设区的市人大立法公众参与的问题与对策

程冬冬

摘 要：2015年《立法法》修改，不仅赋予了设区的市人大立法权，还进一步对公众参与立法方面的制度进行了完善和补充，这标志着我国地方立法和公众参与制度进入了新的发展阶段。公众参与设区的市人大立法十分必要，但是在具体的实施中仍出现了公众参与的积极性不高、普遍性受限、信息获取不充分、实效性有限等问题。因此，从建立公众参与的权利保障体系、健全公众参与的程序运行规范、增强公众参与的信息交流等方面发力，可以促进该制度的落实。

关键词：设区的市;人大立法;公众参与;激励机制

设区的市人大作为我国基层的立法主体，其所立之法与普通百姓的生活联系最为密切。公众参与这一过程的意义重大，但实践效果却不尽人意。如何解决这一问题，就需要回归问题本身，找到原因，然后对症下药，文章拟对此进行探讨。

一、设区的市人大立法公众参与的必要性

（一）增强设区的市人大立法的民主性

《立法法》第5条不仅确立了民主立法的原则，而且要求要通过多种途径保障人民参与立法活动。该条规定不仅是公民参与设区的市人大立法的法律基础，也是地方立法活动应遵循的基本原则。公民、法人及其他组织通过制度化的渠道，理性、有序地参与到设区的市立法中，充分表达自己合理合法的利益诉求。市人大及其常委会在制定地方性法规时能够全面了解不同利益主体所表达的意愿和期许，并对其进行平衡和协调，使立法活动充分反映公众诉求、体現人民意志。

（二）提高设区的市人大立法的科学性

《立法法》第6条确立了科学立法的基本原则。专家、学者、律师等人士用自己精通的专业知识、较强的能力素养、深厚的实践经验等优势参与到设区的市人大立法中，不仅能够帮助市人大及其常委会解决在制定地方性法规时遇到的专业难题，而且能够使该法规更好地合乎客观规律，增强其科学性和执行性。此外，普通公众根据自身经验提出切实关乎民生的立法意见与建议，使立法高度符合本地区的实际状况，避免与公众的生活脱节，提高其适应性和立法质量。

（三）防止设区的市人大立法的利益部门化

目前，我国的法治建设虽然取得了丰硕成果，但是地方立法实践中利益部门化的问题始终未得到有效的解决。为了有效防止设区的市的利益部门化，最好的方式便是引进对权力的监督机制[1]。通过公众参与立法活动，能够使不同的意见得到充分表达，从而制约部门权力的过度集中，防止设区的市人大立法的利益部门化。

二、设区的市人大立法公众参与的现实问题

（一）公众参与的积极性不高

公众参与立法的积极性不高常常是设区的市人大立法的一道难题[2]。据一位学者所做的“四川省各设区市通过政府门户网站公开征求立法规划/计划项目建议和法规草案意见的抽样调查结果”表明：虽然成都市公众参与人数与其他设区的市相比最多，但是相对于其1 600万的人口基数则比例极低，而其他设区市则多次出现了公众零参与的尴尬现象。这一调查结果在一定程度上印证了公众参与积极性不高的问题确实存在。

（二）公众参与的普遍性受限

公众参与立法的普遍程度直接关乎所立法规民主性的大小，但也受到多方面因素的制约。其一，参与主体的资格受限。某些地方在其《公民旁听人大常委会暂行办法》中要求每次参与旁听市人大常委会会议的公众人数不超过5人[3]。其二，参与立法的过程受限。在地方人大立法过程中，绝大多数法规草案由政府部门起草，虽然会征集普通公众的意见与建议，但是存在走形式、渠道单一等问题。与省会城市等大城市相比，设区的市与基层联系更为紧密，在公众参与地方立法的主体和过程的制度规定远不如省会城市完善。

（三）公众的信息获取不充分

及时获取充足有效的立法信息是公众参与立法的基本前提之一。由于现实中设区的市人大尚不能做到及时全面发布立法信息及参与的方式，致使人大与公众之间出现了信息的不对称。公众不了解参与立法的途径，更不必说所要参与讨论的法规草案的内容了。即便某些公众关注并获取了立法信息，由于参与立法主体的范围狭窄，使得某些设区的市的法规并不能充分反映民意、集中民智。

（四）公众参与的实效性有限

设区的市公众参与立法制度的目的是通过这种民主立法的方式使该地区的立法机关能够广察民之所愿，回应民之所求。在实践中制约其发挥实效的主要表现在：其一，地方立法机关更多地听取权威专家的意见，对公众的意见与建议则极少予以重视和采纳，普通公众的意见较难在地方立法中发挥实效[3]。其二，立法部门主导公众参与，信息不对称，社会公众无法有效地表达利益诉求。其三，社会公众参与设区的市人大立法的组织化程度低，实效性没有保障等。

三、设区的市人大立法公众参与问题成因分析

（一）公众参与设区的市人大立法的保障机制不健全

《立法法》修改前，第34条只规定了公众参与立法活动可采用座谈会、论证会、听证会的方式。仅有的三种参与方式被动性较为明显，阻碍了公众参与地方立法的积极性。修改后，设区的市虽然获得了立法授权，公众参与立法在召开论证会及公众参与听证会的适用情景方面有所完善，但是针对公众参与立法依旧停留在原则性规定上。设区的市公众参与保障机制的不健全，致使公众参与投入大而实效甚微。

长期以来，由于公民参与地方立法权利保障机制的不健全，设区的市人大立法过程中这一问题仍未得到有效的解决。论证会、听证会、座谈会等的参与人员由其遴选产生，立法信息的发布及发布途径也由其决定，公众游离在设区的市人大立法的边缘地带。立法机关和相关政府职能部门在组织公众参与立法活动时表现出较大的随意性，由此将会造成公众在参与设区的市人大立法过程中的挫败感逐渐上升，最终演变为公众对立法参与冷漠的不良后果。

（二）公众参与设区的市人大立法缺少程序运行规则

从已经公开发布的设区的市的立法条例归纳总结发现：整体上，设区的市人大立法公众参与的程序制度化进展并不令人满意，法规规定过于笼统，缺少程序运行规则。《立法法》第36条第2款、第3款关于“专业性较强的问题”和“存在重大意见分歧或者涉及利益关系调整”做了原则性规定，但大多数设区的市出台的立法条例仍未对此予以细化。诸如某些设区的市的立法条例中依旧存在着“重大意见分歧”“利益关系重大调整”等内涵和外延不清的用语。实践中被广泛采用的立法调研、座谈会、论证会等公众参与方式，在立法条例中只留有一个概念性表述，没有相关配套的实施细则出台。程序供给缺位使得公众参与设区的市立法缺少程序运行规则，权利得不到有效保障。

（三）公众参与设区的市人大立法缺少信息互动制度

设区的市公众参与人大立法缺少信息互动主要表现在两个方面：其一，地方立法机关对公众的信息反馈不充分。设区的市人大立法与民生息息相关，因此地方立法机关应当尊重并保障公众参与立法的权利，听取民意，集中民智。但事实上人大对于公众提出的意见和建议采纳与否以及未采纳的理由，很少予以反馈[4]。其二，参与地方立法的社会公众之间也缺少信息沟通交流。在《立法法》中明确规定的公众参与的形式是听证会、论证会和座谈会，设区的市人大立法公众参与的现行规范中尚未引入辩论机制，该机制的缺失使得公众参与立法时各言其事，不仅难以形成共同的利益诉求，同时还在某种程度上放大了因公众知识碎片化而对其表达能力造成的阻碍效应。

四、设区的市人大立法公众参与的路径选择

（一）健全设区的市人大立法公众参与的保障体系

1.建立公众参与设区的市人大立法的激励机制

建立激励机制是调动公众积极参与设区的市人大立法的良策。在构建该激励制度上应当做到以下两点：其一，对积极参与设区的市人大立法的公民进行物质奖励或精神奖励。公众参与立法虽是承担社会责任的一种表现，但是也需要其耗费一定的人力、物力和财力。因此，一方面，一定的物质奖励将在一定程度上弥补公众因参與立法所付出的成本;另一方面，一定的精神奖励也会对公众参与设区的市人大立法形成一定的积极指引，尤其是能够较大限度地增强公众参与的荣誉感，从而激发其积极建言献策的热情。其二，对不按规定落实设区的市公众参与立法制度的立法机关采取一定的惩戒措施。针对设区的市人大的立法信息公开不充分、宣传不到位，对公众所提意见和建议的不回应，公众参与立法的制度保障和权利保障机制的不健全等行为应当建立惩戒制度，根据其行为性质追究政治责任和法律责任，以切实保障公众参与制度的实施效果。

2.拓宽设区的市人大立法公众的参与途径

公众参与是设区的市人大立法科学性和民主性的重要支撑。地方立法是否民主、科学，生活在基层的弱势群体最有发言权，但是其话语权和诉求表达渠道不畅通[4]。因此，在设区的市人大立法中，立法机关应当拓宽公众的参与途径，确保社会公众的立法参与权利。其一，完善立法联系点制度。尽快完善相关的实施细则与程序性规定，通过每个立法联系点来征集其所辖范围内公众对设区的市人大立法上的意见与建议，实现由点到面、点面结合，尽可能全方位、多领域地了解民意，提升地方立法的科学化和民主化水平。其二，借用互联网、新媒体优势，拓宽公众参与新途径。进入“互联网+”新时代，设区的市人大应结合网络优势，积极探索其他可行的参与途径。例如广泛通过人大官方网站、微博、微信等逐步开展关于地方重大影响法规的立、改、废“网上民意调查”“网上听证会”和“网上立法评估会”等。

3.落实设区的市人大在公众参与中的义务与责任

为了保障设区的市公众参与立法权利的有效行使，法律应当明确设区的市人大在立法活动开展过程中应当承担的法律义务与责任。在法规起草阶段，对那些未通过立法听证会、座谈会、论证会、网上征集意见等途径，广泛收集和听取社会公众建议的法规草案，除法律另有规定外，不得提请审议;在法规审议阶段，立法机关应当中止审议缺乏公众参与的法规草案的立法程序，退回并责令提案人或起草单位在组织公众参与后再行报送;在立法后评估阶段，社会公众的参与与否，将影响其法律效力。如果因为立法机关的故意或严重过失导致其在没有社会公众参与下的所制定的法规不符合当地社会发展的实际情况，严重损害当地群众的合法权益，设区的市人大立法机关的主管人员及相关责任人应当被追究相应的责任和承担相应的法律义务。

（二）健全设区的市人大立法公众参与的程序运行规范

1.改进设区的市人大立法听证制度

立法听证是《立法法》规定的社会公众参与立法的重要形式之一，改进和完善立法听证制度至关重要。其一，应当明确立法听证的适用范围。《立法法》第36条第3款对立法听证会制度规定笼统、可操作性较低。因此，设区的市人大应当在不违反上位法的基础之上，制定与本地区实际相符合的实施细则。其二，建立公开的立法听证制度。《立法法》对立法听证进行了原则性规定。为了最大程度地发挥其价值，听证会内容除了涉及国家秘密及个人隐私外，应当通过本地媒体、官网、微博、直播平台等对听证会进行全程直播，以此保证听证内容以及程序的公开、公正与公平。其三，建立立法听证会的“案卷排他制度”。听证会结束后形成书面的立法听证报告，并由参与者确认记录无误后，签名或盖章，确保听证报告的准确性和真实性。人大依此立法，不受外界干扰，保证立法的公正。

2.建立设区的市人大立法辩论制度

立法的过程也是各种社会利益相互博弈的过程。不同的利益群体在立法过程中通过博弈寻找一利益平衡点，达成兼顾各方的共识，最后形成大众普遍遵守的法律准则[5]。任何立法都应当包括辩论环节，在设区的市人大立法中引入辩论机制是必要的。社会公众参与立法并对有争议的问题加以辩论，不仅体现立法的民主性，而且也将获得公众支持并自觉遵守。在我国，立法辩论制度尚属新生事物，存在许多优点，但是弊端也与之共存。社会公众参与立法的水平各异，很多人并不熟练掌握法律知识与辩论技巧，所以在进行立法辩论时很容易陷入无休止的利益纷争之中。为了避免这种情况发生，就需要确立辩论环节的程序性规定。只有法律约束下的立法辩论才具有法律性、民主性与有效性。

3.完善设区的市的立法后评估机制

《立法法》只规定了立法后评估主体属于权力机关内部单一主体，公众没有参与的权利。公众是设区的市人大立法的适用对象，通过其参与立法后评估，可以及时了解法规在社会实施中所遇到的新情况、新问题，从而据此做出立、改、废的决定，以保证法规有效的适用。因此，设区的市人大立法后评估需要社会公众的参与，从而使立法机关及时了解法规运行的实际情况，听取社会群众的意见和建议，及时对法规中的不足之处予以修改和完善，还能提高公众对法规的认可程度。

（三）健全设区的市人大立法公众参与的信息交流机制

1.完善公众参与设区的市人大立法的信息反馈机制

设区的市人大立法机关与社会公众之间的信息反馈不充分，严重影响了公众参与立法的热情。有效的公众参与并不追求公众的意见一定被采纳，但是公众应该知道“意见不被采纳的公开合理的解释”[6]。所以，应当建立和完善公众参与立法的信息反馈机制，立法机关应当通过及时回应公众的需求和期待，寻求立法机关与社会公众在平等的基础上理性对话，增强公众参与的主体意识和认同感，也有助于公众守法和地方性法规的顺利实施。在设区的市人大立法过程中，立法机关应当重视并认真考虑公众的意见和建议，采纳与否和未采纳的理由都要回馈给公众。除此之外，立法机关对公众的回应除了涉及国家秘密和个人隐私外都应当向社会公开，接受群众的监督，并允许社会公众理性议论。

2.完善公众参与立法的信息公开制度

公众对立法信息的知情程度直接决定公众参与设区的市人大立法的实效，因此要弥补公众与立法机关的信息鴻沟，切实履行信息公开才能保证立法机关与社会公众之间的良性互动[7]。其一，建立立法会议公开制度。设区的市人大可将立法会议的主题、时间、地点、议程、相关的立法文件及审议过程和结果等通过官方网站或直播平台实行直播，允许公众旁听，对积极参与者给予一定的物质和精神奖励。其二，建立公众意见的说明公告制度。立法机关应当及时对社会公众提出的问题和意见做出回应。其三，建立新媒体立法信息公开制度。互联网及智能手机的普及，微博、微信作为新媒体的大力推广，设区的市的人大也应抓住这一好的历史发展机遇，将立法工作与新媒体相结合，借助微博、微信的传播优势使公众更多更好地参与到立法过程中，为本市立法提供更多、更好的建议和意见。

参考文献：

[1]覃珠坚.设区的市地方立法规范之适用[J].广西警察学院学报，2019（5）：7-11.

[2]何海.设区的市地方人大立法公众参与制度研究[D].太原：山西大学，2017：18.

[3]杨成.在理想与现实之间：地方立法中的公众参与[J].重庆理工大学学报（社会科学版），2018（1）：111-118.

[4]顾爱平.公众参与地方立法的困境与对策[J].江苏社会科学，2017（6）：106-114.

[5]许章润.从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察[J].政治与法律，2008（3）：2-8.

[6]蔡定剑.公众参与：欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009：19.

[7]于爱荣.浅议公众参与地方立法的路径选择[J].公民导刊，2017（6）：40-42.