微治理激活社会机制：提升城市治理能力的路径

张丙宣 刘聪 杨雨婧

摘要：从城市内部自下而上寻求提高城市治理能力、推进城市创新和繁荣之道是城市治理体系和治理能力现代化的重要内容。以杭州市余杭区东湖街道为个案的研究表明，微治理不仅有效地整合了基层党组织、基层人大的政治功能与资源，而且有效地整合企业、高校和社区等的社会功能与资源，成为基层落实行政任务、破解城市治理难题的重要方式。同时，微治理激活了社会机制和社会活力，潜在地构建了居民的社会身份，增强了社区社会韧性，提升了社区内生能力。探索城市治理的有效路径，应该从既有治理架构和社会内在机理出发，鼓励基层探索，尊重基层首创精神，弥补行政化、市场化和数字化措施带来的短期效应，重组城市各类治理主体及其资源，提升全要素生产率，构建城市治理共同体。

关键词：微治理;城市治理;社会机制

一、问题的提出

党的十九届五中全会提出加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，并提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，为社会治理指明了方向。近年来，以行政化和技术化为主导的精细化治理备受青睐，成为推进城市治理现代化的重要方式。实际上，推进城市治理水平现代化，除了来自政府和现代科技力量的支撑，还需要发挥城市社会机制的基础作用，让城市更有活力、韧性和创造力。那么，如何发挥城市社会机制的作用，提升城市治理能力、推进城市治理现代化？

在提升城市治理能力上，既有研究主要分为三类。一是行政化。这种观点认为政府是城市治理的主导力量，应该通过整体性、系统性的顶层设计，实现权责配置精细化、资源统筹精细化、行动策略精细化、执行过程精细化等，提升城市治理能力，[1]其中，信息、制度和能力是提升城市治理能力的重要手段。[2]当然，在重构城市的过程中，国家权力的新形态也开始出现。[3]二是市场化。该观点认为资源要素和市场是城市治理的基础性力量，[4]市场的力量来自资本，资本主导着城市的生产、分配、消费等全过程，围绕资金展开的市场竞争使城市保持创新与活力，提升城市生产的效率和治理的质量。[5]三是技术治理。支持这种观点的学者认为，提升城市的数字治理能力是城市治理现代化的关键，[6]在数字技术中，除了强调运用大数据、人工智能、物联网等技术建设“智慧城市”，[7]平台越来越成为创新和应对城市治理挑战的重要载体。[8]

这三种主流观点为本研究奠定了坚实基础。显然，城市治理离不开政府、市场和科技的支撑，然而，如果过度强调其一，可能给城市带来意想不到的后果，如果过分强调行政干预可能导致过度治理或治理僵化;由资本主导的市场竞争也带来了城市空间中的驱逐和排斥;[9]也有学者强调不能仅仅从技术的角度看待城市治理和城市生活，技术本身并非目的，[10]盲目迷信技术的力量，过度使用甚至滥用技术，不仅不能带来城市的繁荣，反而容易带来治理风险与灾难。需要强调，对城市而言，行政化、市场化和技术化手段都是不可或缺的外生力量，而长期的发展繁荣离不开城市社会内生机制的作用。

近年来，在城市治理中，以“微整治”“微项目”“微平台”等为代表的微治理正在成为城市内生发展的重要形式，它不断激活城市内生机制，提升城市社会治理能力，成为城市治理现代化的重要实现形式。那么，微治理是什么？与乡村自治和社区治理不同，在资本主导的城市中，微治理是多元、开放、包容的;微治理包含行政管理的环节，但并不完全是行政权力的主导和支配过程。简言之，微治理是一个动态的连接国家与社会的政治和社会过程，包括国家和社会两个维度，一方面，微治理表达国家意志，执行行政任务，提高行政能力;另一方面，微治理是社会过程的一部分，是社会约束行政权力、增强社会韧性与构建居民集体社会身份的过程。[11]基于此，本文将微治理作为激活城市社会机制，激发城市社会内生活力，提升城市治理能力的重要方式。为此，本文以杭州市余杭区东湖街道为个案，研究微治理激活社会机制，提升城市治理能力的路径。

二、社会机制与城市治理能力

城市治理是一个长期的、动态的过程，实现秩序与活力的平衡，是城市治理所追求的目标。对政府来说，管理与服务是政府用来平衡城市秩序與活力的两个基本手段。一方面，政府通过各类行政手段，确保城市的秩序，为城市发展和繁荣营造环境;另一方面，通过创新服务方式，发挥市场机制的作用，运用数字技术激发城市创新活力，提高城市的竞争力。从这个角度来看，城市不仅要维持好秩序，激发城市活力，还需要持续保持二者的动态平衡，良好的城市治理是在保持城市秩序与活力动态平衡的基础上，实现可持续、高质量发展。

持续创新与内生活力是一个城市发展繁荣的源泉。[12]城市的创新和活力除了来自市场竞争、科技创新、数字赋能，还来自于社会机制。[13]城市治理是一个复杂的动态过程。当然，这些因素之间并不是相互取代的关系，而是包容互补、相互依存、相互促进的关系，只有将这些因素有机地整合起来，激发出城市的内生活力，才能让城市产生持续创新与发展的动力，推动城市繁荣。

诺斯指出：“制度是社会的博弈规则，是人类设计的制约人类相互行为的约束条件，限制个人的决策集合。”[14]理查德·斯科特认为：“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素以及相关的活动与资源，也就是说，制度是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久性社会结构。”[15]制度不仅包括正式成文的法规，还包括非正式的由社会规范和习俗等构成的社会机制。相较于显性、正规、约束性较强的制度，社会机制往往是隐形的、潜在的、无感的，但它又是强大的有韧性的，在城市治理中发挥着不可替代的作用。[16]

城市治理能力是一种综合能力，它是全域全要素的综合生产力，本质上，它是一种系统性、综合性、可持续的能力。这种能力不仅包括政府的治理能力，还包括社会的内生能力，以及由两者按照某种组合产生的能力。城市综合治理能力包括由地方的经济实力、政府治理能力、科技创新力、社会自治能力等构成的硬实力，以及由地方文化体系、信念体系、价值体系以及制度体系等构成的软实力。城市全域治理能力具有明显的动态性，要素资源组织方式的变化将对全域治理能力产生重要影响。[17]

需要指出，城市治理能力的实现，需要切实有效的载体，将各类资源整合起来，将政府、市场和社会机制整合起来，而微治理作为一种整合各类制度、机制与资源的有效载体，激发了城市内生机制与活力。微治理着眼于“细”“小”，精准发力打通治理堵点，从小切口入手解决大问题，注重从源头预防、源头化解矛盾，推动自下而上地解决问题，从基层社会内部产生治理动力与活力。在社会治理重心下移的背景下，各地不断探索各类微治理整合资源、激活社会机制的作用，破解社会城市治理难题，打通社会治理“最后一公里”，提高城市治理能力。

杭州市余杭区东湖街道位于城郊接合部，是余杭区“最年轻”的街道，下辖村社数量多、企业多、人口多。近年来，为破解城市化进程中环境治理难、拆后融合难、外来人口融入难等问题，不断创新治理方式，以微治理激活城市社会机制和内生活力，探索出一条新的城市治理路径，为思考城市治理提供了契机。

三、杭州市东湖街道微治理的探索

为应对城市治理日益增加的诸如垃圾分类、环境治理等行政任务，应对安置小区基础设施老化、配套不足等结构性社会问题，应对农民市民化过程中角色转变难、居民的认同度不高、归属感不强、参与积极性不高、外来人口融入难等社区治理难题，东湖街道不是仅仅依赖行政化，而是从微治理寻找突破口，通过党建引领、人大代表联络站畅通民意、联盟共建和扶持社会组织等方式，有效地提升了城市整体治理能力。

（一）党建统领

城市治理是国家治理的一部分，是党的意志体现。作为城市治理的方式之一，微治理首先是一个政治过程，是政党赋予个人和群体的政治属性，是政治身份的获得、确认、模仿、学习以及社会化过程。党建引领是微治理活动开展的前提。在微治理中，党建引领主要表现为三种方式。

第一，确立党在城市基层的领导地位。在某种意义上，微治理是党巩固基层领导地位的一个重要环节，通过建立党的基层组织，巩固党对城市基层的领导地位。东湖街道坚持以党建为统领，以服务聚民心，不断提高两新党建工作质量。社会组织服务中心党支部自2018年成立以来，不斷夯实红色基因，以一条红线贯穿城市治理全过程，创建了3个社会组织党支部，建立39家两新党组织。以党建为龙头整合机关党员、社区党员、流动党员，建立功能性党支部，作为微治理平台的领导力量，领导城市社区治理。在微治理议事协商程序中，从确定主题、制定方案到项目实施的全过程，党组织领导协商议事过程，并广泛听取居民诉求、吸取居民建议。在党组织领导下，社区定期开展协商会议，鼓励居民共同参与，帮助解决小区难题。社区通过发挥党建引领作用，打造网格功能支部，让党员深入村社、企业，培养党员党性。

第二，党建推动社区的再组织化。在党组织的领导下，微治理实现了党员动员、组织群众骨干，由群众骨干动员普通群众的再社会化过程。由社区党总支牵头，成立以居委会、小区功能性党支部、业委会、物业为成员单位的小区环境综合治理工作小组，形成城市小区环境治理细化机制，明确职责分工，压实主体责任。开展党员设岗定责、依岗亮责活动，充分发挥党员在环境治理中的先锋模范作用，让党员身份在楼道里、隐患处、脏乱角亮起来，激发党员使命感、荣誉感和责任感。将小区划分为多个网格，网格再细分为党员包干区，将小区治理问题化解在包干区内，提升城市小区治理“源头”治理能力。通过党员引领、动员群众骨干和细分网格，微治理实现了党领导下的社区再组织化。

第三，党建统领，推动普通居民的再社会化。微治理不仅是党员教育和社区再组织化的过程，而且是普通居民再社会化的过程。东湖街道发挥以党建育文化，以文化强党建的联动效应，突出政治引领、文化惠民，构建社区“文化共同体”，提高居民主人翁意识，鼓励居民在党组织的领导下有序参与社区治理。通过多方联动，打造由党支部引领，物业、开发商、社会组织共同参与的协商服务平台，构筑共建共治共享的社会治理格局。由党支部牵头，通过社区实地走访、问卷调查等方式，梳理整合社区内居民各项需求，明确问题责任制并推动解决方案落地落实;形成社会组织出单、居民点单、党组织下单的新模式，鼓励社会组织积极参与社区管理和服务，推动普通居民实现再社会化。

需要指出，党建引领的微治理是党领导基层的一个重要环节，在这个环节中，微治理成为党的基层组织建设、社区再组织化以及居民再社会化的有效载体，为落实日益增加的行政任务搭建了组织架构。

（二）人大代表联络站：畅通民意渠道

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在城市基层，人大代表联络站发挥着了解民情、听取民声、集中民智、反映民意的桥梁纽带作用。微治理成为人大代表联络站开展工作的重要抓手，成为维护人民利益、体现人民意志、保障人民依法行使国家权力的一个重要环节。东湖街道充分发挥人大联络站的制度优势，把微治理与人大代表联络站的工作积极结合起来，将微治理作为密切联系群众的重要载体，围绕民生改善，开展专题调研，畅通民意，提交建议提案，强化监督抓落实，解决社区治理中的痛点难点问题。

第一，发挥人大代表联络站的监督功能，推动民生问题的解决。民生问题是微治理旨在解决的主要问题。街道人大代表联络站通过民主监督、建议提案等方式，积极推动民生问题的有效解决。其中，在回迁安置房小区，不少基础设施老化，有些房屋出现了不同程度的沉降，存在一定的安全隐患。在接到居民相关问题的反映后，各代表立即对小区展开实地走访，开展专题调研、专题询问和深入视察，协助区、街职能部门现场勘探，研究危房改造方案，终于破解了困扰回迁安置社区居民多年的难题。另外，围绕居家养老、智慧安防小区、文化设施、安置小区提升改造、高层安置小区物业收费难等问题，人大代表联络站积极开展调研、提交议案建议、跟踪监督项目进展，推动民生问题的解决。

第二，发挥人大代表联络站畅通民意功能，接受群众监督。微治理通过借助人大代表联络站畅通民意的平台，为民众参与提供了切实有效的载体。为破解老旧社区由于长期缺乏物业管理造成基础设施缺失、违规搭建、绿化环境差等问题，在街道人大代表联络站的推动下，老旧小区改造事宜提上了议程，联络站定期组织召开“圆桌议事会”，问需于民、问计于民，协商解决分歧。针对居民家门口的水井是去是留的问题，人大代表邀请专业技术人员、居民代表等共同协商，最终解决分歧，达成以水井作“隐形”保留、保持社区环境美观的共识;针对小区门前绿化缺失、乱搭乱种这一痛点问题，“圆桌议事会”汇集群智，讨论出以“堵”“疏”结合的方式打造“一米菜园”，使小区绿化焕然一新。人大代表广泛倾听民意，经过多次提议与不懈努力，推动解决了群众最期盼、最直接、最现实的民生问题，让居民参与到与切身利益相关的各项事务，接受群众监督，让发展成果更多惠及广大人民群众，同时也提高居民的责任感和归属感。

需要指出，微治理与我国的根本政治制度紧密相连，将人民代表大会制度的制度优势转化为治理效能，发挥既有体制机制的作用，打通政府与民众的“最后一公里”，破解城市社区的民生问题，提高了民众的获得感和归属感。

（三）搭建联盟，推动基层治理新格局

城市的微治理是开放的、包容的治理。在微治理的开展中，联盟因具有开放包容的特征，备受各地政府青睐。东湖街道不断拓宽视野，加强与高校和企业的横向合作，建立合作联盟，拓展合作网络，将更多的社会力量和资源引入到街区的治理中。近年来，东湖街道积极探索联盟共建模式，发挥组团服务优势，开展社企共建、校地合作，全力助推区域融合高质量发展。

第一，搭建社企联盟。街道把微治理作为连接社区与企业的纽带，积极搭建社企联盟，实现社区资源与企业需求的对接，推动社区治理与服务企业的衔接。围绕社区房源多、流动人口管理难，以及企业员工租房难等问题，通过走访辖区企业、调研社区，街道发现“租房难”问题出在沟通对接上，双方“租”“住”需求无法成功对接，成为问题的堵点。街道与辖区企业共建合作联盟，搭建企业员工和租房社区资源互惠互享平台，逐步构建社企融合发展机制，打造“员工专属楼”，化解企业员工租房难题。同时，围绕企业员工“八小时之外”的服务，街道推动社区与企业开展结对共建服务员工的机制，打造双向互惠、多方共赢的合作机制。

第二，搭建校地联盟。为更好推进基层治理现代化，联动探索社区治理新模式，街道借力高校智囊团，打造校地合作党建联盟机制，解决由发展带来的社区治理新难题。通过校地合作，共育人才、共谋发展、共探社会治理新格局。围绕美丽指数、社企共建、数字治理、基层协商等领域，校地合作开展调查研究，打造校地合作党建联盟，共建共赢，优化基层社会治理;建立全面战略合作框架协议，有序开展实施各类创新项目;合作共建基地社会治理研究中心、社会治理专家工作站、教学实习基地和现场教学实践基地。通过校地合作，实现优势互补、资源共享。

需要指出，城市的微治理不仅具有政治属性，还具有社会属性。以合作联盟方式开展的微治理，是城市治理社会属性的体现。以灵活著称的合作联盟为破解城市治理难题、完成行政任务、提升基层的内生能力，提供了新思路和新方案。

（四）扶持社区社会组织

城市不只是经济机器、交通节点或巨大的建筑展示平台，还是人们的居住地，它需要人来运转。[18]从社会的维度看，增强社会的韧性是微治理的社会属性。与党建引领、人大代表联络站畅通民意不同，微治理增强社会韧性的过程往往是潜在的、不可见的，当然也是长期的。在增强社会韧性的过程中，微治理往往通过借助社区社会组织，实现社区的再组织化，在开展具体的活动中，构建居民的集体社会身份。街道主要通过扶持社区社会组织，打造志愿服务品牌等方式推动微治理，激活社区内生活力。

第一，扶持社区社会组织，开展志愿服务。近年来，环境卫生问题是社区面临的共同问题。为发挥群防群治的力量，克服社区环境治理的难题，东湖街道根据服务的领域和志愿者自身的特点，积极扶持孵化社区备案类社会组织538家，服务40多个社区和70余家企业，组建了9类特色志愿者队伍，如“党员先锋队”“幸福银龄志愿服务队”“物业服务志愿服务队”“青少年志愿先锋队”等。同时，创新“双工互动”模式，形成“社工引领义工”“义工辅助社工”的双工互动模式，有效壮大了志愿者队伍，弥补了社工力量的不足。社区社会组织开展各类环保活动，发动群众以“大家来找茬”的形式，组建“找茬志愿者小分队”，通过积分兑换的形式，调动社区居民的积极性，引导广大居民群众参与社区环境治理，形成环境治理全民响应的局面。另外，建立微信群，将环境卫生问题及时上报到微信群，以便及时发现、及时解决。

第二，打造志愿服务品牌。东湖街道的工农社区是典型的撤村建居社区，随着经济的发展，社区内流动人口增多，社会问题突出，治理难度较大。近年来，工农社区积极打造“工农大嫂”志愿服务品牌。从“妇女拆迁劝导队”到“工农大嫂”招牌的正式成立，这支队伍历经了六年多的发展，不断成长壮大。党员带头、大嫂先行，这支由党员引领、大嫂参与的志愿服务组织积极参与社区拆除违建、维稳安保、美丽庭院、垃圾分类等行政任务的执行，为社区治理发挥重要作用。尤其是在新冠肺炎疫情期间，在“工农大嫂”志愿服务品牌的基础上，工农社区探索形成了“128”治理模式，即“1名党员+1个大嫂、1个房东，认领包干8户新居民”，有效动员居民开展社区疫情防控，成效显著。

需要指出，扶持社会组织是城市微治理的重要方式。扶持社区社会组织，开展各类志愿服务活动，既能落实行政任务、破解社区面临的各类治理问题，也增进了居民互动与沟通，构建居民的共同生活经历、体验、共识和社会身份，增强社会韧性。

四、激活社会机制持续提升城市治理能力的路径

杭州市东湖街道的微治理个案表明，以微治理激活社会机制，有效地落实了基层日益增加的行政任务，破解城市治理的难题，也潜在地增进了社区居民的身份认同，增强了社区社会韧性，提升了社区内生能力。以微治理激活社会机制，一定程度上弥补了行政化、市场化和数字化措施给城市治理带来的短期效应，从既有治理架构和社会内在机理探索城市治理的可行路径，为思考和提升我国城市治理能力提供了重要启发。

（一）微治理激活社会机制，落实行政任务

东湖街道以微治理激活社会机制、提升城市治理能力的实践表明，坚持党建统领，发挥基层党组织的领导作用，是城市治理的首要特征。在微治理中，基层党组织扮演着领导者和催化剂的角色，将社区划分为若干个网格，党员进网格，带动居民参与社区治理，推动了社区的再组织化和社区居民的再社会化过程。同时，在微治理中，人民代表大会制度也发挥着政治监督和暢通民意的作用，将社区治理中的痛点难点问题纳入议程。因此，在这个意义上，微治理并非离开基层党组织和基层人大而独立进行，而是充分发挥党组织和人大的制度优势，并将制度优势转化为治理效能，激活社会机制，落实基层日益增加的行政任务。

提高城市治理能力的路径是多样的。除了继续发挥行之有效的行政手段的作用，还应该考虑更多的其他可能和可行的途径。其中，开展形式多样的微治理活动，并与基层党组织、基层人大的各项工作相结合，借助和整合现有制度资源，是城市治理可能的也是可行的路径。需要指出，城市微治理并不是取代基层党组织或基层人大，而是通过成为基层党组织和人大落实任务的有效手段，充分依赖基层党组织和人大的组织力量，达成微治理的目标。因此，微治理并非不需要行政化，而是在行政化基础上，整合更广泛的社会力量和资源，补充行政手段的不及之处。

（二）微治理激活社会活力，提升城市社会韧性

城市除了是資本和国家主导的空间，还是社会生活的空间。[19]资本和国家的主导，给城市带来繁荣和秩序，[20]同时，也给城市带来一系列的社会问题。破解城市治理的问题，除了依赖行政手段和市场机制，城市社会自身也扮演着重要的角色。一个有韧性的城市是一个良性的健康的城市。东湖街道的实践表明，城市治理需要有自下而上的社会视角，激发城市社会的内生活力。

城市是开放的、流动的混合体。城市治理绝不是封闭管理，而应该是开放包容的治理，在流动和开放中解决问题。城市治理需要开展各类社会活动，让居民在共同参与中增进彼此的交流，增强对社区的适应性与归属感;同时，城市治理也需要社会组织的介入，社会组织作为微治理的主体之一，因具有志愿性、公益性等特征，受到民众的信任与支持。社会组织通过整合社会资本和社区资源，促进居民参与，推动社区居民建立信任，达成共识;城市治理还需要发挥人大代表、政协委员的桥梁纽带作用，解决民众关心的实际问题，促进各方沟通，促进居民参与，在解决各类矛盾问题中，也增进了社会共识，构建居民的社区社会身份和文化身份。

（三）合作联盟，构建治理新载体

城市治理需要创新治理理念，发挥治理网络的作用。作为一种治理方式，微治理以民生需求为导向，具有强大的资源整合能力和广泛动员社会力量的优势，成为多方合作联盟开展合作的重要方式。东湖街道的个案表明，推进城市治理现代化、提高城市的可持续发展能力，需要发挥各方合力的作用，开展联盟合作，以开放包容的理念构建城市治理新载体新平台，构建城市发展新格局。

城市治理是开放的合作治理，需要构建包容性的治理制度。随着城市社区异质性不断增强，居民的需求也呈现多样化特征，单一的行政方式往往难以满足差异化需求，迫切需要诸如企业、高校、社会组织以及居民等新的治理主体的参与。东湖街道通过社企共建、校地合作等联盟共建的方式，发挥治理网络的强大动能，推动城市高质量可持续发展。城市治理需要坚持开放包容、合作共赢的发展理念，不断创新治理载体，重组城市资源要素，以形式多样的微治理方式，实现优势互补，撬动居民的自愿参与意愿，提高城市全要素生产率，精准破解城市治理难题。

（四）构建城市社会治理共同体

党的十九届五中全会强调，加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。复杂的城市治理生态需要政府、市场和社会等多方力量的共同参与，让城市更加包容、社会更有活力、发展更有动力，努力打造城市社会治理共同体，促进城市的持久繁荣，不断满足人民对美好生活的新期待。东湖街道的个案表明，在微观层面上，微治理努力将基层党组织、基层人大、行政部门、社区、社会组织、企业、高校等治理主体和资源重组，从城市治理的细胞开始，自下而上构建治理共同体。

微治理让城市保持秩序又充满活力。构建城市社会治理共同体，需要继续发挥党建的引领作用，以党建促进多方联动;既重视数字技术应用，又要注重人文关怀，让城市治理既有人文的温度，又有现代科技带来的便利。构建城市社会治理共同体，实现良性治理生态，既要有政府、社会、市场等多元力量的支持，又不能缺少居民参与。在城市治理中，微治理将继续通过动员居民参与、扶持社区社会组织和志愿队伍，打造良性的社会治理单元和细胞。

说明：本文系杭州市哲学社会科学规划课题“数字时代的公共管理模式与适配政策”（Z21JC066）的阶段性研究成果。

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