论公众参与立法的利弊与保障措施

徐福山　郑泽南

摘 要 随着公众主体意识的觉醒和立法民主化理念的不断发展，公民参与立法成为重要趋势。一方面，公民参与立法体现了民主、平等的基本原则，有利于法律不断完善，创造更加和谐的法治社会，使公民生活的方方面面都有法可依。另一方面，公民参与立法可能会出现弊端，比如民意泛滥之下的激情立法，人们对于立法的期望过高，希望通过立法这一单一手段解决社会发展过程中遇到的矛盾和问题。本文通过对公民参与立法的现状、公民参与立法的利弊进行大致的介绍和分析，提出公民参与立法的保障措施，希望能够提高人们对公众参与立法的理性认识。

关键词 公众参与 立法 利弊

作者简介：徐福山，中共长春市委党校法学教研部，教师，副教授，研究方向：行政法学；郑泽南，长春广播电视大学，研究方向：法学。

中图分类号：D602 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.365

公众参与又称公民参与、公共参与，公众参与立法的含义是说不特定的社会群体，包括自然人、法人和其他组织，依照法定程序通过法定方式参与规范性文件的创建、修改、补充、废止，将民众意愿或利益诉求通过立法形式转变成行政决策，从而实现民众对立法行为的全面监督。建国初期，立法一直是以政府为主导，立法机关内部闭门造车，更多的体现国家对人民的内部管理，没有体现公众的主体地位和立法民主、平等的内容。随着建设有中国特色社会主义的不断发展，人们的公众主体意识不断增强，平等、民主观念也逐渐觉醒。原有的立法模式不适应中国社会的发展，公民参与立法的呼声越来越高。

一、我国公众参与立法的现状分析

（一）颁布《立法法》、《行政法规制定程序条例》，规范和保障了公民参与立法的实践

2000年及2001年，我国先后颁布了《立法法》和《行政法规制定程序条例》，《立法》规定，立法应当发扬民主和体现人民意志，法律的本质是人民意愿的表达，法律应当保障人民当家做主的民主地位，为人民服务。

（二）公民主体意识不断觉醒，人民文化水平不断提高

随着社会经济水平和文化水平的不断发展，人民群众的公民主体意识觉醒，参与民主理论和实践的行为越来越成熟，角色也越来越重重要。公民参与立法提高了立法的民主、公平和合理性。

2011年4月25日，全国人大常委会颁布《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，然后向全社会征集意见。这件事引起社会各界的广泛关注，短短几天收到各类意见超过23.7万条。全国人大常委会根据意见反馈将个人所得税起征点从3000元提到3500元。这件事说明公民的主体意识和参与意识都在不断提高。

（三）公民参与立法的参与流于表面形式，反馈机制不健全

近年来，我国虽然改善了之前闭门造车、关门立法的情况，但是实际实践中，有些政府机构只是走表面过场，做表面工程，其实剥夺了公民的立法参与权，并没有认真负责的采集、归纳、总结并反馈公民提出的立法建议，没有保证公民参与立法的实际效果，从而造成公民对法律的不信任，“立法不少，执法不好”，公民参与的积极性备受打击，出现“沉默的大多数”，对政府、对社会的信心大打折扣，进而形成恶性循环，公民不积极参与立法，政府立法不能反映公民意见，公民不相信和遵守法律，法治社会的建立寸步难行。

（四）公民参与立法涉及的范围不够广泛

目前我国的法制建设尚处于初级阶段，公民的参政意识和权利意识都比较淡薄。立法活动中，高学历、高校知识分子等参与较多，而相比之下，农民和普通工薪阶层的参与意识较弱，参与程度不高。

二、公民参与立法的利

公民参与立法是大势所趋，是现实社会发展的需要，是推进中国法制化进程的重要环节。公民参与立法能够改善我国目前立法质量不高、各项法规之间存在矛盾冲突、立法机构越权立法等各种问题，促进法律法规的完善，满足了人们对良好的法律社会的追求。

（一）有利于法律制度的完善

法律是对社会生活方方面面各种行为的规范和规定，而人民群众则是社会生活的主体，是最接近社会现实的人。公民参与立法，正是将公民从社会生活中积累的经验、意见和建议通过法律化的形式表现出来，从而保障自己在社会生活中的切身利益。公民参与立法有利于改善专家、学者、高级知识分子闭门造车立法的现状，让法律更贴近社会现实状况，促进社会协调发展。

（二）促进立法平等，提高立法质量

立法的内容和公民的切身利益息息相关，而对立法自由化的制衡便是公民参与立法。公民参与立法，能够在整个立法过程中起到监督作用，保证整个立法活动公平、公正、公开的进行。

公民参与立法，即能保证绝大部分公民参与立法，所有阶层、所有职业、所有群体都有权利和机会来表达自己的利益诉求，没有文化和贫富之差，不存在歧视和等级之分，促进了立法平等，使得法律能够和民意相结合，而公民在参与立法的过程中也提高了自己的法律素养，相当于一次全社会普法过程。由公民自己参与所制定的法律，更容易得到公民的理解和认同，除了能够熟知相关法律规定之外，更容易自愿去遵守相关法律规定，从而有利于社会的长治久安。

（三）有利于社会稳定，推进和谐社会的构建

立法的过程实际上是一个国家、政府倾听人民心声的过程。公民通过参与立法的形式，表达自己的意见和利益诉求，而国家则通过立法参与这一形式，倾听公众对于国家各项政策的意见和建议。这是一个非常良好的信息传达和信息反馈过程，使得政府能够在立法过程中贯彻群众路线，而公众则行使了当家做主的权利。

三、公民参与立法的弊端

然而凡事都有两面性，随着公民参与立法的作用越来越重要，其弊端和消极之处也越来越引起关注。因此，在公民参与立法的过程中，立法机关应该注意扬长避短，发挥公民参与的好处，避免公民参与带来的相关坏处，使得公民参与立法切实的发挥其作用。

（一）人们憧憬法治社会的到来，希望能够通过立法消除所有社会矛盾，从而导致出现各种“激情立法言论”，缺乏真正理性的思考和认识，盲目的想通过激情、热血来消除社会目前存在的一系列矛盾

比如，因为人们对拐卖儿童的人贩子的愤恨以及对失去孩子的父母的同情，要求对所有人贩子判处死刑。

人民群众因为事件造成的危害而涌起的激动而愤怒的感情，使得立法有民意泛滥的危险，人们的热情和愤怒都极其一致，产生各种带着强烈情感的建议，其实是一种集体情感的宣泄。这种情况下产生的立法，肯定是非常不理智的。

（二）法律的经常性变更可能会引起公众对法律的不信任，法律应有的强制性效力消弱

亚里士多德曾指出：“如果轻易地对这种或那种法律常做这样或者那样的废改，民众守法的习性必须削减，而法律的威信也就跟着削弱了。”法律应当是稳定的、长久的，不能朝令夕改，总是变更的法律会让人们无所适从，并且对法律产生不信任感，不利于国家的长治久安。

（三）公众的素质参差不齐，并不能全部理解法律内容

因为公众参与的范围及其广泛，这就意味着不能统一公民的素质水平，这就导致公民提出的反馈意见五花八门，水平参差不齐。有些群体还会站在自己的立场出发，提出各种激情的立法建议。这就要求立法部门提高自身水平，提高独立思考能力和鉴别能力，不可以匆忙立法，不能为了满足公众的情绪宣泄立法。

四、保障公民参与立法的各项措施及建议

公民参与立法具有非常重要的意义，当代社会是和谐稳定的社会，人民要求社会法治平等、民主，而我国公民参与立法的现状又说明，推进法治社会建设，促进公民参与立法，保证立法质量和立法平等是一个漫长的过程，各项措施和制度都需要去建立健全。

（一）创建信息交流平台，提高公民参与积极性

创建信息交流平台，通过电视、广播、网站、微信公众号、微博等多种宣传手段，及时公开公布相关的立法活动，征求立法建议，向公民传达立法的背景、内容及其意义，保证公民的知情权和参与权切实有效的实施。公民只有通过媒介了解了立法活动的相关信息，才能提出针对性的意见和建议，并且可以通过平台实时了解立法推进情况和意见采纳情况，真正的参与其中，提高积极性。同时，参与整个立法的过程中，又学到了相关的法律知识，提高了法律素养，有利于建立和谐稳定的法治社会。政府和公民的及时沟通，能够让公民更加信赖政府，有益于政府提出各项利国利民的措施。

（二）拓展参与途径，引导全民参与

立法参与权是公民的基本权利，也是建立良好的法律制度的重要保证。法律法规要代表人民群众的利益，就得广泛的征集和倾听人民的意见，所以拓展参与途径，建立多种多样的覆盖各个阶层和各个地区的参与制度非常重要。以往的参与途径有传统的留言板、意见箱、民意调查、听证会等形式，这些途径的覆盖范围都比较小。我们可以学习国外先进经验，不断拓展参与形式，例如引进市民评审团、创建公民论坛、成立专门的小组等。我国可以结合本身国情和实际情况，从中探索出新的参与方式。

（三）完善反馈机制，保证人民的参与得到切实回应，保证公民参与立法的现实效果

公民参与立法是体现人民当家做主地位的有效途径，能够增加公众对自己参与国家各项建设的信心。因此，仅仅有表面形式上的听证会或者意见征求是远远不够的，公民既然发出了自己的声音，那么当然是非常希望得到回应。因此，必须建立完善反馈机制，将公民参与立法的结果落实到实处，防止立法权力的滥用，保证立法机关尊重公众的参与。建立完善的反馈机制，能够保证发出声音和声音得到回复，保证沟通的有效进行，从而建立高质量的立法机关和民众之间的互动。

（四）立法机关不断借鉴和学习国内外先进经验，逐步建立健全完整的制度体系

建立系统化、规范化的公众参与立法途径是一个长期的、不断摸索的过程，是一个复杂、需要耐性的过程，不可能一蹴而就。因此，需要立法机关以不断学习、不断进步的姿态去发挥主导作用，推动、推进各项政策的实施，从根源上重视民主、科学立法，杜绝立法过程中的敷衍、效率低下等各种行为。政府首先是一个遵守法治、重视法治的政府，才能引导人民去建立法治国家。

（五）公众应提高自身法律素养，积极、正确的形式公众参与立法的权利

只有了解自身权利，才能够正确行使自身权利。公众应该提高自身参与意识，积极主动的关注政府各项立法活动，不做“沉默的大多数”，积极主动的发出自己的声音，促进各项法律切实保证公民的利益。

五、结语

随着我国民主和法治进程的推进，公众参与立法的重要性越来越突出，而对公众意见的收集和反馈也成为政府立法的一种必要途径。公众参与立法，有利于维护社会稳定，保证各项社会活动按照社会秩序和法律要求顺利进行，对于发挥人民的主体作用，增强人们的主人翁意识也有非常重要的作用。虽然公民参与立法也有其弊端，但是这些弊端的存在并不能抹杀其可以带来的利益。并且，随着立法制度的不断完善和立法过程的不断规范，公众法治素养的不断提升，公众参与立法的弊端会越来越小。立法机关应该认清当前形势，分析当前现状，做到扬长避短，制定良性的法律法规，保证公民参与立法的权利，贯彻群众路线和依法治国的方针，构建和谐、稳定、长治久安的法治社会。

参考文献：

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