抗战时期川康建设期成会对大后方基层吏治的观察与反应

耿密

（西南政法大学 马克思主义学院，重庆 401120）

抗战时期，国民政府面临基层吏治问题的严峻考验，尤其是县及县以下的各项政策落实和各种社会问题治理，因吏治不良而推动乏力。在抗战时期，国民政府迁渝后，对西南地区加强了控制，其中整饬基层吏治是其重要内容。在蒋介石的建议下，国民参政会成立了川康建设期成会。该会以“督促政府推进川康建设，以增强抗战及建国之力量”为己任[1]。而推动基层吏治的改进，也是川康建设期成会的主要工作之一。从成立之初，川康建设期成会就派出视察团考察川康各地情况，然后设立办事处分片包干，督促各地方政府推动各项工作开展。其中，川康建设期成会针对吏治改进作了颇多努力。

在揭示国民政府基层吏治问题上，相关学者多有建树①例如，崔之清《国民党政治与社会结构之演变（1905—1949）：下》，社会科学文献出版社2007年版；王奇生《党员、党权与党争1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版；王奇生《清党以后国民党的组织蜕变》，载《近代史研究》2003年第5期；等等。。另外，围绕川康建设期成会的整体工作及其成效，也有成果有所述及②周勇《国民参政会》，重庆出版社1995年版；谢本书、温贤美《抗战时期的西南大后方》，北京出版社1997年版；王凤青《黄炎培与国民参政会》，社会科学文献出版社2011年版；黄天华《国民参政会川康建设期成会述论》，载《四川师范大学学报》2007年第2期；黄天华《抗战时期川康两省的社情与民情（1939—1942）》，载《民国档案》2007年第1期；阿牛曲哈莫《试论抗战时期川康建设视察团之缘起》，载《西昌师范高等专科学校学报》2003年第3期；黄天华《国民参政会川康建设期成会述论》，载《四川师范大学学报》2007年第2期；等等。。但较少有人专门研究川康建设期成会在吏治方面的具体工作。本文拟借助川康建设期成会各类工作报告文本，并结合其他史料，分析川康建设期成会对国民政府基层吏治问题的观察与反应③本文所探讨的基层吏治范围，以县及其以下、保甲长之上的各类官吏为讨论对象。。

一、川康建设期成会的成立与职责定位

川康建设期成会的成立与蒋介石的推动有密切关联。在1939年3月国民参政会一届三次会议上，蒋介石提出为督促政府推动川康地区建设，建议成立川康建设期成会，并自任会长。从具体职能看，川康建设期成会不仅服务地方建设与发展，还关注吏治乃至监督吏治。

首先，从川康建设期成会的成立来看，助力吏治改良是大后方各界对川康建设期成会工作的期许。为掌握川康地区的详细情况，川康建设期成会成立不久就组织了川康建设视察团，负责开展川康地区的调研与巡查工作。在川康建设视察团出发前，蒋介石专门召见视察团的黄炎培等人，谈到了出行的几点要求，特别提到“注意考察吏治及民生”[2]。此举表明，蒋介石期望通过川康建设期成会的调研，对川、康两省的吏治问题有进一步了解，为改善吏治提供帮助。此外，也正是在国民参政会一届三次会议上，罗文干、张澜、李文鼎等人从不同角度提出了对吏治改良的建议案。罗文干等提出《请政府选贤与能以澄清吏治案》，张澜等提出《抗战建国之后方政治必须选任人才案》，李元鼎等提出《请政府对于县长慎重人选并提高待遇，确定任期严厉监察以修明县政而利抗战建国案》，王立明等提出《请严惩公务人员领受借款购物佣钱案》。张澜等人在提案中写道，“后方之政治，令人不胜焦虑”；“官吏多怀贪私，人民时生怨言”，必须选贤任能、改良吏治[3]。这些建言表明，当时在国民参政会内部，一些参政员对吏治中的各种问题已是洞若观火，自然期望随后成立的川康建设期成会在吏治上能够有所作为。而且，参与提出吏治提案的张澜，后来成了川康建设视察团北路组的负责人，直接参与吏治等相关问题的调研[4]。此外，从社会舆论看，许多人对川康建设视察团的考察之行抱有相当大的期许。当时，有论者就提出，“视察团组织大要内，所规定视察团之范围：吏治，兵役，治安及民生四大类。各视察员诚能就这四大类依次予以详尽的视察，并遵循议长在此次参政会闭幕词所昭示的‘尽忠竭诚’的意旨，不避烦难的提出有价值的改进案，则不但川康建设期成会之幸，也是整个抗战建国前途之幸”[5]。此外，还有论者更是直接提出，期望川康建设视察团在政治视察上有所作为，提出一些好的改进方案。“我以为视察团的使命是在促进川康的政治建设。首先把政治上的困难建设检讨出来，提出一个补救的方案，提供政府采择。”[6]

其次，从川康建设期成会派出的川康建设视察团所开展的调研工作来看，关注吏治是其工作的重要范畴。秉承国民政府高层的意见，尤其是蒋介石的要求，加之大后方各界对川康建设期成会的期望，川康建设期成会将吏治作为调研的主要内容。其在调研计划中规定，调研范围包括吏治、兵役、治安、民生、经济建设五大类。其中，就吏治的具体问题，从检视“用人标准及程序，有无冗员或缺员，贪污及违法事件，推行及提导要政”四个方面展开调研。从调研结束后川康建设视察团各组反馈报告来看①参见《国民参政会川康建设期成会视察团报告书》，国民参政会川康建设期成会视察团1939年编印。，一方面，基层吏治在制度设计上存在行政架构设置不合理、县长兼职过多、权责不一、效率不高等问题；另一方面，县长以下区长及保甲长等官吏群体的素质和廉政现状堪忧。川康建设视察团东路组就曾在报告中描述称，川东各县长人选良莠不齐，区长一级“薰蕕参半”，而保甲长多半都是钻营而来，不少人为祸乡邻。

最后，从相关制度赋予的职能定位来看，监督吏治是川康建设期成会的重要工作职能。国民参政会与川康建设期成会是一种隶属式的主从关系。川康建设期成会的全称为“国民参政会川康建设期成会”，其成立缘起、成员组成，均源自国民参政会。如果从其职能产生逻辑来看，川康建设期成会各项职能都应源于国民参政会职能的延伸或授权，并应从属于国民参政会的这些职能。但实际上，川康建设期成会的职能在实践中产生了明显的溢出效应。为了更加清晰地说明这一问题，有必要先对国民参政会的职能定位作一说明。从国民参政会组织条例所规定的内容可以看出，国民参政会在职能上被称为“咨议机关”[7]。决策咨询是其主要职能。按理来说，川康建设期成会的工作职能范围应或相似、或小于上述职能。然而，从《国民参政会川康建设期成会组织规则》（以下简称《组织规则》）所规定的工作范围和内容来看，川康建设期成会具有介乎于一般专业性法人社团与政府监察组织之间的一种混合职能。其《组织规则》第十六条规定，川康建设期成会有四个工作职责，即“设计”“建议”“视察”“考核”②参见《国民参政会川康建设期成会报告（1939年11月—1940年3月）》，国民参政会川康建设期成会秘书处1940年编印。。其中“设计”“建议”之责，很好地体现了国民参政会所赋予它的功能定位：作为一个民意咨询机关，对政府的政治经济发展决策作专业上的建言献策。而“视察”“考核”之责，则明显超出了民意咨询机关的职责范围。其中“视察”体现出上对下的监督关系，而“考核”明显具有对工作对象的审查、监察的意味。从其工作方式来看，《川康建设期成会办事细则》（以下简称《办事细则》）第八条规定，“本会各办事处执行视察工作时得采用（一）座谈会、（二）讲演、（三）访问（于必要时得调阅文卷）、（四）密查四种方式”。由此可以看出，川康建设期成会的前三种办事方式属于公开工作形式，而第四种办事方式“密查”似乎又颇有封建社会监察道行密访、密查之权的味道。而且《办事细则》第九条还规定，“本会各办事处得对各机关或公务人员为必要之督促指示或纠正，亦得经函该管上级机关转知，其情节重大必须予以奖惩者，应报由会长转请政府执行之”①参见《国民参政会川康建设期成会报告（1939年11月—1940年3月）》，国民参政会川康建设期成会秘书处1940年编印。。虽然川康建设期成会没有直接处理各级公职人员的权力，但此条规定无疑让川康建设期成会成员在与地方官吏的工作往来时享有特殊的地位。因为，川康建设期成会不仅具有类似于上级对下级的监督权，还具有两副行使职权的无形“硬令牌”：一是密访密查之权；二是类似封建时代地方监察官员拥有的“专折直达上听”之权。这绝非一般经济性专业社团能拥有的权力。

概言之，川康建设期成会的工作内容主要是关注吏治，助力吏治改良。

二、川康建设期成会对大后方吏治的观察

关于国民政府基层吏治存在的问题，川康建设视察团成员以及嗣后驻守各办事处的工作人员均深有体会。如果说，此前川康建设视察团的调研是走马观花式的鸟瞰，而分驻各地的办事处则对各种吏治乱象有了近距离的感知。各地因吏治呈现出的乱象颇为繁杂，但一些共性问题却十分相似。据《国民参政会川康建设期成会工作报告（1940年11月—1941年9月）》（以下简称《1940—1941年报告》）记载，川康建设期成会成都办事处在其1941年工作报告中就提及了当地的吏治乱象，认为造成吏治不良的问题有以下两大方面：

（甲）在上级者：

（一）赏罚不昭。

（二）指挥机关太多，即同一机关命令，前后苦不统一。

（三）各指挥县府机关，人自为政，乏兼顾全局之计，坐是（着实）流弊甚多。故近年来虽力事县长之职权提高与兼职之裁并，其俾益于为治，未敢期其甚大也。

（乙）在官吏本身者：

（一）流品不齐：破格用人，在抗建期中，虽为不得已之现象，然昏庸幼稚，昧于行政，不识齐民于何事者，要非今兹所宜有。不称职之官吏，在近半年来，一面因甄审较严，一面因考核较周，已渐次淘汰，不过县政工作太辛苦，好官亦不易求人也。

（二）精神修养不足：工作范围内所有县长佐治人员，与乡镇保甲，十九为曾受中央或地方训练之人员，然一究其行为，聆其言论，仍多不明治体，敷衍土劣；遇事畏难之官场风气，且未减少，此颇足令人深长思之者。

余如兼营商筑，公开倾吞小量公款，美其名曰藉补不敷，虽不能遽称贪污，然究属违法。而上级政府，因下级生活太苦，或亦明知，而无法过于追问也②参见《国民参政会川康建设期成会工作报告（1940年11月—1941年9月）》，国民参政会川康建设期成会秘书处1941年刊印。以下各处引自该报告的均出自此文献，不再另注。。

可以说，川康建设期成会成都办事处关于吏治现状的分析可谓切中要害，指出不少关键问题。其认为造成国民政府基层吏治不良的突出原因有以下四点：一是体制机制以及上级官吏造成的问题。行政上隶属关系不清，机构叠床架屋、重复设置，反而使得事权不一。二是官吏的选拔任用问题，不少是任人唯亲的裙带关系。这导致官吏素质低劣。三是县级官吏行政效能低下。县以下官吏或昏聩无能，或敷衍塞责依靠当地“土劣”，导致各项政策在执行过程中走样变形，甚至有人依据政策“层层加码”，加重民众负担。四是县府以下各项经费不足，上级部门未能及时解决。

关于体制机制存在的问题。在另一份立法院1942年针对基层政治问题的调研报告中也有所反映。据《立法院川康考察团报告》记载，当时，有基层官吏受访者谈到中央与地方机构重叠，“头重足肿”。“机构太繁，省县除本身机构外，尚有中央各部门之机构，如田赋管理处，社会处，缉私处，粮政局等等，另成一系统，以致机关重复，职权不清”。此外，另一位访谈者还提到了一则令人啧啧称奇的事件，“中央各部会，纷纷向地方添设机关，由省而县，为纵的系统，既不通知地方政府，一有纠纷发生，又将责任归之地方，如某县专员，即有十二个之多”。因为同时涌到县里开展视察工作的专员过多，为招待来访的上级官吏，竟导致该县鱼市鲜鱼售罄①参见《立法院川康考察团报告》，国民党中央秘书处1942年刊印。。针对体制机制存在的各种问题，川康建设期成会提出了自己的建议。

鉴于川康地区地域面积过大，管辖困难，川康建设期成会主张分别建省以便于治理，建议将四川分为三个省级单位，分而治之，同时调派一些督察专员管辖使之更加合理化。因中央各垂直机构繁多，均可直接指挥县长县府，造成县长县府疲于应付。针对这种情况，川康建设期成会建议分级管理：中央充分授权省府，各项事务由省府作出安排，最后由县级官吏具体落实，从而避免多头领导、事权分散的问题[8]。由此形成中央到省府、省府到专员公署、专员公署管辖县府的层级管理制度。此外，由于县长身兼数职，有的甚至多达二十几个兼职，这会造成两方面的混乱：一方面，县长如果每项兼职都认真履职，必然造成精力不济，反而使得县府重大事务无暇处理[9]；另一方面，兼职造成事权不统一，行政效能低下。据《国民参政会川康建设期成会报告（1939年11月—1940年3月）》（以下简称《1939—1940年报告》）记载，川康建设期成会成都办事处就注意到，“国民兵团团长本由县长兼任，副团长原由军管区司令部委派，再由军政部加委，以系统关系，各县之国民兵团自副团长以下各级人员认为与县府无关，县长之兼任团长，不过系例兼职，不必过问其一切行动。兼团长之县长以为主体在县府，不能不管。因之两方遂不相能，摩擦渐厉，办事诸感不便。近如资中、威远、荣县等三县，均发生显著之裂痕”②参见《国民参政会川康建设期成会报告（1939年11月—1940年3月）》，国民参政会川康建设期成会秘书处1940年编印。以下对该报告的引用不再在脚注处注明。。针对吏治中赏罚不明的问题，川康建设期成会建议严格考绩，明确奖惩。20世纪四川由于军阀混战，各县主官往往为控制防区的军事首领任命，难免产生亲朋故旧的裙带关系。这造成了即使有人明显不堪其任，甚至擅权贪腐，上级机关却对此不闻不问的现象出现。针对这种形象，川康建设期成会主张实行严格的考绩制度，能者升迁或续用，不堪者不再担任原来的职务[10]。

除体制机制的因素外，经费问题也是导致国民政府基层吏治不良的原因之一。据《国民参政会川康建设期成会工作报告（1941年10月—1942年7月）》（以下简称《1941—1942年报告》）记载，川康建设期成会调研后认为，县府等普通公务人员收入待遇过低，是造成县级行政效能低下的重要原因。例如，中央一级普通公务员的养家口粮津贴按5名家属人数发放，省按3人发放，县仅按1人发放。也就是说，县级公务员的待遇仅与省府的工役相等。收入待遇过低，造成县府等基层公务员工作积极性不高，甚至导致各科负责人为谋生计，出现了以下三种状况：其一，与地方土豪劣绅勾结，以公职为护符，违法谋私利；其二，将正职当兼职，靠经商维持生活；其三，主动推脱，不愿担任基层官吏。而经费缺乏、待遇过低造成职位空缺，上级部门又不得不以一些素质不高的科员充任，结果“敷衍因循，沓泄成风，机构人事，年有增加，而工作效率反不如往昔”。换言之，这不仅无助于行政效能提高，甚至有时还起到反作用。例如，据《1939—1940年报告》记载，川康建设期成会成都办事处就曾在报告中提到，有的县禁烟缉私队因无正规工作薪金，缉私队队员只能靠缉私缴获烟土的绩效奖金作为收入。然而，这种奖金往往无法按量兑现。结果导致禁烟缉私队不仅私下纵容烟土贩卖，甚至秘密参与烟土贩运，成为烟毒泛滥的帮凶。甚至还有禁烟缉私队以缉私为名到处抢劫，影响极坏。张澜就曾经在川康建设视察团出行途中了解到，某地烟毒泛滥，官吏不良。一些基层官吏鱼肉乡民，甚至行凶杀人。杀人之后，这些官吏诬称是剿灭土匪，以此来掩饰其罪[11]。为此，川康建设期成会建议加强人才选拔与培养，期望国民政府重视，尽快改进。针对县长的选任，川康建设期成会主张县长选任首先看重人品，“必须查其平素确无卑鄙劣迹者，而后可用”[12]。另外，还要实行严格的考试选拔。而县府以下佐吏等选任，川康建设期成会建议由县长按照中央标准“自行选择保委”，对县长负责[13]。另外，川康建设期成会还建议增加县府经费，充实部分办事部门人员[14]。

以今天的后见之明来看，川康建设期成会的这些建议颇符合现代行政管理的科层管理、授权管理的基本原则，具有较强的合理性。

三、川康建设期成会刷新吏治的努力

如果说，前述展现出川康建设期成会针对各种基层吏治问题所作的“务虚”主张，以下则主要探讨川康建设期成会在协助概述吏治方面所做的“务实”努力。川康建设期成会在《组织规则》第十三条规定，“本会各办事处对于人民或机关法团之一切呈诉应予接受概不批示，但得酌量分别送交各该主管机关，查明处理函复备查并一面通知原呈诉人知照”。从此条的文本来看，川康建设期成会针对发现的各种问题或收到的各种意见、申诉，不持任何主观态度，仅仅做好国民政府相关部门“传声筒”“邮递员”的工作。不过，从后面的实际工作来看，面对国民政府基层吏治的各种尖锐问题，川康建设期成会各办事处成员都有一种竭尽所能地推动吏治变革的强烈愿望，甚至参与了一些吏治问题的处理。

（一）视察、密访、监督基层官吏

川康建设期成会各办事处成立后，针对辖区吏治问题采取了公开视察、访问和密察、密纠相结合的方式。以万县办事处成立之初所做的工作为例，可窥见一斑。据《1939—1940年报告》记载：

（万县办事处）先后派员分赴各县，详细视察。视察员所到各县，率皆先行密查，然后公开访调，以期达到目的。主任巡视时，除访问与讲演外。并有座谈会之召集。其情形特殊者，则派员广事密查，如梁垫烟毒之调查是也。视察员既已遍历各县（十二月份视察万县，忠县，丰都，涪陵，江北 石柱等县。一月份视察云阳，开县，梁山，垫江，邻水，广安，合川，綦江等县及三峡实验区。二月份视察南川，长寿，大竹，渠县，涪陵，丰都，梁山，垫江等县。三月份视察奉节，巫山，巫溪，秀山，黔江，彭水，开县等县）巡迥视察督导。

密查督导之后，针对县级等基层官吏开展工作情况考绩，川康建设期成会各办事处提出官吏合格与否的参考意见。例如，《1940—1941年报告》记载，1941年万县办事处在其工作报告中谈到如下情况：

本年二月间，曾按各县施政成绩与县长之能力操守，举行第二届县长考绩，核定惩奖办法，请会长核转川省府实施，旋准川省府函复，分别奖惩，计：前涪陵县长许协揆，因粮政记大功一次；前黔江县长杨彦芳，因禁政治安记功一次；万县县长杨用彬粮食调节传令嘉奖；前奉节县长易元明、巫山县长广贡庭、三峡实验区区长卢子英，均因禁政努力，传令嘉奖；前渠县县长李旭，禁政努力，已奖免议；前江北县长杨卓勋，粮食禁政努力，撤销前过；前巫溪县长蒋先法，禁政成绩因疏忽偷种案免议；丰都县长李子青，因治安禁政不切实，记过一次；前石柱县长冯腾蛟、梁山县长刘慎旃、垫江县长门启昌、前开县县长冯均逸，均因粮政或禁政办理不法，正查明核办中；又前广安县县长邬绳武，办理军粮成绩，因擅减粮额事，待查明再办，并已分令各该管专员公署知照各在案。

这段材料表明，川康建设期成会在官吏考绩，尤其是针对县级官吏的考核方面下了很大功夫，并且在考核方面具有相当大的话语权。一些政绩突出者受到了嘉奖，一些敷衍塞责者受到了处分。而且，值得注意的是，一部分受到处分的县级主官在之后的工作中知耻而后勇，尽心任事。川康建设期成会及时建议将其处分“免议”。

当时川康地区鸦片烟毒泛滥，一些基层官吏也卷入其中：既有包庇纵容吸食、贩运的，也有自己吸食的，更有甚者直接参与运送、贩卖。对此，川康建设期成会针对涉毒官吏，一经发现就主张严惩。一方面，针对情节严重可作典型的案例，川康建设期成会以公函形式建议相关部门予以惩处。例如，《1939—1940年报告》记载，“邻水县第二区同仁镇联保主任包仲三，恃其恶势力，包庇烟馆，公然售吸”。但由于其组织管辖权属当地驻军，此前区府、县府拿其毫无办法。最后，还是通过川康建设期成会万县办事处给军委会去函，由军委会下令当地驻军长官，方才得以处理。另一方面，川康建设期成会除倡导官吏要远离烟毒以外，还在舆论和社会氛围上营造压力。由于社会舆论带来的效果，一些县级地方主官无论是出于真心，还是迫于形势，均公开表态远离烟毒的决心，并着手处理了一些染毒的下属官吏。例如，在《1939—1940年报告》记载的泸县办事处的报告中就曾提到一些实际效果：

如隆昌县，自县长以下，均赴卫生所检验，领取无瘾证明书，然后就职。如兴文县经县长切实检查，发现有嫌疑者，县政府职员五人，区署职员二人，禁烟委员会三人，联保主任四人，当即先后撤换，饬其登记自戒，取具脱瘾证明书。听候政府调验。又如大足县之第一区长，及区员书记等四人，经检举向专署调验属实，撤职惩办。现所辖各县，均已举行，凡此案情，不胜枚举，以见公务机关渐次振刷之一斑。

（二）建言惩治贪墨官吏

基层吏治的另一重大问题，即贪腐现象盛行。川康建设期成会为此更是不遗余力地开展监督、查纠工作。针对基层吏治贪腐现象严重的问题，川康建设期成会广泛接受举报，然后具体查纠。据《1941—1942年报告》记载，仅川康建设期成会万县办事处1942年的一次报告中就曾提到，各县涉及贪腐案的乡镇长及其他乡镇公务员多达90余人。除了行使监督之权，针对一些难度比较大的案件，川康建设期成会还开展了具体的侦办调查。以下一起典型案件颇能说明一些问题。

1940年，川康建设期成会万县办事处收到垫江县孔繁祜等四人呈上的控告奸商胡某以及包庇奸商的县长门启昌的信函。起初，孔繁祜等人针对“商会主席胡树藩侵蚀食盐，危害民食，造成盐荒一案”向县府屡有控诉，但均无下文。为此，孔繁祜等人曾专门致函川康建设期成会万县办事处。万县办事处遂将相关控告信函转发垫江县府。不过，此事过了一年有余，仍无下文。后来，孔繁祜等人弄清事情原委后，发现县长门启昌亦深陷其中，有意受贿包庇纵容。因此，孔繁祜等人义愤填膺，遂将奸商胡树藩及垫江县长门氏一并控告。控告函再次交到了川康建设期成会万县办事处。万县办事处派人详细调查后，很快着手处理此事。经过详细调查后发现胡、门二人的种种劣迹和罪行，因此致函省府要求严惩。万县办事处在给四川省政府的公函中写道：

查垫江县门启昌，到任以来，毫无建树，各项要政，废弛尢甚。迭据该县绅民欧阳志德，李如柏等先后呈控荒悖无行，贪墨有据，视粮政为利薮，假毒案以生财等情，并据本处视察暨粮食督查机关查实，确有侵蚀公款情事。经本处二届考绩，暨吏字第一二八号公函，请予撤办在案。据报办理胡树藩实验舞弊一案，偏袒舞弊一案等情，本处亦据查报有案。过去之门科员与最近之张军法均为该县长之亲戚，示意期违法，放任其逃，亦为该县长一手所作。

而贵府尚在令其办理通缉，一直迄无公平结果，受害人民，冤沉海底，兹查本案亦令该县长跟究，期结果自亦敷衍了事，该县长既不能执行一切政令，在未撤换以前，应请顾念民瘼，迳派干员查办①《国民参政会川康建设期成会万县办事处函控该县县长舞弊偏袒胡树藩案情形及省府秘书处训令》，四川省档案馆藏，四川省人事处全宗 档号：民042-02-3714。后文关于此事的引文，如无说明均出自该份档案。。

从这则公函中不难发现几个值得注意的问题：其一，奸商胡树藩所犯之案，确为属实；其二，县长门启昌不仅贪贿确有实据，更是在县府日常管理中任人唯亲，指使亲属纵容奸商胡树藩的作为；其三，川康建设期成会确实掌握了一部分对地方县级官吏考绩之权；其四，川康建设期成会在调查密访方面不仅着力不少，而且取得了实际效果。当然县长门启昌也非泛泛之辈，之前孔繁祜等人多次举告，其不仅无事甚至颇为嚣张。“县长常对人言，省府有人，虽经百控而无一患，足见该县长之恣意行为一般”。因此，要告倒这样一个有背景的人，确非普通人所能及。不过，此事在川康建设期成会万县办事处主任褚辅成致函四川省政府后，得到了四川省政府民政厅甘继镛和省府主席张群的支持，回函称予以查处。

关于这类案件的处理，川康建设期成会万县办事经手较多。万县办事处工作人员何朝俊在一篇回忆文章中曾提到，仅在1941年前后，褚辅成就参与处理了三起典型的区长贪渎案件。何朝俊在文中写道，“三位区长均有人事背景、政治后台，没有褚主任负责处理，是决不会受到撤职处分的”[15]。此文作者何朝俊是褚辅成派往调查其中一起区长贪腐案的具体经办人。所以，这篇文章所提到的内容，应该具有很高的可信度。而且，川康建设期成会其他各办事处在工作报告中也提到了一些具体案件的侦办。例如，《1939—1940年报告》记载的泸县办事处1939年工作报告中写道，“宜宾县县长陈正西贪赃枉法，经吴视察彻查，证据确凿。十二月三十一日将所收证件控件送省府核办”。

（三）建议奖掖基层官吏中的先进分子

川康建设期成会各办事处对于贪墨者主张严惩，而对于恪尽职守、勇于任事的官吏则按照考核标准，提出嘉奖建议，履行其奖掖建议之责。《1939—1940年报告》中记载，泸县办事处围绕官吏考核，拟定了六条基本标准，“一、切实，二、廉洁，三、能耐劳苦否，四、适应环境否，五、魄力，六、思想”。应该说，这六条标准对基层官吏工作的考评还是比较贴切的。在实际操作层面，各办事处也通过明察暗访的方式，掌握了不少吏治中的真实情况，对其中一些诚心任事、为民谋利的官吏给予好评。阆中办事处就曾在报告中建议，“对于办理剿匪禁烟，远行深入不避艰辛之昭化县长林仲墨，及能随时出巡严密保甲组织，使匪类无地潜匿之广元县县长汪一龙，曾胪列其政绩电请会长咨请省府予以嘉奖”。泸县办事处也在一次报告中提到，对多名政绩突出的县长给予褒奖建议：叙永县长何本初发动民力修路，成果显著得到民众赞誉，珙县县长吴克新发动乡镇保农产成绩明显，大足县长彭心明加强教育，使得大足教育有了不错的发展。

四、结语

川康建设期成会对基层吏治的近距离观察，看到了其中的各种问题。为此，川康建设期成会成员也试图加以改善。应该说，这也产生了一定社会影响。但由于直接反映材料的付诸阙如，影响的广度、深度等情况，尚不十分清楚。不过一则反证材料，读来却颇让人玩味。

1941年，万县办事处主任褚辅成给四川省第三区行政督察专员公署去函，谈到了一则怪象：居然有人冒充川康建设期成会的“稽查员”对万县辖区内的一些有问题的官吏进行敲诈，并获得了成功。为此，万县办事处不得不专门发函对敲诈之事进行辟谣①《关于查办冒充国民参政会川康建设期成会万县办事处职员案的公函、训令》，重庆档案馆藏，四川省政府全宗，档号：0055-0002-00378-0000-023-0004。。由此，至少可以说明两点。一是骗子们之所以选择装扮成所谓的川康建设期成会“稽查员”，说明川康建设期成会对官吏的暗访调查在当地民众之中已有所耳闻，这在当地已有较大的社会影响。二是说明川康建设期成会在调查暗访之后，一些不法官吏的确受到了惩办。这让不法官吏对此心生畏惧，心中有压力，才会误信而被骗。不过，川康建设期成会毕竟不是行政官署，虽然发现的吏治问题不少，但在处理上并无直接权限，一般都将发现的问题、证据等材料与处理建议一并转交相关行政官署承办。一些不法官吏因此确实因此受到了惩处，不过，这些问题是否桩桩件件都落实了，对此不应有过于乐观的估计。例如，阆中办事处就曾在报告中，提到两起烟毒案的犯罪嫌疑人比较容易地逃脱了惩罚。其中一人为现役军官，贩运鸦片被查获后在羁押期间居然通过改换姓名，辩称非现役军人得以减刑处理，然后又违规保释出狱，逃脱了惩罚。另一人为县府官吏，夹带烟土被发现后，则通过社会关系调换证据，然后贿赂办案人员私自纵放。《1940—1941年报告》中记载，阆中办事处在报告中感叹道：“即以此两案而言，一则指鹿为马，一则掩耳盗铃，足见军政官吏乱法无畏，示人不惭，愚弄上官，有如儿戏”。面对这样的乱象，川康建设期成会成员虽有诚心任事，助力刷新吏治的决心与愿望，但对此也仅能表达无奈与感慨。国民政府基层吏治不良是多重因素使然，其中既有现实的原因也有历史的渊源。

第一，“中央”与“地方”之间的矛盾冲突。从建立现代国家行政体制而言，应该构建合理的科层管理系统。中央与地方在财政、税收、人事等方面应该有一种适当的分权、协调机制。地方应服从中央，同时中央也应考虑给予地方合理的授权。南京国民政府建立之初，实际能够控制的地域除江浙一隅外，其他边远省份的控制力仅仅限于名义统辖。各地方实力派在控制区内往往自行其是。于川省而言，国民政府1935年派参谋团入川开启了对川省的“中央化”进程。而时任四川省府主席刘湘去世后，围绕四川省府主席一职引发的中央与地方之间的角力，更是掀起了多轮政潮。在这样的背景下，地方必然对中央控制力延伸存在一种本能的抵制，而国民政府中央对川中各系势力纷争不断的恶感，又必然导致双方陷入一种严重的不信任状态中。只不过囿于抗战大局，彼此尚能克制，还不至于到撕破脸皮的程度。不过，由于这种不信任，国民政府中央继续不断向地方延伸行政职能，创设各种垂直机构。这与地方原有的军阀防区时代的行政系统产生矛盾：形成两套班子，互不隶属。为了监督和提振地方行政效能，国民政府又设置了督察专区来加强督察，但收效不大。故而，川康建设期成会在此时履行了巡查地方之专项“钦差”的某些职能：手握会长（蒋介石）颁发的印信和视察证，有密查、“密奏”之权②黄炎培为突出川康建设期成会办事处工作的合法性和权威性，曾在一则公函中特别强调办事处有“会长（蒋介石）颁发铜质印信一颗”。参见重庆市档案馆藏档案：《关于派黄炎培担任国民参政会川康建设期成会泸县办事处主任致重庆市参议会的函》，重庆市参议会全宗，档号：0054-0001-00440-0000-091-0002。而且，万县办事处也曾特别说明各稽查员均有蒋会长颁发的稽查证。参见重庆档案馆藏档案：《关于查办冒充国民参政会川康建设期成会万县办事处职员案的公函、训令》，四川省政府全宗，档号：0055-0002-00378-0000-023-0004。。不过，虽然川康建设期成会的主要成员均是当时的社会名流，其人品、学识、胆略、社交网络均非普通人可比，但面对基层出现的多如牛毛的吏治问题，虽有心尽力去解决，但就其结果而言，也仅能体现为尽力了而已。而且，川康建设期成会各办事处的设置，其实也坠入此前国民政府针对各种吏治问题所做重复建设的因果循环中，无形中又增加了一轮类似于“督察、监察”的行政机构。然而，即使增加了不少人力和经费成本，也无法取得预期的效果。从1939年成立到1943年改组为经济建设策进会为止，川康建设期成会各办事处的历次工作报告中所提到的吏治问题，并未因时间推移出现根本好转。

第二，国民政府县级以下基层官吏素质普遍不高，这与国民政府建立初期的各种举措有密切关联。有学者很早就注意到国民政府当年的“清党”对其基层先进分子是一种逆淘汰[16]。而国民党为了迅速建立统治不得不利用基层社会中旧秩序的各种社会力量。另外，清末以来，新旧多重现象互动造成基层秩序的“优”“劣”分子比例失调与异化，使得国民党的基层吏治改良更难找到可靠的人才。在传统的封建帝制相对稳定的时代，所谓皇权不下县，靠的是一些读书人出身的士绅维护基层社会。“优”“劣”分子的博弈总体稳定，而且往往是“优”压制“劣”。因而，大多数时候“土劣”受到精英士绅的制约。但在清末新政之后，尤其是废科举以来，新派读书人对乡村社会的疏离，加速了“土劣”豪绅对基层社会实际控制权力的攫取[17]。尤其是，国民政府又尝试从国家层面强力推进对基层社会的控制，以便加强征税和兵役征发等职能的实现，加剧了这一现象的发生。因为工作难，任务重无法完成，加速了原来在国家与农民之间作为协调人的精英士绅的退出。这给了“土劣”趁虚而入占据相关岗位，舞弊自肥的可乘之机①杜赞奇和李怀印都曾注意到这一现象。参见杜赞奇《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社2004年版；李怀印《华北村治——晚晴和民国时期的国家与乡村》，岁有生、王士皓译，中华书局2008年版。。

第三，抗战军兴造成了财政拮据，导致一些正常的工作经费落实困难。由于日常办公经费、正常的薪金兑现均存在问题，进一步加剧了一些基层官吏或公务职员产生靠山吃山、倚职牟利的思想。而且，这种思想除现实的因素外，还有长期以来的历史惯性使然。有学者在研究清代地方政府问题的时候，就曾注意到在清代基层社会中，书史、衙役、长随这些可能算不上“官”的胥吏，却往往能利用手中掌握的实际权力实现贪赃受贿的目的②参见瞿同祖《清代地方政府》，范忠信、何鹏、晏锋译，法律出版社2011年版。。自清末以来，中国开启了从传统向现代的转型，但这种不良的陋规习气，在民国时期仍遗留不少，而且在基层社会中延续更为持久。

概言之，抗战时期国民政府基层吏治的问题构成因素是多向度、多层次的，既有历史渊源又有现实原因，既有机制体制不尽合理所致又有基层复杂环境因素使然。可以说，通过川康建设期成会的工作视野，能够看到国民政府基层吏治的各种突出问题。虽然国民党试图通过各种举措力求改变，但纵观国民政府统治存续时期，这些不良现象并未得到根本扭转。这种状况恰如李大钊早年所言，“必须有一个根本解决，才有把一个一个的具体问题都解决了的希望”[18]。用这一论断来诠释国民政府基层吏治的各种问题，似乎也颇为恰当。