论公共服务政府购买范围之拓展

肖光坤

摘 要：确定与拓展公共服务政府购买的范围，是推进试项工作的核心任务之一；尽管各级各地的改革探索已取得了不少进展，但践行中存在购买领域相对狭窄且项目数量较少、购买规模相对偏小且资金投入不足等诸多亟待解决的难题，阻滞着政府购买公共服务工作的推进，必须正视并着力破解。

关键词：公共服务；政府购买；范围；拓展

为推广政府购买公共服务，依据《中华人民共和国政府采购法》、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等法律与政策，中央财政和一些发达省份都立足实际进行了改革试点，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，范围涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了一定成效。

一、我国公共服务政府购买的实践探索

（一）购买范围的广度不断拓展：量上逐步增加。（1）政府购买公共服务的项目不断增加。综合各地公布的购买范围目录和指南：2011年浦东新区政府购买公共服务的事项则达到了18个大类、68个子项目；2011年广东将262项服务项目被纳入第一批政府采购服务范围；2013年北京市政府向社会力量购买五大类、40分项的500个公共服务项目；2014年山东省将向社会力量购买6大类、57款、316项服务内容；渐进中的公共服务政府购买，量上逐步增加的态势明显。（2）政府购买公共服务的领域不断扩张。目前，政府购买公共服务的范围已不局限于试点阶段的养老服务、城市环境卫生、公共绿地管养等领域，其购买内容和范围已逐渐扩大到医疗卫生、教育、社区服务、培训、计划生育等领域。如江苏省：2013年省级公共服务项目购买的范围已涉及基本公共服务、公益性社会公共服务和管理事项等领域，涵盖教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、房屋维修等21项；无锡市公共服务项目购买的范围已涉及城市基础设施维护、市政设施养护、文化教育公共服务、社区服务等多个领域，涵盖市政养护、环卫保洁、绿化管养、信息化服务外包、教育文化卫生体育服务、物业管理、项目代建、设计、监理、审计、培训、会展、保险等16个类别[1]。

（二）购买范围的深度不断强化：质上稳步提升。（1）中央和地方共同推进的氛围和机制已基本形成。目前，起始于地方试点的政府购买公共服务的改革已得到党中央、国务院的高度重视与积极回应。一是顶层设计、着力推进。2013年：7月李克强总理主持召开国务院常务会议，专题研究政府向社会力量购买公共服务并作出重要部署；9月国务院办公厅公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对进一步转变政府职能、改善公共服务作出具体要求；11月十八届三中全会提出“要推广政府购买服务”，为政府购买公共服务的推进作出顶层设计。二是积极支持、共同推进。政府购买服务得到了中央财政的积极支持，从2012年起中央财政每年安排2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务；2014年1月财政部公布了年度政府购买服务工作计划，初步确定将农业部、教育部等19个中央部门纳入2014年度政府购买服务工作计划，涉及爱滋病防治、失能老人养老服务等近30个项目。（2）政府购买公共服务的规模初显。一是购买项目的财政支出不断增加。如2012年，无锡市服务类采购金额达12亿元、苏州市服务类采购规模超过15亿元；2013年，江苏省省级试点的公共服务项目预算达15亿元。再如上海市，2010年市本级财政预算政府采购服务类项目资金超过14亿元；18个区（县）2008-2010年政府购买公共服务支出分别约为36亿、46亿和60亿元[2]。二是公共服务的购买在政府采购中的占比逐年提高，如江苏2012年全省服务采购规模占政府采购总规模比重为4.3%，2013年上半年提高到8.5%[3]。三是向社会组织购买公共服务的规模不断增多，如2008年广州市政府向社工机构购买服务的资金仅400万元，到2011年增加为8000万元[4]；2010年北京向社会组织投入4277万元安排300项政府购买服务项目后，2011年政府向社会组织购买公共服务的金额上升至约8000万元，参与申报的社会组织达到

748家[5]，2012年北京市政府共购买社会组织服务项目斥资过亿元。

二、政府购买公共服务范围的践行风险

（一）实施边界不够清晰。（1）不注重公共服务购买与货物、工程等采购的区别。不注重与货物、工程等采购的区别，必将模糊购买范围的实施边界，不能厘清政府作为公共服务生产者和购买者之间的角色界限，易致政府重公共服务的直接提供而轻向社会力量的购买，把应当推向市场向社会力量购买的事项采用变换的方式由自身承担，为政府购买公共服务范围的拓展留下隐患，我国政府购买服务的领域相对狭窄、购买规模相对偏小等践行局限的已见证其危害。（2）不注重公共服务性质的分类。由于政府购买服务的范围十分广泛，且不少购买项目本身有时又涉及行政管理、行政执法等行政职权，因此政府的公共服务职能与其行政职权应当区分。不注重公共服务性质的分类，必将混淆购买范围实施边界的区分，将禁止项目纳入购买范围，容易导致政府购买服务的自由裁量权滥用并出现执行走样。在我国政府购买服务的改革实践中，个别地方和部门出现了违法将行政执法权等禁止事项承包给社会力量的现象；被叫停的郑州市金水区花园路办事处试水“物业城管”，将城管执法与市容市貌、基础设施管理内容打包给物业公司代管倍受质疑 [6]。

（二）购买服务的领域与规模有待拓宽。（1）购买领域相对狭窄且项目数量较少。从国内较早开展购买公共服务改革的广东、上海、北京等地区的实践经验来看，购买范围主要集中在养老、社会救助、疾病防治、法律援助、技术培训、市容绿化、环保卫生等方面，而在公共卫生和基本医疗、文化教育、扶贫济困、保障性住房服务、环境保护等公益活动领域的购买服务尚不多见。由于大部分基本公共服务项目仍由政府部门承担，意味着受益对象以工商企业、城镇居民为主，而农民工、流动人员、下岗工人等弱势群体受益相对较少。（2）购买规模相对偏小且资金投入不足。一是规模占比仍很低。从现实情况看，政府通过购买形式实现的公共服务支出在整个政府采购支出中所占比例非常低。2012年，全国服务类采购1214亿元、仅占政府采购总规模的8.7%，江苏省服务类采购62.62亿元、仅占政府采购总体规模的4.3%，具体到公共服务类就更低了。二是资金量偏少。资金规模小，特别是省级地方政府用于政府购买公共服务的资金规模，如北京市社工委、北京市民政局主导的购买社会组织公共服务中，无一单项资金超过50万元；资金量偏少，也决定了目前的政府购买方式并非全额购买，而是“以奖代补”的部分购买，财政性资金的投入并未覆盖社会组织申报项目的总成本，直接影响到社会力量参加购买活动的积极性。

三、拓展政府购买公共服务范围的主要对策

（一）提高认知，积极排解购买范围拓展的思想和能力阻

滞。一是深入贯彻落实党中央、国务院 “推广政府购买服务”的精神与要求，积极转变政府职能。政府及其工作人员坚持改革思维，理顺政府与市场、政府与社会的职能关系，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变，警惕管控思维大于服务意识的倾向，改变公共服务的间接提供就是“丧失阵地”等狭隘观念，谋求公共服务的多中心治理之道，把众多群众性、社会性、公益性和服务性事务向社会转移，努力扩大购买范围与规模； 二是努力提高自身的法治思维和法治方式能力，积极推进政府购买公共服务的法治化。坚持法治观念、防止购买行为的违规操作，政府及其工作人员要提高依法办事能力，既要防止把“管不了”、也“管不好”的政府职能借公共服务购买的推广推交给社会，又要警惕政府职能借公共服务购买而滥用、乱为，避免政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”现象。

（二）健全法制，积极破解购买范围拓展的制度瓶颈。目前，我国还没有一部专门关于政府购买公共服务的成型法律，操作层面的规范性文件存在法律效力层次较低、购买范围缺少明确界定、实施办法过于原则、禁止事项过于简单等明显局限性，“法治赤字”比较严重。对此：一是建构政府购买公共服务的法律体系。强化政府购买公共服务的立法工作，建立一个包括法律、行政法规、各部门规章、地方法规等一系列法律文件的法律体系，变政府购买公共服务的政策指引为法治指引。二是明确公共服务的购买内容。通过“应当购买”以依法明确政府的购买义务，通过“可以购买” 以依法规范政府购买的自由裁量权；通过“禁止购买”以依法杜绝政府购买的误用、乱用和滥用。严格禁止性规定，将涉及国家安全、保密事项以及行政决策、行政许可、行政审批、行政执法与行政强制等政府行政管理职能具体列入禁止事项。三强化责任追究制度。科学厘清政府购买公共服务的实施边界，坚决遏制政府根本性职能的违法违规购买；强化公开公正的程序规定，政府应当像公示权力清单一样，公示购买范围和具体项目以及实施的情况，有效遏制政府购买服务的“暗箱”操作。

（三）完善机制，强化购买范围拓展的实施力度。一是健全动力机制。鉴于思想认识上的偏差与惯性思维的阻滞，要通过学习实践、宣传教育等制度来提高对政府购买服务工作的认识，积极培育购买动力的正能量；鉴于囿权思维、利益固守等的阻滞，要通过责任的落实与追究、政府职能的转变与服务型政府的构建等来排除对政府购买服务的制约，尽力减少购买动力的负能量。二是健全财政保障机制。各级、各地政府要健全财政预算制度，将购买经费列入财政预算，统筹安排，确保购买资金及时到位；要逐步加大财政投入力度，资金投入应与当地的经济发展相匹配；政府还应探索多元化筹集资金机制，为购买提供更科学、更稳定的财力保障。三是健全扶持发展机制。鉴于社会组织承接能力的缺陷，要通过降低准入门槛、简化登记手续等制度大力拓展社会组织发展空间，促进社会组织的规模发展，不断壮大承接主体的规模；通过资金支持、税收减免、人才培训、环境优惠、评估机制等制度促进社会组织的健康发展，努力提高社会组织的承接能力。四是健全项目的选择与调整机制。项目的选择：坚持渐进和同步，在改革经验的基础上渐进扩大，在经济社会发展的前提下稳进；坚持促进公平正义和增进人民福祉，突出公平性和公益性，不断扩大受惠范围，提高服务质量。购买内容的调整：既要适应群众生存和发展不断变化的基本需求，依群众所需适时增减；又要与政府不断推动的体制改革、职能转变相结合，促进简政放权；还要与地方的经济发展进程相匹配，降低财政能力承受不足风险；也要考虑社会力量的发展水平和承接能力、服务项目可操作的难易程度等，杜绝调整的随意性。

参考文献：

[1] 戴民辉.创新公共服务供给方式，构建政府购买公共服务标准化体系[N].政府采购信息报，2013-12-09

[2] 邱益中.政府购买公共服务要有制度规范[N].文汇报，2012-01-18

[3] 戴民辉.政府购买公共服务对策探讨[N].中国政府采购报，2013-12-23

[4] 田加刚.公共服务的“广州购买制” [J]. 民主与法制旬刊，2011，（11）：54-56

[5] 我国各地政府购买服务情况[EB/OL]. 政府采购信息网，？2012-12-07

[6] 王海科.“物业城管”这本经咋被念歪了[N]. 河南商报，2010-11-26