农村公共物品精准供给：理论逻辑与模型建构——基于注意力视角和Kano模型

王惠琴，杨美展

（南宁师范大学 经济与管理学院，广西 南宁 530001）

一、问题的提出

（一）研究背景与意义

农村公共物品精准供给是做好“三农”工作的重点。改革开放以来，我国农村公共物品供给数量与质量显著提升，但不同地区农村公共物品供给总量和结构分布还存在巨大差异，供需偏离、质量与效率偏低是普遍存在的问题，农村公共物品供给已经成为制约农村经济社会发展的瓶颈[1]。随着乡村振兴战略的深入实施，农户对农村公共物品的需求日益增长并出现新的发展态势，需求总量增加、需求质量不断提升、需求类别日益多样化且处于不断的动态变化中。在当前我国经济增速放缓、财政收入增长受到限制的背景下，靠增加财政资金投入、扩大供给规模来“大水漫灌”式地供给农村公共物品是不现实的，当务之急是要实现农村公共物品供给的“精准滴灌”，通过对农户的需求信息进行精准识别来实现农村公共物品精准供给。

要实现农村公共物品供给精准化，提升供给质量和效率，必须摒弃以往单一的自上而下的供给驱动模式或自下而上的需求导向模式，转变为上下结合的供需互动模式。这种模式要求供给主体对农户千差万别的公共需求偏好信息进行搜集、整理、判断和甄选，同时也对农户公共需求信息表达、输入和处理提出了更高的要求。从注意力理论的角度来看，农村公共物品精准供给过程实质上是供给主体供给信息与受益者农户需求信息的交流互动过程，而能否达到精准匹配的关键变量是供需双方的注意力。供给主体能否敏锐地发现和分析农户公共需求并精准供给公共物品，取决于农户公共需求偏好的信息能否被捕捉到并被分析处理[2]，取决于供需双方注意力的分配过程。可以说，农村公共物品供给的精准性与供需主体双方注意力密不可分。

（二）文献综述

1.“注意力”研究。“注意力”这一概念最早出现在心理学领域。此后逐步被引入经济学、管理学、组织学和社会学等不同学科中。在公共管理领域，对注意力分配问题进行研究的早期拓荒者是西蒙和马奇。西蒙认为，管理者的注意力是稀缺的，在决策过程中会有选择性地关注某些信息要素，而忽略其他部分[3]。琼斯在研究美国的公共政策过程时发现，政策议程是时间的函数，其内容随时间变化而变化。一些曾经是政府或公众议程的热点问题在之后一段时间里可能会消退，而没有进入公众视线的议题也可能会出现[4]。因此，当时间发生变化以后，政府有必要对各项政策议程的重要性和优先性进行重新排序，区分主次。按照注意力理论的观点，对某些议题的关注、进行重要性排序和选择意味着注意力的生产和分配。议题的重要性和优先顺序发生变化的原因其实是注意力发生了变化。注意力成为解释政府行为的一个关键变量，为观察分析政府行为的微观过程开启了新的角度。在政府公共物品供给决策中，注意力总体上是稀缺的，决策信息和决策背景也趋于复杂化，决策者不可能完全没有侧重地关注到所有议题，决策者的行为选择主要取决于其注意力生产和分配的过程[5]。越是得到“领导高度重视”的议题越能优先进入政策过程。

2.农村公共物品供给。近年来，国内农村公共物品供给的文献研究主要集中在三个方面：一是供给机制和制度的研究。刘鸿渊认为，农村税费改革以后，各项“统筹”和“提留”取消，在农户负担得到持续减轻的同时，基层政府财政困难，各项公益事业的筹资筹劳陷入困境，而要改善农村基础设施等公共物品供给滞后的局面，应该根据实际情况创新农村公共物品供给机制[6]。吴开松和周薇发现民族地区农村公共物品受经济落后、生态脆弱、政治敏感以及军事敏感的影响而具有特殊性，如何构建和创新需求导向的农村公共物品供给机制，是考验民族地区基层政府执政管理能力的关键[7]。二是供给效率研究，主要有两种思路。一种思路是以农村公共物品需求为导向，如李燕凌等运用CSI-Probit回归模型对农村公共物品供给满意度及其影响因素进行了实证分析，认为影响农户满意度的主要因素是农户教育、医疗可及性和农户收入等[8]。另一种思路则从供给导向研究农村公共物品供给效率，如纪江明和陈心米基于DEA模型，分析了浙江省15个县（市、区）农村公共物品的供给效率，包括综合技术效率、纯技术效率、规模效率等[9]。三是对策研究，主要分析农村公共物品供给过程中出现的困境并提出纾困对策或措施。如王彦平认为农村公共物品的供给存在总量不足、结构不合理、公平缺失等突出问题，必须统筹协调，充分发挥各级政府的主导作用，同时要积极引导，发挥社会和市场的积极作用，推进农村公共物品供给问题的有效解决[10]。

总体而言，当前学术界对公共物品供给的研究取得了长足进展，但鲜有学者对农村公共物品精准供给进行讨论[11]，以注意力作为研究视角的文献则更少。基于此，本文以注意力理论为分析视角，对农村公共物品精准供给的理论逻辑和模型建构进行分析，以期实现农村公共物品精准供给。

二、农村公共物品供给中注意力运行的理论逻辑

提升农村公共物品供给精准性，必须解决信息传递受阻和供需脱节问题。作为供给主体的政府要能够在复杂信息中准确识别农户不同类型的公共需要，精准有效地进行回应，对农户需求偏好的有效分析和处置就显得尤其重要。按照注意力理论的观点，供给主体获取农户群众公共需求信息、作出选择、反馈信息等环节都一直伴随着供需双方注意力的运行。注意力作为一种稀缺的资源，由生产、加工、分配、交换和消费等环节组成[12]。从供给的角度而言，注意力直接影响供给主体政策制定的质量和政策执行的效果。从供需双方注意力交换的角度而言，双方注意力的生产、加工、分配以及注意力系统运行和交换的情况决定了农村公共物品供给能够在多大程度上与农户的公共需求一致。供给驱动的“信息筛选—议程设置—决策制定及执行”等环节与需求导向的“需求表达—信息筛选—需求反馈”各环节交互影响，分别依次对应注意力生产、注意力加工、注意力分配。其运行逻辑如图1所示。

图1 农村公共物品供需注意力运行的系统结构

（一）供给驱动：供给主体注意力运行系统

供给主体的注意力运行系统对纷繁复杂的农户公共需求偏好信息进行加工处理，将之转化为清晰的状态，并及时进行议程设置、决策制定与执行，每个环节都伴随着注意力的消耗。在信息筛选环节，供给主体关注农户群众对公共需求开展讨论的内容（公众议程），将需求信息进行详细分类、筛选，根据需求偏好，将部分公众议程转换为政策议程，部分议程信息则可能在进一步的注意力生产、加工和分配中被筛除。保留下来的议程按照主题归类，比如农村义务教育、农村医疗和道路交通等，同时通过注意力的靶向对焦，决策者进一步掌握农户公共需求的有效信息，聚焦其核心诉求。在下一阶段即启动政策制定和执行程序，按照不同优先级提供满足农户群众不同层级需要的公共物品，完成供给驱动的注意力生产、加工和分配等运行环节。供给主体注意力运行系统最重要的作用就是对输入系统的农户公共需求信息进行整理分析，根据重要性程度输出合适的政策议程并启动决策程序，提升公共物品供给的有效性、针对性，不断提升农户满意度。

（二）需求导向：需求主体注意力运行系统

农户作为农村公共物品最直接的消费群体，参与农村公共物品的供给不仅可以提升农村公共物品供给效率，而且还可以扭转农村公共物品需求偏好不易瞄准的现实缺陷[13]。在需求引导的“需求表达—偏好聚合—信息反馈”的“注意力”运行系统中，首先，在需求表达环节，由于农户在受教育程度、收入差异、年龄层次、家庭结构以及个人喜好等方面存在一定的差异，对公共物品的类型、数量和质量等的需求千差万别，此时的需求信息往往呈现高度碎片化状态，农户通过注意力运行系统完成需求表达非常重要。其次，实现偏好聚合，农户参与农村公共物品供给是以地域为基础的众多农户个体自主选择参与以实现集体行动的过程，如果个体理性与集体理性发生冲突，农户间的社会信任和关系网络能有效化解冲突，成功实现集体行动[14]。相互信任是信息筛选和偏好聚合的基础，农户以需求满足为目的，分享自己的利益诉求，偏好聚集，形成集体利益。农户在相互的交流沟通中完成注意力的生产、加工和分配，逐渐形成统一化、集中化和全面化的公共需求信息表达。最后，通过注意力运行系统的信息反馈产生整合的集体需求，与供给主体注意力运行系统进行信息交换，供给系统将之及时转化为解决公共需求问题的决策并输出。

（三）供需双方注意力的交换逻辑

注意力交换是运行系统中的核心部分。正是由于注意力交换的存在，供给主体与需求主体各自的注意力系统才能够进行交流互动，从而实现整个运行系统的动态平衡。通过注意力交换系统，供给主体能够及时获知农户需求信息，及时有效地输出供给信息，与农户的信息传递不再粗放和单向，而是实现了精准和双向。

就供给主体而言，其因具有充分的分配和管理项目与资金的权力，往往倾向于主动提供各类公共物品。尤其是在各类项目式的公共物品供给中，资金和项目来自上级政府机构，供给主体凭借自身的经验认知制订方案，依靠行政权力自上而下推动供给，由于缺乏对农户群众实际公共需求的深入了解，在信息不充分的前提下，供给主体只能回应容易识别的农户诉求。而农户作为需求主体，是农村公共物品的消费者与受益者，农户积极参与村务管理、向基层组织表达集体公共需求偏好，引起供给主体的重视[15]。尤其是近年来很多地方通过项目制的方式供给公共物品，越来越倾向于运用“一事一议”“以奖代补”的财政奖补制[16]。在这样的背景下，农户对农村公共物品需求程度的高低直接影响其公共参与的积极性和参与度，甚至直接决定项目的成败，但是注意力始终是一种稀缺资源，并不是所有农户或所有农村的公共需求都能备受关注。

理想的状况是，供给主体与作为需求主体的农户处于平衡的注意力交换互动状态。主要体现在两方面：一是需求识别。通过供给主体为农户构建畅通的需求偏好表达的渠道，农户可以把需求信息传输给供给主体，供给主体识别需求，充分地协调沟通以实现注意力交换。二是需求回应。供给主体在通过需求调查充分掌握农户公共需求偏好信息的基础上准确识别需求，然后将承载农户诉求的需求输入转化为满足公共物品供给政策完成输出。

综上所述，注意力生产、加工以及分配环节会影响到供给主体识别农户公共物品的需求过程。在供给主体的注意力运行逻辑中，注意力生产是经过初步筛选甄别数量庞大的公共需求偏好，对相关需求产生注意力并将其设置为政策议程；在注意力加工过程中，经由对公共需求信息的深度了解和整合，筛选出更为细化的核心议题，精确地把握和整合广大农户的公共需求；在注意力分配环节则针对核心议题形成公共物品供给政策并贯彻执行，以满足农户的公共物品需求。在需求主体的注意力运行逻辑中，农户基于自身不同利益形成各自的需求表达，这些碎片化的需求信息汇总后经过信息筛选和聚合，形成集体需求，并向上级反馈输出需求信息。注意力交换则是将需求识别与需求回应有机整合的必要渠道。通过注意力交换可以提高农村公共物品供给的精准性。只有在注意力相互交换、需求精准识别的前提下，农村公共物品供给的精准化才能真正实现。

三、农村公共物品精准供给的模型建构：基于Kano模型的分析

要想提高农村公共物品供给的精准性，供给主体必须精准识别农户群众的公共需求偏好。而要能够准确识别，供需双方注意力相互交换是前提，二者有机结合的程度，直接影响到农村公共物品精准供给的实现程度。如果不能精准识别农户的需求，供给主体仅仅根据自己的经验认知或基层组织反馈的有限信息制定公共产品供给政策并有效执行，会出现所提供的公共物品与农户实际需求产生偏离的情况，因而不能很好地满足农户的需求，甚至会出现农户的满意度不升反降的结果。Kano模型为供给主体有效识别农户的公共需求，并对其进行分类和优先排序提供了很好的思路。

Kano模型是东京理工大学教授狩野纪昭（N.Kano）将满意与不满意的标准引入质量管理领域，建立起对质量特性满足状况和用户满意程度的双维度认知[17]，进而建立产品性能和用户满意之间的非线性关系。Kano模型将用户需求分为5类，如表1所示。

表1 基于Kano模型的产品或服务需求类型说明

借鉴Kano模型，从公共物品具备程度与农户满意程度两个维度，可以把农户对农村公共物品需求分为必备型、期望型、魅力型和无差异型四类，构建的公共物品供给分类模型如图2所示。供给主体在农村公共物品供给中，应把注意力放在农户需求与农户满意度的调查识别上，根据公共物品的具备程度与农户满意程度之间的关系，精准识别农户对农村公共物品的需求层次、满意程度与优先次序，针对不同类型的公共物品，合理分配有限的注意力。

图2 农村公共物品精准供给模型

（一）必备型公共物品

必备型公共物品是农户生存、发展的基础条件，这类公共物品对农户的需求重要度极高，如果得不到满足，将会极大地引发农户的不满情绪。所以供给主体在供给农村公共物品时，应把注意力优先放在必备型农村公共物品上。在制定供给政策时，应对农户需求表达的繁多信息进行筛选、分类，确定优先次序，按照优先次序制定相应的供给政策，确保政策有效执行以满足农户需求，避免注意力流失。对于此类公共物品，如道路交通、社会保障、农田基础设施、基础教育、农户看病就医、农业灾害防控治理、网络通信、环境卫生等，供给主体应注意“强基础”“补短板”，做到精准供给。为此应重点做好四个环节的工作：一是对农村必备型公共物品的农户需求信息进行汇总、处理，识别需求的优先次序，并按照优先次序设置政策议程，如优先供给生存生产条件恶劣、自然生态环境脆弱或灾害频发的地区。二是在政策执行环节注意调整地方公共物品资金的投入结构，合理配置公共资源，减少交叉和中间环节，按照当地农户需求的优先次序合理分配有限的财政资金，以提高财政资金的利用效率。三是对资金使用和公共物品提交使用前的评估与验收环节加强监管，将其纳入第三方评估，采用标准设施设备验收，保证工程质量，避免“形象工程”“政绩工程”等现象发生，确保公共物品能用、管用、好用。四是持续关注公共物品后期的运营与维护，建立有效的运营管理制度与终身维护制度，防止“一次性”公共物品出现，增强农村公共物品使用的可持续性。确保农村公共物品的供给真实反映和满足农户的实际需要，最终实现该类农村公共物品供需精准匹配。

（二）期望型公共物品

期望型公共物品是指满意度与供给程度呈正比关系的公共物品。当供给主体提供此类公共物品时农户的满意度会随之提升，若不提供则会引起农户的不满。如人畜清洁饮水、文化体育设施、职业教育、农业技术推广和培训服务、治安防控、河流治理等体现的是农户对生活价值、生活环境、安全需求的延伸，这类需求的满足会极大地影响农户对政府的认同与满意程度，会提高农户的获得感、幸福感和安全感。虽然此类公共物品的需求强度比不上必备型公共物品需求，但也是农户迫切需要的，只是需求强度比必备型公共物品稍微低一些。针对此类需求，由于我国经济发展地区差异较大，不同地区、不同农村对此类公共物品的需求内容与需求强度不同，因此在提供该类公共物品时，要注意做好三个方面的工作：首先，在获取农户需求信息前应把注意力放在如何构建畅通的需求表达渠道和公众有效参与上来，真正做到需求信息“上下贯通”。其次，在需求信息筛选环节，要深入调研农户需求，对收集到的信息进行细致筛选，以此识别并确定农户的需求层级、强度和需求的优先次序。最后，还应注意政策执行过程公开透明，并能够构建使用评价指标体系，通过线上线下多种途径定期获取农户的使用反馈信息，使农户能够持续监督农村公共物品供给全过程，同时也可以为后续农村公共物品精准供给提供持续改进的建议，真正做到供给效果“由农户说了算”，以提高农户的满意度、获得感与幸福感。

（三）魅力型公共物品

魅力型公共物品是指农户没有过分期望的需求，一旦得到满足，会因超过自身预期从而满意度急剧上升的公共物品。如农业市场和信息服务、农家书屋、农业保险、农村养老院等。若提供此类需求，农户对公共物品供给的满意度会大大提升，但若不提供此类需求，农户的满意度也不会随之降低。该类公共物品体现的是农户的潜在公共需求。随着我国经济的不断发展、人民生活水平的不断提高、农村人口年龄结构的新变化，该类公共物品的需求也越来越多，并具有逐步向期望型公共物品转化的趋势。因为此类农村公共物品的提供会极大提高农户的满意度，所以供给主体要给予充分的重视。但是由于这些需求是农户没有过分期望得到的，因而农户会倾向于不主动表达对此类公共物品的需求，供给主体要想获得此类需求信息并筛选出公共需求，首先，应注意借助大数据智能检测平台，通过对数据深度挖掘，把碎片化的需求信息转化为对未来公共需求发展趋势的预判；其次，在议程设置阶段，供给主体应根据本地区具体情况合理分配注意力，对公共物品需求开展精准感知与智能定位，争取在有限的资源、有限的资金条件下，灵活地实现供给个性化、便利化，以使供给效率达到最大化；最后，政府在制定和实施公共物品供给政策时应注意发挥引导性职能，采取税收优惠政策、贴息等财政性措施鼓励农业龙头企业、第三部门和社区组织积极参与，鼓励多元主体根据自身特性确定适宜供给的领域，并以法律形式明晰产权关系，形成政府主导、市场引入、社会协同、农户合作的多元供给主体，以激发市场和社会组织活力，合理配置资源，提高农村公共物品供给效率和质量。

（四）无差异型公共物品

无差异型公共物品是指公共物品供给主体无论是否提供此类公共物品，农户的满意度都不会发生改变，且农户根本就不在意这一类公共物品是否供给。如农村公共厕所一类的公共物品，对多数地区农户来说是可有可无的，提供与否都不会影响农户对公共物品供给的满意度。对于此类公共物品，供给主体注意力分配的重点是放在无差异型公共物品的有效识别上，这样才能将其拒之于政策议程之外，最终避免出现供给政策失误，浪费大量的人力、物力和财力而无助于公共物品供给状况改善的情况出现。如果已经出现正在提供无差异型公共物品的情况，供给主体通过精准识别，可以把注意力放在如何有效终止供给上，争取把资源浪费控制在最小范围，并把剩余的统筹资金使用到增加必备型和期望型公共物品上来。需要指出的是，不同类型的公共物品可能随着时间和空间的变化而变化，比如经济社会发展到一定水平或是在部分地区，农村公共厕所也有可能成为期望型或是魅力型公共物品。因此，农村公共物品供需主体注意力系统的运行应该随着时空的变化而定期进行修正。