村财乡管、基层财务与公共品供给*

卢圣华，汪 晖

（浙江大学公共管理学院，杭州310058）

一、引言

村民自治是我国农村公共治理历史发展的结果，也是社会主义新农村建设的制度基础（秦晖，2003）。从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》到1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施，基层选举、村民自治逐渐在实践中成为促进农村治理水平提高的一种重要形式（于建嵘，2010）。作为公共领域，农村自治为普通村民和“精英”提供了参与农村事务管理和政治竞争的机会，如村民代表大会上，村民可发表意见表达自身利益诉求（Wang，1997）。

由基层选举产生的村委会治理下的农村也出现诸多问题，其中村级财务混乱是主要问题之一，如会计核算制度不健全、财务监督管理不规范、财务公开制度落实不到位，甚至少数村民随意占有集体资产、村干部随意挪用资金等现象，严重损害村民利益（颜连江，2015）。近年来，许多农村出现收不抵支现象。尤其自2006年1月农业税取消后，村集体丧失重要收入来源，但支出未减少却有所增加，导致不少村集体背上债务负担①参见《人民日报》对乡村债务的一份调查。http://media.china.com.cn/cmyw/2016-07-03/781353.html。为加强和完善村级财务管理，1996年财政部发布的《村合作经济组织财务制度（试行）》首次提出，村集体经济组织可将财务档案委托乡镇办公室统一管理。据此不少地方政府推行村财乡管制度，将村级财务交由乡镇政府代管，由其监督集体资金使用，以此方式缓解农村财务混乱状况。2013年农业部、财政部、民政部、审计署共同出台《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》，标志着村财乡管的财务模式在全国范围内推广和应用。

从文件看，村财乡管基本原则是以村民自治为前提、农村集体资金“五权”仍属村集体所有及以村集体经济组织为单位独立核算并自主管理②农村集体资金“五权”是指农村（村级集体所属公司）集体资产的所有、使用、收益、审批及独立核算权。，乡镇政府只负责集体资金监管和村财务档案保管，无权以任何理由平调、截留、挪用和占用村级财产。从理论上看，若村集体财务使用符合审计规范且不存在滥用、挪用等违法现象，仅增加一级乡镇政府监督，不会显著影响村集体财务使用行为。研究发现村集体也存在腐败行为，如村干部侵占集体资产、挪用集体资金、资金使用不符合会计规范等（陈荣卓等，2017）。在此背景下，受乡镇政府监督的村财务为降低被问责和查处风险，可能改变集体资金使用方式。为此，本文从以下几方面展开研究。一是采用定量法评估村财乡管政策效应。如前文所述，在原有财务自治基础上新设一级监督，很可能会改变村集体原有行为逻辑，包括收支统筹、集体举债、公共品供给等方面。这些行为与农民生产生活密不可分，因此评估政策效应有其必要性与实际意义。二是从村与乡镇间关系切入，提供探究基层财务状况与公共品供给现状的新视角。以往考查农村财务、公共品供给问题的研究常着眼于村民自治、基层选举的重要作用（Luo等，2007），这些村庄内部规范很大程度上以关系为基础，即indigenous relation-based制度；村财乡管作为一种协调不同行政层级间制度规范，是一种rule-based制度③关于indigenous relation-based institutions与rule-based institutions更详细的讨论，见Lu（2014）。（Lu，2014）。该制度超越了农村熟人社会的环境框架，触及我国政府最末端代理人（即乡镇政府）。在此背景下，每个农村并非独立存在，仅关注农村内部因素局限性很大，外部制度及制度变迁对农村治理是不可忽视变量。三是尽管村财乡管之后集体资金大部分权利依旧归村集体所有，但乡镇政府可监督其使用，一定程度上对村集体施加约束，相当于财权部分上收。近几十年我国政府对农村普遍采纳基层自治，本质是一种放权式治理模式，鲜有研究关注农村分权的大环境下出现财权上收情况。根据CHIP2007的微观调研数据，在充分考虑选择性偏误情况后，结合双重差分法（difference-in-difference）和熵平衡法（entropy balancing）分析村财乡管基层财务与公共品供给之间的关系。

二、文献回顾与理论假说

在我国“保护市场的经济联邦制”的制度下，地方政府常受到来自中央的转移支付，这种财政资源再分配一方面用于支持专项项目的开展，另一方面缓解地方政府财政压力（Qian等，2011）。来自上级的财政援助缓解了地方政府的预算约束，激励了地方政府大肆举债，成为导致我国地方债务日益严重的制度性原因。尽管负债规模远不及城市，但从负债程度看，农村债务问题丝毫不亚于城市。据蒋瑛（2006）调研报告指出，2006年湖南省48 253个村中，有40 750个即84%的村庄背负债务，平均负债额高达18.32万元，半数以上村庄处于资不抵债的破产边缘。村集体债务严重的原因为财权与事权不匹配。一方面，在农业税取消背景下，村集体收入受限，除少数拥有集体企业的村庄收入较可观外，大部分村集体收入需靠“一事一议”筹集资金；另一方面，分税制改革以来农村一直承担着村内水利、交通、义务教育等公共服务，集体开支巨大。村集体财务经常性收不抵支，使村集体不得不选择举债。

村财乡管制度的出台可遏制村债务日益严重、财务混乱现象。从制度设计初衷看，乡“管”不是指乡镇政府“管理”，而是其“监管”，这未动摇村集体自主使用资金原则。实施方法是村财务管理办公室通过设置的“村账专户”统一管理，村级所有收支均须经过该账户。在此制度下，村集体每一笔收支均受乡镇政府监督。虽然村财乡管制度未明确规定减少集体负债，但目的之一是杜绝村集体各种不合理开支（由建勋等，2005）。因此，村财乡管与地方政府的财政监督较相似。刘建民等（2015）与张明（2014）研究指出，财政监督可促使公共资金经济结构优化，提高财政资金使用率，提高政府预算执行效率。西方国家财政制度虽与我国不同，通过文献实证发现，上级财政监督会改变下级政府的财政支出行为。如Christofzik等（2018）对德国研究发现，取消财政监督明显增加地方政府债务规模；Grembi等（2016）发现，为增加连任可能性，地方首脑会在财政监督缺失情况下举债加大公共品投资，借此获得选民支持，因此，撤销财政监督对债务规模影响仅在允许市长连任地方显著。综上，财政监督使资金使用者更理性支出。对村集体而言，除工作人员工资、日常消耗等必要性开支外，大部分支出由村集体机动掌握。因此，在实施村财乡管的村庄，村集体资金使用要量入而出，减少收不抵支情况。此外，监督下的集体资金，不规范支出均可能引发上级问责。因此，理性的村干部，为规避潜在问责风险，会更谨慎行使资金使用权。由此得出研究假说1。

假说1：村财乡管将减少村财务收不抵支情况。

我国农村公共品供给不足现象得到研究者广泛关注（林万龙，2007；马晓河等，2005）。公共品供给不足成因多样。在城乡二元结构下，政府往往“重城市而轻农村”，将大量公共资源、财政收入投入城市建设中，忽视了农村基本公共品供给；农业税取消后，农村基层丧失稳定收入，窘迫的财政环境削弱村庄公共品供给能力与激励（徐琰超等，2015）；因农村缺少有效的需求表达机制与利益协调机制，使得村集体更难提供所需公共品（吴嵋山等，2007）。

许多研究从基层治理环境与制度变迁视角探究农村公共品供给问题。就内部治理环境而言，Foster等（2004）发现基层民主水平的提升有助于提高公共品供给，Luo等（2007）通过2003年对2 400个村庄的调研数据，证实基层选举制度为村民提供了表达利益诉求途径，村民选举产生的村委会显著提高了基层公共品投资。对于外部制度力量，高彦彦等（2012）构建理论模型，将强势地方政府公共品供给行为与各部门公共品需求决定机制纳入其中，以解释农村公共品供给不足现象。作为近几十年对农村财务环境影响最大的一项制度变迁，农村税费改革明显降低了农村集体供给公共品的热情与能力。从该范畴上看，村财乡管同样属于外部力量在集体之上新施加的制度约束，可能影响村集体供给公共品意愿。首先，假设一个强势的乡镇政府在行使监督权同时干涉集体资金使用。依据高彦彦等研究模型，可推演出村财乡管会使村集体资金配置更符合乡镇政府利益，而非农村福祉，导致公共品供给减少。假设乡镇政府按文件规定仅行使监督权，不干涉集体资金使用权。那么，乡镇政府的监督可能会束缚村干部行使财务权，甚至不行使权利。这种“懒政”行为同样会导致公共品供给减少。据此得出研究假说2。

假说2：村财乡管会降低村集体公共品供给意愿。

三、数据来源与研究方法

（一）数据来源与特征事实

本研究数据来源于2007年中国家庭收入调查（以下简称CHIP2007）的农村部分数据。该项目于2008年在全国16省份、287县开展，调研共计800个村、13 000户农户。基于本研究目的，研究对象定位于村一级（Luo等，2013）。核心变量取自调研问题“本村哪一年开始实行村账乡管（乡管村用）。”其他关键变量取自一系列问题设置，包括村庄2005、2007年财务总收支与各项收支细目；2005～2007年各项公共工程开展情况与工程建设资金来源情况。基于CHIP2007数据结构及倍差法原理，将2006年实行村财乡管的村庄作为实验组，2007年实行村财乡管或截止调研时未实行村财乡管的村庄作为对照组。因倍差法估计需外生冲击前与后的数据，2006年实行村财乡管的村庄未被收入实验组，如估计2005年实行村财乡管的影响需2004年财务数据，但CHIP2007中时间跨度仅两年。最终选取实验组样本数为58，对照组为109，共计167个，乘以两个年度之后，录入回归模型样本数为334个。

为探究村财乡管的影响，先给出几组特征事实。图1～4表示实验组（实现村财乡管）与对照组（未实现村财乡管）基层财务与公共品供给状况。就基层财务而言，本研究关注村集体财务当年是否收不抵支，即村集体总收入是否小于总支出。在公共品供给方面，重点考查三种具有代表性且与民生关系最密切的公共品，即道路工程、灌溉工程与小学教育。村财乡管样本收不抵支比例低于未实行村财乡管的村庄（分别为14%与19%），无论道路工程、小学教育还是灌溉工程，公共品供给也均减少（实验组和对照组中分别为51%与54%、36%与53%、25%与35%）。图1～4初步印证前文猜想，即村财乡管在一定程度上遏制了村级财务亏空情况，但减少了农村基本公共品供给。因未控制其他相同因素，且可能存在潜在的内生性，仅凭四幅图所得结论缺乏说服力。因此，应通过倍差法对村财乡管的政策效应作因果识别。

（二）识别策略与描述性统计

利用实验组在2005与2007年基层财务与公共品供给的变化，减去对照组在2005与2007年基层财务与公共品供给的变化，识别村财乡管政策效应。所设简单模型如下：

式（1）中，因变量yijk反映村庄i在j年的基层财务状况与公共品供给情况。Pik用于识别时期，Pik=1表示2007年，Pik=0表示实行村财乡管前一年，即2005年。Tij用于识别实验组与控制组，Tij=1表示实验组，Tij=0则表示对照组。Pik*Tij代表农村i在时期j是否实施村财乡管。xijk是一系列可能影响基层财务与公共品供给的因素，包括村庄人口情况、村集体收入、地理位置、当地非农工资水平、耕地数量、招商引资情况等。eijk代表残差。各变量描述性统计见表1。

倍差法估计准确性重要前提是政策冲击在样本中随机发生。若无法满足该假设，则会导致选择性偏误问题，由此导致的估计偏误方向无法确定（Besley等，2000）。从逻辑上看，村财乡管是使村财务进一步规范化、透明化，财务状况越糟糕、管理越混乱的村庄越可能受乡镇政府监管而成为实验组。该问题的常用解决方法是倾向性得分匹配法（propensity score matching，后文简称PSM），即根据一组协变量尽可能实现实验组与对照组匹配，据此得到处理组的平均处理效应。而PSM删除了无法匹配的对照组样本导致部分信息缺失，样本量偏少的研究损失巨大。因此，采用Hainmueller提出的熵平衡法（entropy balancing）解决潜在的选择性偏误问题（Hainmueller，2012）。根据影响政策选择导致估计偏误的一组特征变量设定某些矩条件，对每个样本赋予一组权重，从而实现实验组与对照组平衡（balancing）。在确定权重之后，利用该权重在第二阶段对样本加权最小二乘法（WLS）回归。

四、实证结果分析

（一）村财乡管与基层财务

首先关注村财乡管制度的实施如何影响基层财务。以是否集体收入低于集体支出作为判断基层财务健康状况的指标。因是否收不抵支为虚拟变量，故分别用LPM、Logit、Probit模型拟合以检验结果稳健性。表2显示估计结果。单数列为不加入任何控制变量的回归结果，双数列则控制了一系列村庄的特征④本研究仅关注村财乡管造成的影响，并未详细报告控制变量估计结果。。无论采用何种方法估计且无论是否加入控制变量，村财乡管与年份的交互项均显著为负。该结果证实了假说1，即村财乡管使得村集体收不抵支概率降低。因Logit模型与Probit模型的系数无法解释边际效应，故采用OLS结果简单阐述村财乡管政策效应。综上，村财乡管使得村集体财务赤字概率降低22%⑤通过Logit模型和Probit模型计算边际影响分别为22.6%和21.2%。该结果表明，乡镇政府监督村集体资金对保障农村财务健康起到正面作用。

表2村财乡管与村集体财务收不抵支

（二）稳健性检验与选择性偏误

为进一步检验回归结果需作稳健性检验。首先，样本中村集体财务收入分布不均匀，年均收入为17.8万元，标准差却高达53.7万，其中最低仅为19元，最高达605.8万元。尽管离群值符合实际情况⑥不同地方农村集体收入差异巨大是一个严峻事实。如在2014年福建省周宁县140个建制村中，无村集体收入有104个；而在2012年，深圳市南岭村的集体总收入高达2.7亿元。分别见http://news.163.com/15/1211/07/BAHP18Q700014AEE.html和http://www.lg.gov.cn/nwjd/sqgzz/201603/5b35af897efc4bac8aa83cda06af25a4.shtml，但是否收不抵支情况与村财务收入密切相关，因此离群值可能会造成估计结果偏误。为此，在稳健性检验中，根据集体财务收入对样本作5%和95%的缩尾（winsorize）处理，总样本量缩减为299个。缩尾处理后样本的LPM回归结果见表3第（1）列与第（2）列。与表2相比，剔除离群值后交互项系数更显著且数值增大。按照稳健性检验结果解释，村财乡管使得集体财务收不抵支概率降低23.6%。

除赤字概率，本研究还考虑村财乡管是否会影响村集体赤字规模。若村庄收入大于支出，则赤字额视为0，将Ln（赤字额+1）作为被解释变量进行回归。这样处理后，部分赤字额为0村庄加1取对数后依旧为0，故用Tobit模型以0值作为下限进行估计。回归结果见表3后四列，其中（3）（4）列为全样本估计结果，（5）（6）列为缩尾处理后的回归结果。结果表明，无论是否控制其他变量，交互性系数均在至少10%水平下显著。村财乡管降低村集体财务赤字概率，有助于降低赤字规模。此结果从侧面进一步验证了假说1，即存在上级监管情况下，村集体对举债经营会更加谨慎。

表3稳健性检验

如前文所述，倍差法成立的重要前提是外生冲击的随机性，即某村庄是否被选取实行村财乡管具有随机性，不受村庄特征影响。若财务境况越糟糕、管理越混乱的村庄越可能受乡镇政府监管的猜想成立，就可能存在因反向因果关系造成的内生性，使得以上估计出现极大偏误。但从调研所得村财乡管实施通知看，文件中无任何关于何类农村应当实行村财乡管的标准。相反，村财乡管的通知文件是由乡镇政府发布（而非上一级政府指定），统一对其管辖之下的所有村庄实施⑦如沧州市沙河桥镇与泊镇实施村财乡管的通知，http://zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp?infoId=489400和http://zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp?infoId=321444。碍于资料有限可能会得出狭隘结论，需进一步探讨村财乡管的随机性。

如果某村庄是否实行村财乡管与其特征有关，如人口情况、地理位置及2006年前基层财务状况等，那么将与是否实行村财乡管表现出相关性。表4中将样本局限于2005年数据，并尽可能全面纳入村庄特征，以回答“2006年实行村财乡管的村庄是否根据2005年村庄特征选择的结果”这一问题。因2006年是否实行村财乡管为0～1变量，同样采用LPM、Logit与Probit三种方法估计。单数列只关注2005年集体财务亏空状况，双数列则考虑更多特征。从回归结果看，村集体收入、耕地面积和人口数等变量会影响村庄实施村财乡管，表明样本存在一定程度上的选择性偏误。因此，需进一步采用熵平衡法解决选择性偏误问题。

研究选取一组对村庄是否成为实验组具有潜在影响的变量对各样本赋予一组权重，随后根据平衡阶段所确定的权重进行加权最小二乘法（WLS）回归。表5为熵平衡法估计结果。发现无论用何种模型进行拟合、也无论是否加入控制变量，交互项系数均在至少5%统计水平下显著为负且数值增大，为26.8%。该结果表明，在考虑了选择性偏误的可能性之后，乡镇政府监管仍降低了村集体财务赤字概率，假说1再次得到验证。

表4内生性讨论

（三）村财乡管与农村公共品供给

因变量取自调研中问题设置，即村领导干部“2005年/2007年村里是否有下列公共工程：（1）修路工程；（2）公共工程；（3）小学教育”。三个因变量均为0～1变量，其中1表示有，0表示无。为兼顾结果简洁性与可解释性，表5中仅列出LPM与Logit两种拟合模型在考虑熵平衡之后的回归结果⑧Probit模型结果并未改变上述结论。。该结果表明，年份变量均显著为正，与2005年相比2007年各项公共工程均增加，这与当时农村大力扶贫背景相符。而最关注的村财乡管与年份交互项系数均为负数，表明村财乡管总体上减少了农村公共品供给。具体而言，相比于控制组，实行村财乡管的村庄提供灌溉工程概率降低了21.9%，小学教育概率降低了27.4%，道路工程供给有所减少但不显著。此结果原因一是农村道路修建资金大部分由财政承担，故道路工程供给受村财乡管影响较小；二是灌溉工程和小学教育受益对象为本村居民，不像道路工程主要是构建村庄与外界联系。因此，该结果可能揭示了在乡镇政府监督下，村集体资金使用偏好发生变化。总之，表5结果与假说2相一致，即乡镇政府对村集体资金使用的监督减少了农村公共品供给。

表5熵平衡法估计结果

公共品供给资金来源分为多种，包括集体资金，上级拨付资金，抑或两者兼顾。据此，假说2可进一步推论，村财乡管使得农村公共品供给减少的原因可能是村集体自有资金提供公共品的意愿降低。CHIP2007的问卷设置提供了验证该推论的条件。问卷问题“2007年某公共工程的建设资金来源包括自筹（）元、上级拨款和其他资金（）元”；以及“2005年某公共工程的建设资金来源是：（1）资金完全村里自筹；（2）部分资金村里自筹，一部分是上级资金和其他外部资金；（3）完全是上级资金和其他外部资金”。据此生成三个虚拟变量以度量村里是否自费提供公共品，当2007年问题中自筹资金大于0元，或者2005年问题中选择（1）或者（2）时，此虚拟变量赋值为1，反之为0。其中0还包括村庄当年未提供该公共品的情况。

参照表6继续用LPM和Logit两种方法对模型估计，结果见表7。无论因变量是哪个公共工程，交互项系数均为负值。村财乡管显著降低了村庄自费提供灌溉工程和小学教育概率（分别降低31.7%和29.7%），与表5中系数相比略有增大，但道路工程的负效应仍不显著。表5对不同公共品之间差异的讨论亦适用于此处。表6还揭示出若是否有公共品供给还受许多客观条件约束，则是否自费提供公共品更贴近村集体提供公共品的意愿。因此，村财乡管是否会降低村集体公共品的供给意愿，出于以下两点：一是从产权和监督视角看，村财乡管导致村财的不完全产权，村集体即使有意愿供给公共品，而监督使其行为能力受限；二是从管理学角度看，管理是责权利对称的行为集合。在村财乡管制度约束下，村集体行动逻辑发生变化。在集体资金自筹自用不受外界监督条件下，为获得村民支持，村干部会考虑如何使集体资金最大化造福本村村民，这可能在财务、审计上产生一些不规范行为，如向村民借款修建工程、随意挪用资金等行为。一旦乡镇政府监督资金使用行为，村干部宁愿少动、不动，也不愿意承担因资金使用不利而导致的过失风险，使公共品供给意愿下降。因此，公共品供给的减少与村集体财务赤字现象是逻辑自洽并互相补充。

表6村财乡管与公共品供给

表7村财乡管与村集体自费公共品供给

五、结论与政策建议

（一）结论

作为一项对集体资金使用加以监督的制度安排，村财乡管有助于基层财务规范化、科学化、透明化。在保障集体资金由村民自主使用的原则不变基础上，新设一层乡镇政府监督，依旧改变了村集体使用资金的行为逻辑。通过实证分析发现，村财乡管显著降低了集体财务收不抵支概率，但也减少了农村公共品供给。显然，收不抵支状况的减少与公共品供给减少现象相关联。表明在监督情况下，村干部会理性考虑资金使用风险因素，一旦出现违规操作便可能被追责。使其宁愿少动、不动，也不愿承担过失风险，从而导致公共品供给意愿下降。

（二）政策建议

（1）要兼顾村集体的自主性和乡镇政府的监督职能，加强村集体经济的预算和监督管理。村集体要严格按照财政收支预算管理办法建立村集体经济收支预算制度，强化开支审查监控，严格按照组织章程和制度分配开支，严禁随意挤占和挪用资金行为，确保每笔集体开支在规定范围和项目内使用。同时，乡镇政府应充分履行监督职责，全面落实重大事项审查制度，一旦发现问题及时处理并追究相关责任主体责任。

（2）严格执行财务公开制度，全面实行民主理财。村集体要结合实际成立专门的民主管理小组，参与制定本集体经济组织的财务计划和各项财务管理制度，加强集体组织财务工作审核监督。集体财务应根据农业部和监察部的《村集体经济组织财务公开暂行规定》予以公开，接受全体村民监督，确保信息公开过程的科学性和规范性。凡是集体经济组织成员普遍关心的财务活动，要按照全面、详细和真实原则，做到实时逐笔公开。对群众关切的财务问题，集体经济组织负责人要及时给予解答和解决。

（3）针对农村公共品供给不足的问题，党的十九届四中全会《决定》中所提出的“共享共建共治的社会治理格局”，将是一种有效的解决思路。一方面，乡镇政府作为国家科层组织体系的末端，需主动与村集体分担公共品供给责任；另一方面，充分发挥基层民主机制，通过村民大会或村民代表大会的形式达成公共基础设施建设的决策，既可将农民的个体利益整合为整体利益以提高集体福祉，也可将农民的需求向上表达，提高公共品供给的针对性和有效性。