提高参政党协商治理能力研究

杨绪强

摘 要：参政党协商治理能力是参政党在新型政党制度下，积极主动发挥社会主义协商民主的作用，统筹参政党自身建设和积极发挥作用两个方面，把制度优势转化为治理效能，推动实现国家治理现代化的能力。参政党协商治理能力包括参政党推动凝聚国家治理共识、维护多党合作基本格局稳定、促进国家治理决策科学化民主化等三个方面。我国多党合作的长期实践表明，提高参政党协商治理能力，坚持中国共产党领导是根本保证、坚持执政党建设和参政党建设互相促进是关键、坚持协商为民是价值追求、坚持问题导向是方法论。当前参政党协商治理能力的短板在基层，集中体现为参政党履职条件与国家治理现代化的要求存在较大差距、协商制度程序不够完善、促进决策科学化民主化存在“堵点”等。当前提高参政党协商治理能力，应突出问题导向，着力解决影响参政党基层组织协商治理能力的迫切问题;注重制度系统集成，在执政党建设和参政党建设相互促进中，自觉维护多党合作基本格局稳定;线上与线下结合，创新通过协商民主促进决策科学化民主化的方式和方法。

关键词：参政党;协商治理能力;治理现代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.06.008

[中图分类号]D665;D621    [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）06-0052-07

现代政党是推动国家治理现代化的重要主体。一般来说，较为成熟的政党在特定的政党制度架构中，都能够有效发挥联接政府与社会的桥梁作用，拥有促进科学决策、促成政治共识的协商能力。在中国特色社会主义新时代，对于我国民主党派来说，这种能力愈加明显地体现为参政党协商治理能力。我国国家治理体系是基于我国国情和历史任务长期渐进演化的结果。中国共产党与民主党派、无党派人士一起，在谋求民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福的伟大实践中通力合作，最大限度凝心聚力，遇到事情商量着办，同心同德，攻坚克难，形成并确立了新型政党制度，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并将其作为我国的一项基本政治制度长期坚持和发展。在新型政党制度中，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。民主党派在革命、建设和改革实践中，发扬优良传统，主动围绕中心、服务大局，积极履行参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商职能，淬炼了较高水平的参政党协商治理能力，已成为实现国家富强、民族复兴、人民幸福的重要力量。2020年12月，中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例》明确指出，“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，是中国特色社会主义参政党”[1]。这是以习近平同志为核心的党中央立足“两个大局”，对我国民主党派性质认识的又一次升华，阐明了中国共产党与民主党派的“亲密友党”之党际关系，也明确指出了“坚持和发展中国特色社会主义”之共同目标，更提出了“三好”之要求①，拓展了参政党在国家治理中积极发挥作用的空间，也对参政党协商治理能力提出了新要求。

一、参政党协商治理能力的内涵

参政党协商治理能力是参政党在新型政党制度下，积极主动发挥社会主义协商民主的作用，统筹参政党自身建设和积极发挥作用两个方面，把制度优势转化为治理效能，推动实现国家治理现代化的能力。参政党协商治理能力是在新时代多党合作“一线双翼”的实践要求下提出的，“一线”即以社会主义协商民主建设为主线，“双翼”即参政党自身建设和积极发挥作用。参政党协商治理能力主要包括参政党推动凝聚国家治理共识、维护多党合作基本格局稳定、促进国家治理决策科学化民主化等三个方面的能力。

（一）“一线双翼”是参政党协商治理能力提出的现实逻辑

参政党协商治理能力形成于长期的多党合作实践，但是未有明确提出。党的十八大以来，社会主义协商民主建设作为我国民主政治建设的一条主线，推动了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商等七个方面协商渠道的制度化、规范化和程序化发展。2015年5月，习近平在中央统战工作会议上强调要支持民主党派提高解决自身问题能力，要着力发挥民主党派和无党派人士的積极作用。至此，新时代“一线双翼”多党合作实践逐步形成。党的十九届四中全会将政党协商、政协协商等纳入国家治理体系，统一部署，对“一线双翼”进行了制度化安排。在这过程中，颁布出台的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《中共中央关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》等文件都对参政党提出了加强协商能力建设方面的要求，而且都提出了为推进国家治理体系和治理能力现代化服务的目标。当前，参政党作为国家治理的重要力量，多党合作“一线双翼”的实践成为参政党协商治理能力提出的现实逻辑。在这一逻辑条件下，参政党协商治理能力可以界定为参政党在新型政党制度下，积极主动发挥社会主义协商民主的作用，统筹参政党自身建设和积极发挥作用两个方面，把制度优势转化为治理效能，推动实现国家治理现代化的能力。

（二）习近平关于新型政党制度的重要论述为参政党协商治理能力提供了理论支撑

2018年3月，习近平在看望参加政协会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员时指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度，并用“三新三避免”②，从利益代表性、政党合作性、决策科学性三个方面，对新型政党制度的优势进行了精准概括，为坚持好、发展好、完善好新型政党制度提供了理论指引。同时，也为提高参政党协商治理能力明确了着力重点。发挥新型政党制度之利益代表性优势，内在地要求参政党应有推动凝聚国家治理共识的能力;发挥新型政党制度之政党合作性优势，必然要求参政党应有维护多党合作基本格局稳定的能力;发挥新型政党制度之决策科学性优势，必然要求参政党有促进国家治理决策科学化民主化的能力。此三种能力即构成了参政党协商治理能力的主要内容。这三种能力来源于新型政党制度的优势，内化于长期的多党合作和国家治理实践之中，并以此为着力点，在建设社会主义现代化国家新征程中，进一步彰显新型政党制度的效能。可以说，参政党协商治理能力既是新时代参政党发展的关键能力，也是国家治理能力的重要组成部分，是参政党凝心聚力促进共识，并行动起来推动办成事情的治理能力。

（三）理解参政党协商治理能力需注重其整体性和系统性

参政党协商治理能力的整体性，可以理解为其战略性，这是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度决定的。基本政治制度不是管一隅的，而是事关方方面面，是管全局的。从坚持基本政治制度和发展社会主义协商民主的高度看，参政党协商治理能力是民主党派五种能力、参政党协商能力在国家治理层面的集中体现，三者的聚焦重点不同，既有重合，也有差别。

参政党协商治理能力的系统性，至少需要考虑保障参政党协商治理能力实现的制度集成程度，以及支撑参政党协商治理能力发展的氛围环境的匹配程度。在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中，治理能力高低的一个核心标准，就是制度化程度的高低，以及制度与制度、制度与机制、机制与机制之间的衔接程度。营造协商文化氛围，则是孕育这种制度良性运行，解决制度摩擦的最好润滑剂。因此，参政党协商治理能力的系统性，强调各种能力之间是相互联系的，不是割裂的。为此，对协商治理能力的理解，绝对不能将之与民主党派自身建设进行割裂，不能将之与参政党的组织发展进行割裂，不能将之与民主党派政治交接进行割裂，也不能将之与民主党派领导干部培养进行割裂。

二、参政党协商治理能力形成的一般逻辑

参政党协商治理能力是我国独有的国家治理能力内容，它是在长期的多党合作具体实践中逐步形成的，也必然在国家治理现代化中与时俱进、不断丰富。

（一）坚持中国共产党领导是根本保证

坚持中国共产党领导，是多党合作之初心，是中国共产党与民主党派团结合作的内在要求。长期的多党合作实践表明，坚持中国共产党的领导能够形成更广泛、更有效的协商民主，为参政党协商治理能力的形成提供力量之源。中國共产党从诞生的那一天起，就与中国人民和中华民族的命运紧密联系在一起，团结带领全国各族人民克服了一个又一个困难，为实现中华民族伟大复兴而接续奋斗。在伟大的奋斗征程中，各民主党派和无党派人士积极响应中共中央“五一口号”，与中国共产党协商成立了新中国，一致拥护中国共产党领导，并积极为建设社会主义新中国献计出力。改革开放新时期，各民主党派坚持中国共产党的领导，动员广大成员积极投身改革，做改革的弄潮儿，围绕国家重大战略性工程开展协商，助推三峡工程、西部大开发等重大国家战略成功实施。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。参与中国特色社会主义建设是参政党的立党之本和价值目标所在[2]66。没有中国共产党的领导，就没有中国特色社会主义，也不可能有中国特色社会主义参政党，参政党协商治理能力更无从谈起。因此，参政党协商治理能力是参政党通过做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，进而夯实中国共产党的群众基础，坚定不移跟中国共产党走、走中国特色社会主义道路的政治能力。

（二）坚持执政党建设和参政党建设互相促进是关键

执政党建设与参政党建设互相促进，是实现执政党与参政党共同发展进步的理论原则和实践要求[3]。提高参政党协商治理能力，坚持执政党建设和参政党建设互相促进是关键。参政党协商治理能力不只是参政党自身的事情，帮助参政党提升协商治理能力，是执政党义不容辞的责任。围绕执政党建设与参政党建设的关系问题，2005年2月胡锦涛在党外人士迎春座谈会上的讲话中，首次提出要坚持执政党建设和参政党建设互相促进。2006年7月《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》首次明确作出了“支持民主党派根据各自章程规定的参政党建设目标和原则，全面加强参政党建设，推动执政党建设和参政党建设互相促进”的论述。党的十八大以来，习近平多次强调支持民主党派自身建设。《中国共产党统一战线工作条例》强调要支持、帮助民主党派和无党派人士加强自身建设。在中国共产党推动全面从严治党的征程中，民主党派“以党为师”，学习中国共产党全面从严治党的经验和做法，是全面加强自身建设的重要举措。在新型政党制度下，执政党与参政党在互动、互助、互学中共同发展进步，本身就是协商治理的良好体现。

（三）坚持协商为民是价值追求

民主党派政治思想的进步性在很大程度上体现为对协商为民的价值追求。参政党在根本利益上与人民的利益是一致的，这就能很好地将成员的具体利益的多样性与人民的根本利益结合起来，既要维护具体利益，更要维护人民的根本利益。我国民主党派大多成立于抗日战争时期，尽管所代表的阶层利益不同，但“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”是民主党派与中国共产党共同的使命。从陕甘宁边区“三三制”政权到协商建立新中国，从社会主义改造的完成到改革开放的伟大实践，从智力支边到脱贫攻坚的伟大胜利，都凝聚着参政党协商为民的情怀、智慧和心血。新时代民主党派积极发挥人才荟萃、智力密集的优势，以积极的态度和饱满的热情，围绕中国共产党和国家重大战略开展协商，遵从人民群众的根本利益，为全面建成小康社会提供了广泛、强大的力量支持。可以说，协商为民融入到了参政党履职尽责全过程，成为参政党的优良传统，也是参政党协商治理能力建设的价值追求。

（四）坚持问题导向是方法论

参政党协商治理能力是“实干”的能力，是参政党用商量的办法来帮助和推动解决事关国家发展、人民群众切身利益问题的能力。参政党协商治理能力的形成，围绕着“和谁协商”“协商什么”“如何协商”“协商成果如何落地”四个问题展开，充满了问题导向的方法论。“和谁协商”解决的是协商主体的问题，“协商什么”解决的是协商内容的问题，“如何协商”解决的是协商形式、程序的问题，“协商成果如何落实”解决的是协商成果的转化问题。围绕着以上四个方面的问题，各民主党派认真贯彻落实《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件精神，在实践中积极探索参政党协商治理之路，努力提高参政党协商治理能力。参政党协商治理能力的高低，是以解决社会实践中遇到的具体问题的程度来体现的。对此，习近平多次强调，政党协商要做到言之有据、言之有理、言之有度、言之有物，真诚协商、务实协商，道实情、建良言，参政参到要点上，议政议到关键处，努力在会协商、善议政上取得实效[4]。

三、当前参政党协商治理能力建设存在的问题

随着社会主义协商民主广泛、多层、制度化推进，协商民主建设呈现出“央地互动、区市联动、示范带动”的生动局面，参政党协商治理能力建设的政治性、规范性、专业性得到加强，协商治理成效明显。但应该认识到，目前至少存在如下三个影响参政党协商治理能力建设的问题。

（一）参政党履职条件与国家治理现代化要求存在较大差距

提高参政党协商治理能力的短板在基层，主要体现在履职条件、协商氛围、协商形式、组织建设和人才队伍等五个方面，这五个方面影响着参政党凝聚国家治理共识能力的主动性发挥。一是在履职基本条件方面，不少地市级民主党派组织存在人员少、经费少和办公场所简陋等问题，个别地方存在“人员一个、经费一万、办公室一间”的“三个一”情况，未能满足参政党基层组织履职尽责所需的条件。二是一些地方协商氛围不够浓厚。部分市县的党政领导干部对协商民主和多党合作的重要性认识不到位，社会各界对协商民主的认识也有待提高，一些民主党派成员参与参政议政工作，得不到所在单位支持和认可。近年来，一些地方为解决这些问题制定了明确的措施，如明确规定民主党派成员和无党派人士履行政治协商、参政议政、民主监督等职责时，所在单位应当在时间和经费上给予保障，并将其履职情况纳入工作业绩等。但是，在具体执行中，仍有基层民主党派成员反映时间和精力难以较好地兼顾政治协商与本职工作的问题。三是一些地方在协商中存在以通报代替协商、以事后通报代替事前事中协商的现象，组织形式多以会议讨论为主。四是一些民主党派的基层组织呈松散化状态，组织活动活力不足，一些民主党派基层成员对协商治理抱有“不说白不说、说了也白說、还不如不说”等认识。五是基层民主党派人才队伍整体素质有待提升。不少基层民主党派成员在主动提出协商议题、精准提炼观点、开展调查研究等方面的能力存在不足，亟待锻炼提高。此外，在民主党派成员培训方面，还存在对挖掘社情民意、调查研究、提案撰写等方面培训内容不够聚焦等问题。

（二）协商程序机制不够完善

一是协商治理的相关机制还有待完善。比如目前政党协商的制度框架已经建立，中央、省级层面的政党协商运行成熟规范，但在地方基层还存在政党协商相关机制不够健全的情况。《关于加强政党协商的实施意见》虽然对政党协商的内容、形式、程序、保障机制以及党的领导等方面都作了规定，但仍是一个较为宏观性的文件。二是基层多党合作中存在政党协商与其他几种渠道协商的边界不太清晰的问题[2]73，进而产生了对参政党成员如何参与到人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商当中的问题，对此当前的有关文件尚未明确规定。三是在政治交接和党外领导干部发现、培养、选拔、安排、使用方面，党委统战部门、组织部门和民主党派的沟通协调机制有待进一步理顺和制度化。四是参政党开展调查研究的制度机制保障不够。目前，一些民主党派基层组织的调查研究存在“找领导、听汇报、看材料”的三段式现象;有的调研缺少经费支持，有的调研受到相关单位推诿，成员个人开展调研缺乏组织协调等，这些都影响调研实效。

（三）促进决策科学化民主化存在“堵点”

一是协商成果转化质量不够高。对协商形成的调研报告、社情民意信息、重要提案等成果，相关部门往往出于绩效考核等方面影响考虑，担心立案后督办难以达到效果，主观上存在被动采纳、落实、追踪和反馈的心态，客观上形成了协商成果转化仍不够及时、不够到位的现象。二是参政党开展协商治理的方式方法比较单一，对依托互联网整合资源，开展如网络议政、远程协商、远程讨论等形式的协商还不够多，方法还不够灵活。三是在协商中“说真话”的协商氛围尚未完全形成[5]。如在就重大问题、重大决策进行协商时，参加协商活动的个别民主党派代表存在顾虑较多、看到问题不敢大胆说等情况。

四、提高参政党协商治理能力的对策

参政党协商治理能力是国家治理能力的重要组成部分。提高参政党协商治理能力需置之于全面建设社会主义现代化国家的战略布局中去考量，于基层发力，突出问题导向、注重制度集成和方式方法创新，聚力破解影响参政党协商治理能力提高的关键问题。

（一）突出问题导向，着力解决影响参政党基层组织协商治理能力的迫切问题

一是贯彻落实《中共中央关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》，积极帮助民主党派解决机构、编制、经费、办公场所等实际问题，对于地市级民主党派组织来说，应努力在健全组织机构，核定人员编制，经费纳入财政预算，办公用房与市直单位同等待遇等方面实现突破，为高质量履职提供基本保障。二是加强对各单位主要领导关于统一战线理论与政策的教育培训，增强各单位主要领导做好统一战线和多党合作工作的意识。探索建立完善各级统一战线工作领导小组教育培训机制，省（自治区、直辖市）级统一战线工作领导小组成员单位负责人纳入省（自治区、直辖市）统战系统专题培训班学习，各设区市、县（市、区）参照省（自治区、直辖市）做法，每年至少举办1期统战系统专题培训班，将统一战线工作领导小组成员单位负责人纳入学习范围。在各级党校主体班中开设统一战线有关方面课程，增强领导干部学习统一战线理论与政策的系统性。三是增强协商科学性。协商是事前协商和事中协商，要根据实际情况和需要做好协商规划，避免协商的随意性。目前大多数民主党派基层组织负责人对各地区经济社会发展的中心工作都是比较熟悉的，在协商中应做到聚焦问题进行讨论，要有充分的互动，让参政党的观点毫无保留地表达出来，这对凝聚共识、优化决策有重要的作用。四是以党为师，加强参政党组织建设。严格执行民主集中制，按照民主党派章程以及相关制度规范参政党组织建设，以《各民主党派中央关于新时代组织发展工作座谈会纪要》为政策依据开展组织发展工作，深刻认识民主党派的政治性，严把成员入口关，加强教育管理，提高成员素质。

（二）注重制度系统集成，自觉维护多党合作基本格局稳定

一是坚持将社会主义协商民主建设纳入党委的总体工作部署和重要议事日程，省（自治区、直辖市）层面应进一步加强协商制度总体设计，不断完善协商民主具体运行的制度机制，使得政党协商内容具体化、职责明确化、工作常态化，进一步增强协商制度的刚性约束。二是进一步加大对参政党成员参与人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商的统筹力度，总结政党协商、政协协商等实践经验，注重完善协商前、协商期间和协商后的一系列“微衔接”机制，使得协商程序运行更加顺畅高效，协商结果转化能够形成合力。三是适时总结政治交接正式提出20多年以来历次民主党派换届活动经验，总结党外领导干部发现、培养、选拔、安排、使用方面形成的经验，探索出台关于民主党派政治交接有关制度机制，增强民主党派组织发展的战略性，切实提升参政党维护多党合作基本格局的能力。四是探索建立参政党调查研究工作制度。调查研究是参政党协商治理能力的基本要求，属于基本功。参政党只有充分了解情况，才能参政参到要点上，议政议到关键处。探索出台参政党调查研究工作制度，加强对调查研究工作的统筹，在经费、组织协商等方面给予保障。

（三）创新促进决策科学化民主化的方式方法，提升促进决策科学化民主化水平

一是建立健全协商成果落地保障机制，制定出台协商结果反馈、协商成果运用和情况通报等相关办法，促进协商成果及时高效转化。参政党协商成果转化，是实现少数人的意见得到尊重和采纳的问题，其本身具有较高的难度。因此，在成果转化过程中，参政党应发挥自身位置超脫等优势，充分运用自身丰富的人才智力优势资源，本着积极主动协商沟通，真心实意帮忙推动的态度，发扬钉钉子精神，耐心仔细地帮助理顺各方关系，弥补机制灵活性不足的缺点，从而凝心聚力，保证协商成果转化质量。二是充分运用互联网技术，创新参政党协商治理方式方法。如可以借助互联网充分征集协商议题，探索网络论坛协商、微信群聊协商等，扩大参政党协商治理的社会影响力。三是运用微信公众号、抖音、统一战线工作部门网站以及统一战线网络学院等方式加强对参政党协商治理典型案例的宣传，着力讲好参政党协商治理故事，定时推送多党合作和统一战线基本知识，增强领导干部和人民群众对参政党协商治理的认识。四是着力营造宽松民主的协商环境，鼓励不同意见交流和讨论，促进形成“敢说话”“说真话”的良好协商治理文化氛围。

[参考文献]

[1]中国共产党统一战线工作条例[M].北京：法律出版社，2021：11.

[2]杨卫敏.新时代统一战线概论[M].杭州：浙江工商大学出版社，2020.

[3]贾小明.“执政党建设与参政党建设互相促进”的科学内涵探析[J].湖北省社会主义学院学报，2011（4）. [4]习近平在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调  坚持多党合作发展社会主义民主政治  为决胜全面建成小康社会而团结奋斗[J].中国政协，2018（5）.

[5]田晓玉.政党协商视野下增强民主党派协商能力的路径[J].重庆社会主义学院学报，2016（2）.

责任编辑：吴红博

收稿日期：2021-11-08

基金项目：国家社会科学基金西部项目（20XZZ010）。

作者简介：杨绪强，男，广西社会主义学院副编审，研究方向为多党合作和统一战线理论。