导向基础上。例如，党的十九大报告提出要坚持问题导向，推进全面从严治党向纵深发展[20]。习近平指出：“有的人对制度缺乏敬畏，根本不按照制度行事，甚至随意更改制度;有的人千方百计钻制度空子、打擦边球;有的人不敢也不愿意遵守制度，甚至极力逃避制度的监管，等等。因此，必须强化制度执行力，加强对制度执行的监督”[21]

。2016年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》也凸显加强制度执行力的重要性，坚持立规与执规并重[22]。根据调查显示，党内执规不力问题是当前党员反映较为集中与强烈的问题之一[20]。党内执规责任制的确立呈现出回应性特征。政治学意义上的“回应”是指治理主体突破行政科层体制下按僵化规则和程序办事的传统模式，对社会矛盾和问题采取主动、及时、有效的行动[23]。“党的制度不能是压制型、自治型，而应是回应型，针对党的建设其他方面提出的制度需求作出理性回应”[24]（P92）。通过回应党内法规面临的执行不力问题，党内执规责任制展现出较强的针对性与回应性。

治理效果展现了以结果为导向的治理逻辑，而问题导向在最终意义上被认为是以追求结果导向为目标的工作方法。中国共产党非常重视实现有效治理，促进问题导向与治理效果有机统一的目标在于提升治理的有效性。特别是改革开放以来，中国共产党通过采取一系列改革激励与组织动员措施使经济民生获得了极大改善和发展。民众支持率与满意度的提升及政权合法性的获得均是建立在这些绩效基础之上[25]。中国共产党建立党内执规责任制，一方面是遵循问题导向的治理逻辑，将党内执规责任制视为化解当前党内法规缺乏执行力问题的制度性手段;另一方面是遵循治理效果与结果导向的治理逻辑，目的是为了充分发挥党内法规的制度功能与治理成效。全面从严治党的根本手段在于坚持制度治党，党内治理的有效性取决于制度的有效性，即制度内容与制度实施的有效性。为了保证党内执规责任制的制度效力，通过设置动员、教育、宣传、评估、问责等保障机制，借助全面动员、思想灌输、理念强化、施压问责等方式，确保责任机制能够落地见效。

党内执规责任制有助于提升三方面的治理效果。

第一，政治效果。党内执规责任制能够有力推动地方各级各类党组织与党员领导干部牢固遵守和执行党内法规，并保持与党中央意志行动的一致性。

第二，社会效果。党内执规责任制通过保障党内法规的执行效果，强化中国共产党的先进性、纯洁性及执政正当性，有助于提升中国共产党的群众满意度、支持度并进一步夯实执政基础。第三，法治效果。党内执规责任制建立在党领导下的规则之治的法治共识基础上，通过加强党内法规的实施执行，使党内权力受到更为有效的规范与制约，继而实现更好意义上的政党法治建构。

三、党内执规责任制的实践意义

党内执规责任制作为党内法规体系中的保障性制度形式，其建构不仅进一步促进了党内法规体系的完善，而且有效推进了国家治理现代化、法治中国建设协同化、党的建设科学化、党内法规建设实效化等实践进程。

（一）党内执规责任制有助于实现国家治理现代化

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会进一步深化了中国特色“制度之治”的理论命题，从坚持与巩固、发展与完善、遵守与执行三个方面作了统筹规划和部署动员[21]。习近平系统深入地阐述了国家治理现代化的理论意涵，指出“国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设体制机制、法律法规安排。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[26]。因此，国家治理现代化在制度层面主要指“制度”及“制度执行能力”的现代化。国家治理体系作为党推进治国理政，领导管理国家的规范体系，牵涉党的领导、党的建设、国家治理等领域[26]，而以党的领导法规为主要内容的党内法规体系构成国家治理体系的关键部分[27]。治理体系的完善性是衡量国家治理现代化水平的有效标准，党内执规责任制的建立推动了党内法规体系的逐步完善，丰富发展了国家治理体系，推进了国家治理体系现代化进程。另外，党内执规责任制全面强化了党内法规的权威性，提高了党组织与党员领导干部的规则意识、制度执行能力与运用党内法规管党治党、治国理政水平，提升了国家治理能力。同时，党内执规责任制促进了党内法规制度优势向政党治理与国家治理效能的充分转化，并为实现国家治理现代化注入动力。

（二）党内执规责任制有助于推动法治中国建设协同化

习近平在党的十八大报告中提出了“建设法治中国”的创新性政治论断，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》

中确立了“法治中国”概念。十八届四中全会进一步发出了“向着建设法治中国不断前进”“为建设法治中国而奋斗”的动员号召。法治中国立足于建立全面法治，形成全领域、全方位的法治形态，它不仅着眼于建设法治国家，还要建设法治政党;不仅要推进依法治国，还要推进依规治党、制度治党;不仅要搞好国家法治，还要搞好政党法治、地方法治、社会法治、行业法治等各领域法治建设，促进政党、国家、地方、社会、市场等多领域法治建设协同发展[28]。法治政党建设与其他领域法治建设并非相互独立的治理关系，而是呈现紧密联系、相互促进、相互支持、相互补充、相得益彰的互动关系。法治政党建设是法治中国建设的主导性内容，对于推进法治国家、法治政府、法治社会等领域法治建设起到引领与带动作用。中国共产党作为执政党，对各领域治理活动实行全面领导与组织，法治政党建设提升了党的领导法治化水平，强化了执政的正当性与合法性，并促进其他领域的治理法治化。法治政黨建设的前提和关键在于推进党内法规体系建设，党内执规责任制的建立不仅提升了党内法规体系建设的完备性，强化了依规治党的严密性，也增强了党内法规的执行力。党内法规得到严格执行，将促使党内权力运行与各领域领导获得更强的规范性、稳定性、确定性与可预期性，在党的全面领导背景下，这无疑深化了国家治理、社会治理、市场治理、地方治理等各领域治理的法治化，推动了法治中国建设的协同化。

（三）党内执规责任制有助于增强党的建设科学化

党的十九大报告提出了关于新时代党的建设总要求的政治命题，强调“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[29]（P50）。党内法规是推进党的各领域建设的规范依据，政党法治建设就是建立在以党章为核心的党内法规体系基础上，体现科学性与系统性的建设工程。因此，实现党的建设科学化取决于党内法规制度建设的科学化水平，而党内法规建设是否科学，衡量标准需要考虑党内法规体系建设是否健全完备、党内法规制度内容是否合法合理、党内执规是否有效充分等内容。党内执规责任制隶属于党的监督保障法规体系，是党内法规体系的组成部分。《关于加强党内法规制度建设的意见》将党内法规体系确定为“1+4”的逻辑结构，其中就包括党的监督保障法规体系。党的监督保障法规制度侧重于从“监督”和“保障”上调整党组织与党员的活动，涉及党内监督、党内巡视、党员权利保障等制度内容。党内执规责任制的建立促进了党的监督保障法规体系的完善，健全了党内法规体系，并实质性地提升了党内法规的执行力，保障了党的各方面建设朝着制度化、法治化、科学化方向推进。

（四）党内执规责任制有助于提升党内法规建设实效化

党内执规责任制在强化党内执规的过程中，也有助于从制度效果层面提升党内法规建设实效化。当前，党内法规建设普遍存在实效性不足的问题，很多党内法规出台后出现了“制度空转”“束之高阁”“无人问津”“运行不畅”等现象，制度规定没有得到有效实施，制度制定的意图与目的落空，并造成立规资源浪费。导致党内法规建设缺乏实效性的原因有很多，既包括党内法规体系不健全、不协调、不完善，党内法规体系性特征不明显等内部性原因[30]，还包括党内法规执行力较弱，缺少执规压力与保障机制等外部性原因。党内法规体系不完善造成党内法规实施过程中没有强有力的专门性、配套性法规制度予以保障，导致党组织与党员领导干部能够轻易规避执规，致使党内法规被虚置。要实现党内法规建设实效化，充分发挥党内法规在管党治党过程中的制度功能，实现党内法规制度优势向治理效能的持续性转化，就必须强化党内法规的制度执行力与管用性，增进制度设施建设的有效性。党内执规责任制完善了党的保障性法规制度体系，为党内法规制度落地见效奠定了制度基础。此外，党内执规责任制通过将党内执规工作政治化、责任化、压力化，通过持续对各级各类党组织与党员领导干部施加制度压力，大幅度压缩了不履行执规责任和不执行党内法规的机会主义空间，提高了违规违纪的行为成本，这有助于促进党组织与党员领导干部树立尊规、守规、执规的规则意识，提高执规履责的自觉性与行为的合规性，确保党内法规时时生威、处处有效。

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责任编辑：陈文杰

Abstract：The institutional structure of the responsibility system for the enforcement of party regulations includes the basic elements such as the subject， the type and the guarantee of the responsibility of enforcing rules and regulations. Its system construction contains the theoretical logic of "the unity of political power and party responsibility"， "the unity of the party's rule of law and good governance"， "the unity of strict governance of the party and the unity of the party according to rules" and "the unity of problem orientation and governance effect". The responsibility system for the implementation of party regulations has effectively promoted the practical processes such as the modernization of national governance， the coordination of the construction of China under the rule of law， the scientization of party construction， and the effectiveness of the construction of party regulations. This helps us to have a deeper understanding of the function and practical value of the responsibility system for the implementation of party regulations.

Key words：the responsibility system for the implementation of party regulations， Party rule of law， good law and good governance， modernization of national governance