新时代市域社会治理的检察探索与思考

陈海鹰

摘 要：服务推进市域社会治理现代化是检察机关履行法律监督职责，助推国家治理体系和治理能力现代化题中应有之义。杭州检察机关通过以品质检察服务保障大局、以生态检察打造宜居家园、以智慧检察提升治理效能、以人文检察彰显司法温情，积极融入市域社会治理。当前，检察机关参与市域社会治理存在诸多挑战，如风险社会增加社会治理难度，数字化时代考验社会治理水平，诉讼制度改革更新社会治理需求等。在浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的时代语境下，杭州检察机关应树立全局观念、优化监督方式、加强互动交流，在市域社会治理现代化进程中彰显检察作为与担当。

关键词：重要窗口 法治文明 市域社会治理 法律监督

社会文明的演进推动着治理模式的升华。继党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”之后，党的十九届五中全会提出“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”，凸显市域社会治理的重要性和紧迫性。[1]2020年，习近平总书记在浙江考察时强调，要努力成为新时代全面展示中國特色社会主义制度优越性的重要窗口（以下简称“重要窗口”）。[2]杭州检察机关当以此为契机，为高水平推进市域社会治理现代化贡献检察智慧与力量。

一、检察机关推进市域社会治理现代化的必要性与可行性

检察机关法律监督职能的发挥与市域社会治理现代化的推进存在高度的价值耦合，它们共同聚焦于社会主义法治的建设与发展之中。

（一）推进法治文明是检察机关的时代使命

市域社会治理是国家治理在市域层面的空间表达。[3]一座城市的治理现代化，涵盖政治、经济、文化、法治等多重维度。“重要窗口”自然包含了“中国法治文明重要窗口”“中国特色检察制度重要窗口”等内涵。对于省会城市杭州而言，推进法治文明尤为重要。回溯中国的法治历程可见，法治是政治文明的显著标志，是社会文明进步的“晴雨表”。在法治文明的语境下，中国特色社会主义制度的优越性方能充分展示。同时，以正义观为核心内容的法治文明又是“重要窗口”的有力保障，为“重要窗口”建设夯土垒基、保驾护航。作为宪法和法律尊严的捍卫者、公平正义的守护者，检察机关推进法治文明，服务和保障市域社会治理，责无旁贷。

（二）促进良法善治契合检察机关的宪法定位

检察机关是国家法律监督机关的宪法定位，是我国检察制度现代化建设的基本坐标，亦是中国特色社会主义检察制度最鲜明的特色。一方面，检察机关通过行使检察权，维护国家法制的统一、尊严和权威。检察机关法律监督职能具有专属性，且以国家强制力为后盾，通过捕与不捕、诉或不诉等审查性监督手段，部分自行侦查性监督手段以及调查性监督手段，产生法定的监督效果。由此，推动实现权力运行的规范化和社会治理的法治化，促使循法而行成为价值遵循和内在自觉。另一方面，在发挥法律监督职能的过程中，检察机关与各方主体良性互动，对有关法律问题形成共识，共同促进良法善治。

二、推进市域社会治理现代化的杭州检察实践与现实挑战

社会治理现代化不仅是时代所趋、历史所向、法理所示，更为实践所证、现实所需。[4]检察机关应融入市域社会治理开展生动实践，精准发力。

（一）推进市域社会治理现代化的杭州检察实践

1.聚焦生活品质之地，以品质检察服务保障大局。杭州承载着东方品质之城的荣耀，连续14年荣获“中国最具幸福感城市”称号。近年来，杭州检察机关以“绿色引领、品质检察、突出主业、争创一流”为总目标，走内涵式发展之路，以高质量检察工作融入党委政府工作全局。首先，在服务“六稳”“六保”中贡献力量。在新冠肺炎疫情期间，杭州检察机关先后出台加强疫情防控、保障复工复产、维护困境儿童权益等系列规定;依法在全国率先提起网络销售伪劣口罩民事公益诉讼及网络销售伪劣儿童口罩民事公益诉讼;创新研发“检企码”小程序，囊括“政策资讯”“法治体检”“检企云视”等内容，助力企业复工复产，为全市战疫情、促发展“双胜利”贡献检察力量。

其次，在创优法治营商环境上因势发力。杭州检察机关完善涉企犯罪案件办案标准，开展涉企刑事诉讼“挂案”专项检查，举办民营企业刑事合规座谈会，实现了很好的社会效果;在高科技、电商、金融等行业密集的科技园、基金小镇等设立“检察室” “服务中心” “联络室”等，提供“融入式”检察服务，推动检企交流由司法办案向服务保障转变。

最后，在创新法治品牌上持续发力。杭州检察机关创新打造刑事证据审证采证、行政诉讼监督、公益诉讼区块链取证等多领域“杭标规范”体系，有效提升办案质量。在精品案例意识的引领下，杭州检察机关办理的5起案件入选最高人民检察院（以下简称“高检院”）指导性案例。“盛春平正当防卫案”被写入2020年高检院工作报告，“法不能向不法让步”的信念亦为品质之城增添光彩。

2.聚焦生态文明之都，以生态检察打造宜居家园。杭州作为省会城市中的首个国家生态市，也是“两山理论”践行成果的重要展示地。杭州检察机关协同行政机关，依托公益诉讼检察职能，不断探索问题联治等治理模式，提升治理效能。第一，助力提升城市品质。制定《杭州市人民检察院围绕深化“八八战略”运用公益诉讼职能服务保障“拥江发展”的十八条意见》，开展钱塘江沿线生态环境公益诉讼等专项行动。开展扬尘污染防治、城市污水治理、无障碍环境建设、限高限宽设施等专项监督，打造“美丽中国”杭州样本。其中，扬尘污染防治专项监督有效推动市建委等十部门出台杭州史上最严“控尘十条”;无障碍环境建设专项行动促成亚运场馆周边617个无障碍停车位增设或整改，4045处城市主要道路上的盲道障碍物被清除，11个区、县（市）相关职能部门对辖区无障碍设施建设开展专项整治，助力亚运会前实现“有爱无碍”目标，为全省无障碍环境品质提升贡献了检察智慧。第二，努力守护绿水青山。积极开展补植复绿、增殖放流，尽最大努力修复受损生态环境。2019年7月至2020年6月，杭州检察机关通过开展公益诉讼检察工作，共督促索赔生态环境损害赔偿人民币154.44万元，清运各类垃圾固废6万余吨，补种树木9510株，复垦土地60余万平方米。

3.聚焦数字经济之城，以智慧检察提升治理效能。作为阿里巴巴、网易等大型互联网企业的集聚地，杭州数字经济蓬勃发展。据中国城市科学研究会发布的《2019城市数字发展指数报告》，杭州总指数居全国第一。[5]杭州检察机关紧跟数字化浪潮，在提升治理效能上迈出坚实步伐。一方面，以科技为翼，促办案提质增效。建立全省首家图像证据实验室，依托高科技“鹰眼”，揭开案件背后“真相”;汇集全市检察业务数据，打造数据互联互通的“数字驾驶舱”，实时分析数据并提前预警;组建网络信息犯罪专业办案团队，与阿里巴巴等互联网企业建立检企沟通机制，强化内核、借助“外脑”，攻克办案中专业性、技术性难题。另一方面，用数字赋能，助治理难题破解。面对因疫情引发的羁押难问题，杭州市人民检察院联合市公安局共同探索建立“云监管”机制，在全国率先研发了“非羁码”APP，加强对非羁押犯罪嫌疑人的数字监控，既减少了疫情期间人员流动带来的风险，又降低了审前羁押率。

4.聚焦历史文化之市，以人文检察彰显司法温情。杭州是首批国家历史文化名城，良渚文化、吴越文化、南宋文化、西湖文化、运河文化等历史文化交融。杭州检察机关在办案中始终秉持人文司法理念。一方面，在涉及未成年人等刑事案件办理中体现人文关怀。杭州检察机关坚持双向保护理念，成立杭州市西子少年司法社会工作服务中心，为440名涉罪未成年人、未成年被害人开展观护帮教、心理疏导;坚持监督与治理并重，在全国首推侵害未成年人强制报告制度;首创“未成年人保护检察监督线索举报”小程序，有效增强案件线索发现和查处能力，2起案件被高检院评为案件强制报告典型案例。另一方面，在涉访等申诉案件办理中传递司法温度。持续完善和推广信访代办制、“老王四至诀”等经验做法，实现12309检察服务中心全面入驻社会矛盾纠纷化解调处中心，及时化忧解纷，切实让群众感受到“检察温度”和“检察速度”。

（二）市域社会治理的现实挑战

1.风险社会增加社会治理难度。一是社会环境变化引发犯罪结构变化。1999年至2019年，全国检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%;与此同时，新类型犯罪增多，扰乱市场秩序犯罪增长19.4倍，侵犯知识产权犯罪增长56.6倍。[6]犯罪形态的多样化、新型化，促使社会治理难度加大。二是公共利益相关风险隐患增多。特别是疫情防控日趋常态化的国内外形势，对社会治理的科学化、专业化、精细化水平提出更高要求。三是局部领域制度缺位导致矛盾多发。如在实践中，因民间借贷领域监管的相对缺乏和制度的局部缺位，“套路贷”类案频发。2018年至2020年11月，杭州检察机关共起诉“套路贷”案件146件600人。

2.数字化时代考验社会治理水平。随着信息技术在生产生活中的不断深化运用，新形态的社会问题也不断出现。2019年，杭州检察机关共起诉涉互联网犯罪2623人，同比上升59%，连续三年呈增长趋势。涉互联网犯罪极大地考验着社会治理水平。一是犯罪地点的跨域连接。由于互联网具有超越物理上“绝对距离”的特点，与传统犯罪往往指向单个个体或小部分群体、危害程度可以预见相比，网络犯罪更容易危害更大范围内的不特定群体。犯罪分子可以通过网络进行跨域合作，并呈现出组织化的特点。二是犯罪方式的高度隐蔽。网络使用者往往具有身份虚拟化、匿名化等特点，且网络犯罪属于不接触型犯罪，这些特点都为案件侦破、取证以及追缴犯罪所得等带来极大困难。三是传统打击手段的相对落后。面对网络犯罪手段和方法的不断翻新，侦查机关针对原有犯罪形态所采用的传统侦查手段往往难以奏效。此外，检察机关运用、展示证据的能力也亟待提升。

3.诉讼制度改革更新社会治理需求。一是多样化权利诉求。除传统的生命健康权与财产权外，人格权、隐私权等也日益为普通大众所关注。如何发挥中国特色社会主义检察制度优势，当好法律监督者和公共利益守护者，是检察机关需要认真思考的问题。二是程序正义需求。随着民众权利意识、法治观念的逐步提升，民众对司法的期盼不止于公平正义，如何让公平正义更快更好实现，使社会问题从法律层面得到妥善解决，是检察机关需要解决的问题。

三、杭州检察机关推进市域社会治理现代化的可行路径

在“重要窗口”语境下，杭州检察机关亟需提升法律监督的质量、水平和效果，主动扛起市域社会治理现代化的“检察担当”。

（一）从一域关注全局，打造护航发展的“法治之窗”

1.对标“重要窗口”要求，服务治理大局。杭州检察机关应着眼检察“小”窗口，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供更加精准有效的司法供给。首先，“重要窗口”站位意味着前沿阵地。要擎旗“重要窗口”制高点，推动检察工作行稳致远。其次，“重要窗口”使命凝结为法治担当。要充分把握国家战略、省域布局、市域谋划，积极在三大攻坚战、美丽中国建设等重大部署，以及“一带一路”、长江三角洲一体化等重大战略中，强化检察法治保障。最后，“重要窗口”工作代表着一流水平。作为省会城市的检察机关，当以“头雁”标准，统筹宏观思路、中观谋划、微观举措，通过不断地实践与探索，形成一系列具有杭州特色和杭州检察辨识度的硬核成果。

2.因应市域禀赋，做优特色治理。立足杭州独特的区位优势，积极参与城市治理，推进法治建设。一要塑造网络犯罪治理杭州典范。置身“互联网之都”，杭州检察将依托网络犯罪研究“一中心一基地”，会同网信、法院、公安、司法、数据资源局等多个部门，共同研究建立互联网犯罪预防和打击长效机制，助力杭州打造“数字变革策源地”。二要刷亮智慧检察杭州名片。要紧扣杭州做强做优城市大脑、打造全国新型智慧城市建设“重要窗口”的目标，以技术反哺业务，提升办案质效;利用区块链、远程视频等科学技术，破解线索收集、取证固证等难题，以“智慧监督”有效赋能社会治理。三要提炼国际一流营商环境杭州样本。杭州是民营经济之都、创新活力之城，检察机关要积极保护市场主体合法权益，“谦抑、审慎、善意”办理涉企案件;在制度建设上有所推進，善用不起诉权，在羁押必要性审查、普法延伸等方面深入研究，打造国际一流法治化营商环境。

3.拓展监督格局，链接多元治理。当前，检察权在法律监督性质不变的前提下，朝着监督领域更加广泛化、监督方式更加科学化、监督体制机制更加精细化方向努力和发展。[7]杭州检察机关要顺应社会治理的“时”与“势”，因时而动、顺势而为，牢固树立在“办案中监督，在监督中办案”理念，推动“四大检察”全面协调充分发展。开展刑事检察工作，需切实履行刑事检察职能，抓好各项检察改革任务落地;开展民事检察工作，应立足于民法典开启的民事权益保护新时代，积极维护民生民利;开展行政检察工作，要强化联动协作，助推法治政府建设;开展公益诉讼检察工作，除在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域持续发力外，需在个人信息保护、互联网监管等关系人民福祉的新领域积极探索。

（二）将柔性契入刚性，建设稳定和谐的“法治之窗”

1.开展内涵式监督，由表及里促源头治理。首先，彰显检察权的刚性。依法办案是检察机关推进市域社会治理现代化最直接的方式。要妥善行使好立案监督权、批准逮捕权等，筑牢公平正义的最后防线，夯实社会治理根基。其次，充分发挥检察建议的作用。检察建议是一种“非强制的检察行为”[8]，其魅力不仅在于“持久的关注”[9]，更在于内部规范的“形式刚性”、释法说理的“情理刚性”以及外部借力的“共生刚性”，以“三性合一”化解矛盾“棱角”，从而有效促进社会治理。

2.开展延展式监督，由点及面促系统治理。一是多维度妥善化解矛盾纠纷。针对矛盾纠纷集中多发的刑事领域案件，秉持检察权的谦抑性，以新时代“枫桥经验”为“指南针”和“量衣尺”，有效化解社会矛盾。针对轻微刑事案件，依法启动相对不起诉程序，卸下行为人回归社会的“包袱”;针对群体性案件，合理运用风险社会下的刑事政策，引导侦查机关合理确定打击范围;推广“非羁码”APP及动态监管模式，降低羁押率。二是深入基层延伸治理触角。创新专人联络村社机制，推动检察院与检察室之间的上下结合，检察室和乡镇、村社之间的点面结合，加强与基层群众的沟通交流，打通检察机关参与社会治理的“最后一公里”。

3.开展回应式监督，由远及近促综合治理。一要顺应改革需求。在多重改革叠加的背景下，切实增强司法能动性。与侦查机关、犯罪嫌疑人加强沟通，实现对侦查卷宗从程式性审查向说理式审查的转变;落实“少捕慎诉”理念，实现对犯罪嫌疑人从事实性讯问向释法型讯问的转变。二要积极回应群众诉求。落实“群众来信件件有回复”制度，依托检察官信访案件办理办公室，推动矛盾纠纷调处化解“最多跑一地”;让群众成为检察机关参与社会治理的动力因和评判者，提升群众司法获得感。

（三）从独白走向对话，构筑共建共享的“法治之窗”

1.增强内生互动，提升“四大检察”融合度。法律监督职能的充分有效发挥，是检察机关与社会对话的第一层次。“四大检察”应系统化运行、一体化发展，形成相互支撑、融合发展的格局。应优化检察职权运作，特别是规范调查核实等程序性履职行为，以及群众来信回复等阶段性履职行为;设立检察产品质量关卡，加强对各项工作的审核把关，细化到法律文书制作、释法说理、信访反馈等具体环节，统一执法尺度，提升监督效能。

2.加强多元互动，提高市域社会治理的参与度。助推社会治理体系的完善和社会矛盾的消弭，是检察机关与社会对话的第二层次。一要内外协同发力。广泛发挥和调动区域各方主体的积极性，综合运用约访、专家接访等形式，协力推进诉源治理。二要加强信息共享。依托政法一体化平台，搭建数据流转的“高速公路”; 探索建立检察机关参与社会治理的信息收集和大数据研判平台，拓展社会治理场域。

3.注重多维互动，增加市域社会治理的贡献度。助力培育法德融合、尚德守法的善治意识，推动构建共建共治共享的社会治理格局，是检察机关与社会对话的第三层次。一要著力构建法治命运共同体，促进善治。推动构建一体联动的考评体系;主动争取党委政府的支持，加快推进执法司法制约监督体制机制改革;完善法律监督年度报告、公益诉讼白皮书等制度，找准检察权与其他公权力之间的“最大公约数”，形成良性互动。二要助力打造法治文明“重要窗口”，培育法治信仰。讲好检察故事、传播检察声音，注重引导民众增强法治观念，形成社会整体信仰法治、崇尚法治的良好局面。

注释：

[1] 参见《用系统思维推进市域社会治理现代化》，人民网http：//yn.people.com.cn/n2/2021/0104/c372441-34509074.html，最后访问日期：2021年1月5日。

[2] 参见《习近平：统筹推进疫情防控和经济社会发展工作 奋力实现今年经济社会发展目标任务》，央广网http：//news.cnr.cn/native/gd/20200401/t20200401_525038805.shtml，最后访问日期：2021年1月10日。

[3] 参见徐汉明：《市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径》，《理论探索》2020年第1期。

[4] 参见郭晔：《新时代社会治理现代化的法理思辨——“社会治理的法治思维和法理思维”学术研讨会述评》，《法理研究》2019年第2期。

[5] 参见《关于杭州市数字经济发展情况的报告》，杭州网https：//z.hangzhou.com.cn/2020/rddesbchy/content/content_7756903.html，最后访问日期：2021年1月6日。

[6] 参见《最高人民检察院工作报告》，最高人民检察院网  https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202006/t20200601_463757.shtml，最后访问日期：2021年1月6日。

[7] 参见周新：《论我国检察权的新发展》，《中国社会科学》2020年第8期。

[8] 吕涛：《检察建议的法理分析》，《法学论坛》2010年第2期。

[9] 姚岳绒：《监察体制改革中检察院宪法地位之审视》，《中国政法大学学报》2018年第1期。