智慧城市建设背景下居家养老体系架构及重点环节解析

摘要：在借鉴瑞典、日本、韩国、新加坡等国家养老方式及其实践经验的基础上，阐述居家养老是我国养老政策的核心所在，初步构建智慧城市建设背景下适应我国大中城市的老年人居家养老体系——FCII体系，并就其重点环节进行分析和阐述。

关键词：智慧城市;老年人;居家養老;体系;解析

老龄化是整个世界人口发展的明显趋势。随着社会经济发展和文明进步，人类寿命延长和低生育率两者共同作用，是导致这种不可逆转的全球范围人口老龄化态势不断加剧的根本原因。

亚洲经济发达国家日本是典型的人口老龄化和老年人口高龄化国家，其医疗设施条件较好，老人照护水平较高，百岁老人几乎每年都在增加。日本总务省公布的2019年10月1日的人口估算数据显示：包括外国人口在内的总人口为1.26167亿人，比上年减少27.6万人，连续9年减少，创下了1950年以来的最大减幅。其中，65岁以上人口为3 588.5万人，占总人口的28.4%，75岁以上为1 849万人，占比为14.7%，两项占比均创历史新高;14岁以下为1 521万人，占12.1%，占比跌至新低。[1]日本厚生劳动省2019年9月13日公布调查结果显示，全国百岁以上老人已达71 238人。[2]按照总人口1.26167亿人的基数，百岁老人占人口比重达到0.05%。截至目前，日本的老龄化还在加剧，至2020年9月15日，全日本100岁以上老人为80 450人，首超8万人，人数连续50年刷新此前纪录。[3]

欧洲发达国家德国是典型的低生育率、高老年人口比例的国家之一。近年来，德国生育率连年下探，有关数据显示，在2018年每1 000名德国人当中，仅有8.2个婴儿出生，这样的出生率不仅在欧洲倒数，在全球范围内也是排在末端。[4]低生育率使德国总人口增长缓慢，自2011年以来，总人口增长虽为正值，但数量较少，2019年底人口增长14.8万，至8 320万。[5]总人口中，60岁以上人口约占23%。

事实上，日本以及欧美发达国家早在上世纪80年代就已经步入老龄化社会。中国作为世界上人口最多的发展中国家，也于1999年加入了老龄化国家的行列，其中经济发展水平最高的城市上海则是国内最早步入老龄化社会的“先进”城市。如今国内一些特大城市和大城市如北京、广州、南京、杭州等也已成为人口老龄化城市。

一、居家养老：我国养老政策的核心

中国是一个人口大国，同时也是老年人口大国。早在2000年，我国60岁及以上人口占总人口的10.07%，标志着整体而言全国已步入老龄化社会。[6]据国家统计局《2013年国民经济和社会发展统计公报》的发布数据，[7]2013年末，我国60周岁及以上人口为2亿，占总人口的14.9%，比上年末提高0.6%。截至2018年，我国60周岁及以上人口占总人口的比例已经达到17.9%。[8]从2000到2013年的13年间，老年人口比例上升4.83%，而从2013年到2018年仅仅5年间，老年人口比例即攀升了3%，可见我国的人口老龄化正呈现出明显加速的趋势。

应对人口老龄化问题，我国的养老政策也处于不断调整和完善之中，而居家养老作为其核心内容始终没有改变，大量理论研究和调研分析也不断予以论证支持。1996年发布的《老年法》第十条指出，“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。”[9]这可被视为“居家养老”政策的雏形。国内较早关注居家养老理论问题的一些学者，如张文范于1998年撰文指出，居家养老是有别于“家庭养老”和“机构养老”的新型养老模式。此后张卫东对“居家养老模式”进行了更为深入的理论探讨，着重阐述其内涵、特征和功能等方面。[10][11]2013年7月1日正式发布实施的《老年人权益保障法》修订版第三十六条明确规定，国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。[12]由此可见，经过20多年的理论研究和实践表明，居家养老是我国养老政策的核心所在，并在今后相当长的时期内仍将是适合中国国情的主流养老模式。

二、他山之石——部分国家养老方式及其实践经验借鉴

世界主要发达国家的养老模式经历了多年的发展和调整，目前多数国家以“居家养老”为主，这也是国际上诸多跟踪研究所发现的最符合老年人需求的养老方式。

瑞典向来被誉为“福利国家的橱窗”，其人口老龄化也非常严重，瑞典现今65岁以上的人口占到了20%。[13]自从上世纪90年代以来，在人口老龄化加剧和经济增长低迷的双重压力下，瑞典开始对养老体系和养老政策进行调整，改变过于慷慨的养老基金回报状况。政府现在大力推行的是居家养老的形式，[14]争取让国民在退休后尽可能继续在自己原先居住的住宅里安度晚年，这主要是因为相关研究表明，居家养老比较人性化，也能满足老人个性化的需求，而且更能给人以熟悉感和安全感。

日本是老龄化程度最高的国家之一，其养老保障制度非常重视家庭的作用，强调国民的自立。养老以家庭和亲戚的纽带关系为前提，公共福利服务和市场化服务为补充。在与社会保障有关的法律中，如《老年人福利法》《老年人保障法》等，许多内容都把家庭和家庭赡养关系作为前提条件。政府对同住型家庭养老方式予以支持和鼓励，如果子女照顾70岁以上的低收入老人，则可以享受减税的待遇;如果照顾老人的子女需要修建房子以使老人有自己的活动空间，则可以得到贷款;如果卧床老人需要特殊设备，政府则予以提供;该国提倡三代同堂的养老方式，发展完善“养老护理在宅服务”，普及“长寿型住宅”，预留人在年老后对房屋的特殊需求。[15]在这些政策的引导下，日本老人与其子女同住的情况相当普遍。

韩国实施的是“家庭照顾第一，公共照顾第二”的养老政策。政府制订了较为细致的税收优惠政策以鼓励和支持居家养老。对于赡养老人五年以上的三代同堂家庭，在继承遗产时给予税收额90%的减免;每赡养一个老人即可免除3 000万韩元的遗产税;对于需要赡养60岁（女55岁）以上直系亲属的纳税人，每年可免除48万韩元的所得税;对于子女和父母各自拥有住房，又选择在一起生活者，可以免除一方出租或出售住房的所得税;本人或其配偶与直系亲属老人共同生活两年以上者，可以获得政府优惠贷款，用来购置、改造、新建住房。自1993年始，赡养老年父母的人使用医疗保险卡为父母看病时，费用可实报实销。[16]

在新加坡，拒绝赡养老人或将受到刑责。新加坡政府认为“孝道”是伦理道德的起点，可以稳固家庭，稳固国家。1994年，国家制定《赡养父母法》;1996年，又设立赡养父母仲裁法庭。在法律保证的同时，政府又制定了一系列优惠政策，鼓励子女与父母一同居住。建屋局在分配政府组屋时，对三代同堂家庭给予价格优惠和优先安排，向愿意住在父母附近的公房申请人优先供房供贷，同时规定单身青年不可租赁或购买组屋，除非其愿意与父母同住。该国政府开发出多种类型的“多代同堂”组屋，两户既分又合，以起居室连通，适应两代和睦共处。1993年以来，政府推出的12个“公积金增补计划”中，有4个是专门的“敬老保健金计划”。

纵上所述，诸如瑞典、日本、韩国、新加坡等社会经济发达国家的养老政策都凸显了居家养老这一核心要素，通过法律保障、税收调节、住房设计及物质供给等手段促使子女能实实在在地承担起赡养老年人的责任，从而减轻社会化养老的负担。

三、智慧城市建设背景下大中城市老年人居家养老体系架构设计——以上海为例

上海是我国经济最发达的特大城市之一，已于1979年率先成为人口老龄化城市，比全国进入老龄化社会的时间整整早了20年。据《上海统计年鉴（2019）》的数据，上海全市户籍人口1 462万，其中60岁及以上人口502万，占比34.3%。由于该城市还有大量的外来人口，如按照常住人口2 400万进行统计，老年人口占比也超过20%，老龄化程度相当严重。

由于老龄化出现得早，上海成为国内最早在产、学、研方面同步开展涉老工作的城市，在产业与政策发展方面积累了大量的科研成果和宝贵的实际经验，在贯彻“居家养老”、切实满足绝大多数老年人的养老需求并保障其根本利益方面做了很多有益的探索，可以成为其他城市学习的示范;同时，由于上海老年人口绝对数量庞大、增长趋势加剧，养老问题与矛盾将日渐突出，以创新思维解决发展中的问题显得非常迫切。因此，本文选择以上海为例构建老年人居家养老体系的FCII框架。在该构架中，“居家为基础”通过“社区支持”和“制度保障”得以实现，并可与“机构养老”无缝衔接。

（一）体系含义解析

本文所构建的城市老年人居家养老体系是适合中国国情、顺应时代特点、基于智慧城市建设背景下的FCII体系。体系中，“F”指家庭（Family），“C”指社区（Community），第一个“I”指制度（Institution），第二个“I”指信息（Information）。因此，该体系的含义是指以家庭为主要载体、以社区为主要支持、以制度为坚实保障、以信息进行集成和强化。

（二）体系总体构架阐述

在该体系中，“C”社区作为一种全方位的支持显得至关重要。这也是居家养老有别于家庭养老的显著特征所在。理想状况下，社区应具备医疗护理、文体娱乐、生活照护、精神慰藉等模块，使老年人不出社区，即可基本满足日常生活的各种需要。社区全方位的服务对于居家养老体系的正常运转具有必不可少的支持作用，是需要政府大力建设的部分，也是老年人能安心居家养老的重要保证。

体系中的第二个“I”代表信息。在智慧城市建设中，如何利用好信息化技术和工具，助力养老跃升新的台阶显得尤为重要。通常，智慧管理可分为三个层面，即信息采集、信息感知、信息研判和决策。具体在FCII体系中，智慧养老工作应该包括底层的信息采集，即通过一定的物联网设备，如智能穿戴设备，对老年人的通信、停留地点、日常活动等基本信息进行采集。为确保对老年人身心状况的评价科学合理，信息采集最好还要包括身心健康数据的采集，此项工作应该由受过培训的专业人员进行。智能感知是通过网络等方式，将监测的基础数据和专业人员采集的数据进行录入，建立数据库，老年人一人一档案，形成其特有的数据系列。该工作以社区为主体，因为社区最了解其居住范围内的老年人，沟通比较方便，而且，由于在社区内不受交通等限制，工作效率高，信息维护更容易。信息研判和决策是基于一定时期的数据采集和感知，形成某一个老年人的正常数据系列，一旦系统接收到非正常数据，即引发报警，家属、社区和医生可及时上门实施察看，进行必要的紧急救援，防止发生意外情况。

为确保对老年人身心状况的评价始终处于合理状态，建议专业人员定期与老人进行面对面的结构性访谈，对照测评工具，评估其身心状况，判定其是否继续适合居家养老以及在居家养老体系中被访老年人处于哪一种居家养老方式。后期经过定期回訪不断跟踪被访者的信息，对其进行动态管理。一旦专业人员在社区筛查中发现被访者出现失能或者失智的端倪，就应该对接专业诊断机构进行进一步诊断，以确定被访老年人应该选择居家养老或机构养老，以此种方式可实现居家养老与机构养老的无缝衔接。以上所指的都是社区主动服务老年人的。老年人如果自己发现身心状况发生显著改变的，也可主动联系社区进行评估和后续诊断。

老年人管理信息系统，应该是一个开放式、多维度、多效能的系统。社区老年人的健康信息、需求信息可上传，社区可提供的服务信息也一并上传，某一社区在某一时期内短缺的服务可在社区内进行调节弥补，老年人的各种需求与供给可以进行匹配。通过构建各区完整的信息系统，进而建成全市健全的老年人管理信息系统。政府采购的各种助老服务可通过该平台实现信息共享。

FCII体系中的第一个“I”指的是制度。老龄事业要健康发展，重在制度建设。在制度建设中，法律具有严肃性和强制性。与发达国家相比，我国人口老龄化呈现人口基数大，发展速度快，未富先老，空巢老人、高龄老人、失能半失能老人大量增加的突出特点，也愈发反映出我国老龄化问题的复杂性和艰巨性。这既是挑战，也是机遇。一些社会资金看中了养老这个产业，纷纷试水;借鉴国外的经验，“以房养老”等涉老金融产品也开始亮相。“以房养老”，国外有两种通行的做法，一种是老年人将自有产权住宅的现有产权进行交易，将资金用于晚年生活所需，老年人作为租客居住在自己的房屋内。另一种是对老年人自有产权住宅进行期权交易。购买者博取的是老年人预期寿命的不确定性和房地产的增值性。而老年人在其寿命期内，可一直安心地居住在自己的房子内，并获得可观的晚年经济支持。两种方式中，老年人都能“居家”，不脱离自己熟悉的生活环境。随着老年人观念的更新和自有产权住宅比例的提高，“以房养老”可能会演变成老年人依靠自身经济力量实现居家养老的趋势。针对以上情况，有关部门应审时度势，及时修订完善《老年人权益保障法》，并建立健全相关法律体系。

为了进一步倡导老年人居家养老，除了法律体系外，制订合理的政策至关重要。就政策的针对对象而言，有老年人、老年人子女及其他对象。相比于发达国家的类似政策，我国的政策建设亟待加强。有些政策刚刚起步，比如针对老年人的宜居环境建设，老年法中有条文，操作尚在起步阶段。还有不少制度几乎是空白，比如针对老年人子女的制度，如何鼓励他们与老人同住并照料老年人，在其购房、福利待遇等方面的激励机制如何建立等都有待探索和建立。此外，对居家养老的动态管理和评估是实现居家养老并保证与机构养老进行无缝衔接的基础，也需要政策进行规范。

（三）居家养老体系核心阐析

2005年提出“9073”，2020年构建“五位一体”，上海在养老模式上一直不断探索。不过，纵观国际大都市养老模式以及中国传统文化背景，上海养老格局中，居家养老为主导的态势不会改变。因此，针对大部分老年人，本文提出要回答“3W+H”的问题。即老年人在哪里居住（Where）、居住于什么样的房子（Which kind of house）、和谁（Who）住在一起以及怎样（How）实现居家养老。

要诠释“3W”，必然要解释老年人的宜居环境建设问题。为使老年人养老不脱离长期居住的家庭环境，宜居环境建设至关重要。在2013版老年法中，专门设立了一个完整的章节阐述了宜居环境的相关内容，这将有助于推动我国养老政策的居家养老核心建设。2014年6月正式实施的上海新版《住宅设计标准》强化了适老性设计，规定新建住宅为4～6层的应该设置电梯，此条款为强制性条款。但事实上，上海新建4～6层住宅比例和总量较少，大量老年人目前仍居住在房龄在三四十年甚至以上的老式公房里，无电梯、公共楼道狭窄、小区地面停车位挤占公共救护通道等现象非常普遍，成为限制居家养老的瓶颈所在，必须有相应的制度保障才能克服这些弊端，使老年人安心居家养老。随着近年旧改步伐的加快，四层以上加装电梯、独立成套改造、公共救护通道的辟通等，有利于给老年人营造居家养老的宜居环境。

至此，2个“W”已经阐述清楚，即老年人居住在自己家中，居住在宜居环境建设良好的住宅内。此外，根据第3个“W”，即是否有照护者（主要是子女），照护者与老人居住地的远近以及老年人生活是否能够自理，本文将居家养老划分为六种方式（见表1），可勾勒出老年人在某一居家养老方式中是如何养老的（How），其需要的社区支持（C）和制度保障（I）程度。

老年人在其老年生活开始直至其亡故，所经历的居家养老方式是一个动态更替过程。虽然每一种居家养老方式所需要的社区支持度有所差异，但无论哪一种方式都需要社区支持，这也是新形势下居家养老的特点所在。尤其是居家养老方式5和6，更依赖于社区支持。

在居家养老方式5中，老人处于半失能状况，尚有部分生活能自理。在这种状况下，如果没有照护者，居家养老是无法实现的。由于照护者通常是子女，工作时间要上班，不能照护老人，对社区的医疗护理和生活照护需求相对较高，需要“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等一系列服务。此种居家养老方式需要强有力的制度保证，主要应该针对与老年人同住、照护老年人的子女，鼓励其继续与老年人同住，给予一定的经济补贴和政策鼓励。否则这部分老年人很容易被推向机构，加重机构养老负担。

在居家养老方式6中，老人生活完全不能自理，但尚有照护者同住。这种状况要实现居家养老，需要的社区支持程度最高，尤其是医疗护理、生活照护和精神慰藉方面。可能需要社区全科医生以及全天候的护理人员上门服务，部分老年人可能还需要设立家庭病床。在制度保证层面，尤其要针对与老年人同住、照护老年人的子女，鼓励其继续与老年人同住，给予合理的经济补贴和政策鼓励。否则这部分老年人一定会被推向机构，加重机构养老负担。

在居家养老方式5和6中，有两个共性问题。一是医养融合。老年人在其晚年，医疗和养护有时是较难割裂的，护理费用也应该纳入医保范围。居家养老方式5和6中，老年人都需要护理，费用应该有所保障;二是社区在自身服务能力有限的情况下，可以通过采购第三方服务的方式拓展社区服务功能，满足老年人居家养老的需求。比如在上海已有10多年历史的“安康通”，国内其他城市在试点社区安装的“一键通”或“两键通”应急呼叫系统，都属于企业开发的助老服务产品。伴随信息技术的普及，移动通信服务商完全可以通过在手机上安装探头，实现子女对父母居家养老状况的掌控。

四、结语

应对人口老龄化问题，我国的养老模式处于不断调整和适应之中，而居家养老作为其核心内容始终没有改变。鉴于我国老龄人口正呈现绝对基数大、发展进程快的特点，居家养老在今后相当长的时期内仍将是适合中国国情的主流养老模式。为使该模式在应对老龄化过程中高效、实用地发挥作用，本文以上海为例初步建立了具有都市特点的城市老年人居家养老体系——FCII体系。在该体系架构中，“居家为基础”通过“社区支持”和“制度保障”得以实现，通过信息系统构建和动态维护进行集成和强化管理，并可与“机构养老”无缝衔接。本文将居家养老划分为六种方式，每一种方式的特点及其对社区支持和制度保障的要求有所不同。尤其是当老年人生活不能完全自理时，为了确保其能继续实现居家养老，政府应大力推进适老性宜居環境建设和改造，社区应充分承担起医疗、护理和精神慰藉等服务功能，并可采购第三方服务。为保障和推进居家养老，制度建设至关重要。面对形势的发展，法律的适时修订、法制体系的完善，政策制定、示范实施和推广应用是今后老龄工作急迫的任务。

参考文献：

[1]刘军国.日本老龄化问题加剧[EB/OL].（2020-04-21）[2021-02-18].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-04/21/nw.D110000renmrb_20200421_6-17.htm

[2]澎湃新闻.日本百岁老人突破7万人达史上最多[EB/OL].2019-09-14（2019-09-14）[2021-02-22].https：//www.wjdaily.com/news/224009

[3]人民日报海外网.日本百岁老人人数连续50年刷纪录 女性占88%[EB/OL].（2020-09-15）[2021-02-28].http：//henan.china.com.cn/m/2020-09/15/content_41297431.html？spm=0.0.0.0.LSZmmI

[4]弹指间行摄.德国：生孩子就送1.2万欧元买房[J].现代班组，2019（5）：49.

[5]中国驻德国大使馆经济商务处. 德国的人口在2019年增加了148000，与上一年相比继续放缓[EB/OL] .（2020-07-08） [2021-01-05].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/202007/20200702982889.shtml

[6]王瑜.老年社区规划设计构想[J].科技进步与对策，2001（8）： 176-177.

[7]国家统计局. 2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL] .（2014-02-24） [2021-01-10].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html

[8]王躍.人口老龄化对经济影响的中日比较研究[D].哈尔滨：黑龙江省社会科学院，2020.

[9]中国法制出版社.中华人民共和国老年人权益保障法[M].北京：中国法制出版社，1996.

[10]张卫东.居家养老三方面理论问题探讨[J].上海老龄科学，2000（1）：.

[11]张卫东.居家养老模式的理论探讨[J].中国老年学杂志，2000（2）： 120-122.

[12]中国法制出版社.中华人民共和国老年人权益保障法[M].北京：中国法制出版社，2013.

[13]商务部. 瑞典人口老龄化严重[EB/OL] . （2020-03-07） [2021-01-18] .https：//finance.sina.com.cn/roll/2020-03-07/doc-iimxxstf6940993.shtml

[14]闫芳. 瑞典居家养老服务及其对中国的借鉴研究[D].济南：山东大学，2013.

[15]周春发，付予光.居家养老：住房与社区照顾的联结[J].城市问题，2008（1）： 68-72.

[16]刘维.居家养老模式的社会学分析[J].前沿，2010（9）： 122-125.