检察公益诉讼新领域探索

江苏省徐州市人民检察院 徐州工程学院课题组

摘 要：公益诉讼制度是一项能够促进国家治理体系和治理能力现代化的制度设计。从法理表达、法律目的、民间立场和司法需求来看，检察公益诉讼新领域探索具有正当性。应当结合实践，明确检察公益诉讼新领域探索原则，将公共安全与卫生、文物和文化遗产保护、妇女儿童及残疾人权益保护、农业农村发展、金融证券、通信网络等公共服务、国防军事等领域纳入检察公益诉讼案件范围，并做好以上领域公益诉讼探索的辅助保障，促进检察公益诉讼制度的科学发展。

关键词：检察公益诉讼 公共利益 新领域 正当性 范围

如何更好地保护公共利益，构建更加和谐的社会关系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是促进社会公平正义、维护社会稳定的必然要求。尽管检察公益诉讼实践在法律规定的“4+1”领域取得积极成效，但是，随着时代的发展，检察公益诉讼案件范围应可预期地扩展，积极回应时代需求，努力提升国家治理体系和治理能力现代化。

一、检察公益诉讼新领域探索的正当性

检察公益诉讼的发展趋势要求解决制度的正当性。“正当性”（legitimacy）的基本内涵是：某事物具有被相关人员或社会成员认同、信任、接受或支持的属性。[1]检察公益诉讼新领域探索是否具有正当性，不能进行独立解释，应当从法理表达、法律目的、民间立场、司法需求的合理性来综合诠释。

（一）法理表达

法理根植实践土壤，连接实践需求，牵引实践进步。检察公益诉讼制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项全局性、战略性的制度安排。拓展检察公益诉讼案件范围能够让检察公益诉讼制度的效能更加充分发挥，更好地维护公共利益，促进国家和社会治理。这种为更加有效保护公共利益的现实的需求和实践的进步，就是对法理表达的有效回应。

（二）法律目的

托马斯·阿奎那认为，法律是基于公共幸福的合理安排。[2]确立、完善和发展检察公益诉讼制度的最基本、最直接的目的是为了保护公共利益。目前，对严重侵害公益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的问题，检察机关根据立法精神审慎而积极地开展公益诉讼工作，创新发挥公益诉讼职能的途径，维护好国家利益和社会公共利益，这是更好的公益诉讼制度安排，更有利于实现公益诉讼制度设立的目的。

（三）民间立场

在法社会学当中，民间立场应阐释为从普通民众的角度来提出问题、思考问题和解决问题，不同于传统法学在研究过程中普遍采用的自上而下的官方立场，民间立场意味着在研究过程中，关注、尊重、满足来自民间的需求。[3]当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，因此，要抓住人民群众最关心、最直接、最现实的问题，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。检察机关应加大对人民群众切身利益的重点领域的关注，从更加有利于促进依法行政和法治政府建设、有利于保护国家利益和社会公共利益、有利于维护最广大人民群众根本利益出发，积极拓宽公益诉讼领域，及时回应人民群众的新期待、新要求。

（四）司法需求

目前，检察公益诉讼实践正在积极稳妥开展。公共利益保护事业只有进行时，没有完成时，检察公益诉讼需要不断去探索与实践。在实践中，需要坚持和发展检察公益诉讼可复制、可推广的经验，不断推动检察公益诉讼制度发展完善。检察公益诉讼新领域探索，就是回应时代需求，在探索中去积累特殊领域公益诉讼类案办理经验，发现案件办理中亟待解决的问题和困难，找寻案件突破的共性和规律，推动检察公益诉讼制度机制层面的健全完善。而且，在司法资源如专业人员配备、法律知识资源、调查取证职权、法庭抗衡技能、诉讼费用承担等方面，相较于民间组织，检察机关都具有明显优势，能够有效克服其他社会团体及组织取证难、胜诉难等种种障碍，提高司法效率，降低司法成本，能够在更大程度上保护公共利益。

二、检察公益诉讼新领域探索实践难题

（一）新领域公共利益界定存在争议

如有观点认为，非法买卖公民个人信息案中受侵害的公民特定，不能认定侵权行为侵害了公共利益;再如销售假冒伪劣商品案，即使受害者众多，但因为消费者是明确特定的，也不能认定售假行为侵害了公共利益。此外，具体行为与公共利益的关联度难以把握。如公共安全领域（消防通道堵塞、违章建筑等）带来的安全隐患，虽然可能会对不特定人造成伤害，可以认定有侵害公共利益的风险，但这种风险是否必然会产生侵害公共利益的后果也难以判断。如宁波市骚扰电话事件中，该市通信管理局认为该如何认定广告推销电话对公众骚扰达到了侵害公共利益的程度存在一定困难，亦缺乏对“骚扰电话”处罚的法律依据。

（二）检察机关是否享有新领域公益诉权尚未明确

有观点认为，根据现有法律框架，检察机关在法定领域外提起公益诉讼于法无据。在某些领域中，如公民个人信息保护领域，如果被侵权人明确具体，即使人数众多，也应当让明确具体的被侵害人提起私益诉讼或者集团诉讼。因此，检察公益诉讼是在没有适格权利主体起诉的情况下，由检察机关作为公共利益的代表者提起的诉讼。笔者认为，检察机关作为公共利益的代表，对于损害社会公共利益的行为，在依法履行了诉前公告程序之后，在相应的组织如消费者权益保护委员会不提起公益诉讼的情况下，检察机关可提起公益诉讼。如深圳市某公司、韩某某等人从事公民个人信息非法交易，上海市宝山区人民检察院履行诉前公告程序后提起刑事附带民事公益诉讼，法院支持了检察机关的诉讼请求。[4]检察机关提起公益诉讼，不仅弥补了公民个人单独起诉的不足，还发挥了法律震慑作用，取到较好的法律效果和社会效果。

（三）新领域公益案件中遇到的具体问题

第一，特殊领域专业性较强。公益诉讼工作涉及的专业性问题多且突出，如对文物古迹价值的评估需要结合时代背景、艺术人文、生态环境、社会经济等多重因素综合认定，但检察人员受知识结构和人力精力所限，一定程度上难以胜任特殊领域的公益保护工作。第二，调查取证难度大、不充分。如安全生产领域管理相对封闭，检察机关在仅有案件调查核实权的情况下，采集该领域公共利益受损的基本证据时，将会受到很大限制。此外，某些地方检察机关对公共利益受损调查论证不充分，影响案件办理效果。如河南省某市检察院针对“违规冥币”提起了公益诉讼，但该院对销售高仿人民币的冥币是否等于销售人民币图样，是否损害人民币的权威论证不足，导致案涉市场监管部门提出质疑。第三，协调配合机制待健全。因檢察公益诉讼新领域探索缺乏明确法律支撑，在公共利益受侵害尚存争议的情况下，审判机关、检察机关之间难以达成一致意见。加之，某些行政监管部门对公益诉讼的不理解和不配合，都导致新领域探索难度增加。

三、检察公益诉讼新领域探索范围建议

（一）拓展检察公益诉讼新领域的基本原则

拓展检察公益诉讼新领域，要坚持统筹兼顾原则，在办理好法定“4+1”领域基础上做到法定领域和新领域统筹兼顾。要坚持重点领域探索原则，结合地方实际，办好有地方立法权的人大常委会通过地方立法、专项决定等明确支持探索的检察公益诉讼新领域案件。要坚持社会治理原则，通过个案办理、类案监督、专项治理，促成行政机关健全强化监管的制度机制，帮助相关行业优化自律自治。要坚持正确价值导向原则，主动与其他部门形成良性、互动、积极的工作关系，并强化社会的回应，努力得到社会认同，促进培育社会民众的法治信仰，从民众的文化素养、行为方式和思想观念等方面促进法治社会建设。

（二）检察公益诉讼案件新领域建议

1.安全生产、公共卫生、生物安全、传染病防治等公共安全与卫生领域。在安全生产领域，国务院已出台改革发展意见，提出要研究建立该领域民事和行政公益诉讼制度。在公共安全与卫生领域，如在突发事件中出现高抬物价、非法生产、出售假冒相关物品等情况，属于法律明确赋权领域的，检察机关应依法提起公益诉讼。如果涉及公共利益受损其他情况的，检察机关应探索提起新领域公益诉讼。在此，要准确把握现实侵害与隐患风险对公共利益侵害的关系。存在公共利益受损重大风险的，亦可认定侵害公共利益，如违法占用消防通道导致消防安全隐患、危险化学品等未被依法监管导致安全隐患等。此外，不能以案件发生地的特定性来确定受侵害对象的特定性，而应结合安全生产、公共卫生的侵权行为发生范围、受侵害群体等方面来综合确定公共利益是否受损。安全生产问题发生在具体某单位内部，如果不能证明安全生产影响范围超出单位范围，则不能认定损害社会公共利益。

2.妇女、儿童、残疾人权益保护等社会公益事业领域。最高人民检察院联合全国妇联建立推动保护妇女儿童权益工作合作机制，探索就相关领域就业性别歧视、贬低损害妇女人格等问题提起公益诉讼。最高人民检察院也出台相关意见，对有关部门怠于履职，侵害未成年人权益的，依法通过检察建议、公益诉讼等方式开展法律监督。而残疾人作为弱势群体，其身体、心理、出行等也需要社会关怀，如杭州市检察机关通过公益诉讼拆除了108个无障碍环境建设违法点，为残疾人出行带来极大便利。在此，要结合妇女、儿童、残疾人的特点，加大预防性公益保护力度，加强心理健康保护，加强给其身体带来伤害或潜在性伤害如性别歧视、校园周边食品和生活用品安全隐患等问题的监督力度，为其提供全方位司法保障，推动妇女、儿童、残疾人权益保护社会治理体系和治理能力现代化。

3.金融证券、通信网络等公共服务领域。与工业化社会之前的时期不同，当今社会的公共利益已成为新的私利益类型，公共利益源于私益的共享，无私益则无公共利益。[5]在大数据时代，大量的个人信息体现了聚合的数据价值，逐渐呈现公共属性，并与社会主义市场经济秩序密切相关。因此，要加强对公共空间的监督，避免信息被过度挖掘和非法传播。而实践中，越来越多的金融证券、通信网络等公共服务领域的侵权行为，在侵害很多个体的人身和财产权益的同时，也影响了市场经济的健康、有序发展。因此，在风险治理从个人本位走向社会本位的转变趋势下，检察机关在金融证券、通信网络等公共服务领域提起公益诉讼，也是对新时代的积极回应。

4.文物和文化遗产领域。立法已经明确文物、文化遗产的国家利益和公共利益属性[6]，其属于公益诉讼范畴。中办国办印发的关于加强文物保护利用改革的若干意见提出，“坚持政府主导、多元投入，调动社会力量参与文物保护利用的积极性”。但该领域的立法保护缺乏系统性和具体性，实践中更加偏向行政保护手段，而行政执法中存在多头监管、职责不清、衔接不畅等问题，因此，检察机关有必要加强文物和文化遗产破坏损毁的预防性保护，降低文物和文化遗产遭破坏的风险。要督促行政机关积极全面履职，提升文物和文化遗产监管、保护的力度，促进合法合理利用;要及时阻止破坏文物和文化遗产的行为并排除妨碍、消除危险等，以公益诉讼方式加强文物和文化遗产的司法保护。

5.农业农村发展领域。做好农业农村发展工作对于确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标具有基础和决定性作用。[7]目前，在农业农村发展中，存在着环境污染严重、土地非法占用、国家专项资金被骗取的现象，严重损害了农村农业发展。针对以上损害农业农村发展问题开展公益诉讼保护，能够为脱贫攻坚提供有力司法支持和保障。如果针对影响农业农村发展的基础设施和人居环境建设，属于公益诉讼法定领域的，检察机关应依法提起公益诉讼。[8]如果所涉公共利益受损其他情况，检察机关应探索提起新领域公益诉讼。在此，可通过多种方式加强宣传，震慑潜在的违法者，提升社会保护农业农村发展意识，加强农村的社会治理，为我国治理能力和治理体系现代化提供强有力支撑。

6.国防军事领域。通过公益诉讼职能维护国防和军事利益，是检察机关的重要职责。当前，破坏国防设施、危害军事安全、侵占军用土地、侵犯军队军人权益等问题时有发生，部队战斗力建设受到影响和制约。最高人民检察院、中央军委关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见提出，“积极稳妥探索办理在国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件”。国防军事领域公益诉讼案件具有军地互涉、法律关系复杂等特点，在线索发现移送、调查取证、督促履职、整改跟进等方面要加强军地检察机关的相互协作配合。[9]

（三）公益诉讼新领域案件办理辅助保障

检察机关要加强专业化建设，建立检察机关公益诉讼案件专家咨询网及专家人才库，在专家咨询网上搭建专家咨询评估鉴定子平台，吸收与公益诉讼办案相关的各个领域技术专家，充实公益诉讼专家库。各级检察院应加强调查核实，充分利用自动快速检测、无人机、无人船、水下机器人、卫星遥感等现代科技进行调查核实，重点加强新领域案件证据收集、固定以及评估鉴定、整改计划、修复方案、验收标准等专业知识的专家咨询和技术支持工作。检察机关应主动向人大、党委政法委汇报工作，增进与法院、行政机关的协作共识，建立不同层次的沟通交流和协作配合机制。各级检察院要主动联系专家联合攻克相关公益诉讼领域的理论和实践难题，为公益诉讼制度完善提供理论支持。检察机关特别是基层检察院要逐步充实公益诉讼一线办案力量，苦练内功，不断提升业务能力，继续建立完善公益诉讼专业化办案团队，为办理新领域公益诉讼案件提供人才支撑。

注释：

[1]参见邵明：《宪法视野中的民事诉讼正当程序——兼论我国〈民事诉讼法〉的修改理念》，《中国人民大学学报》2009年第6期。

[2]参见严存生：《也谈“立法者”》，《河北法学》2016年第1期。

[3]参见李诗蕊：《民间立场——多元化纠纷解决机制的法社会学基础》，《江淮法治》2016年第14期。

[4]参见（2019）沪0113刑初2482号刑事附带民事判決书。

[5]参见陈恒宜：《公益诉讼中公共利益的实然判断》，《人民检察》2020年第2期。

[6]文物保护法第5条规定，中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。古文化遗址古墓葬、石窟寺属于国家所有。国际指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的除外。民法典第264条第1款规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。

[7]2019年中央一号文件将“坚持农业农村优先发展”确定为当前“三农”工作的总方针。

[8]最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻堅战的意见》，要求在检察公益诉讼中加强协作配合，合力打好污染防治攻坚战，共同推进生态文明建设，涉及领域也包括农业农村发展。

[9]参见程振楠、王昱璇：《公益诉讼成为军事检察工作新引擎》，《检察日报》2020年6月9日。