控申部门办理指定居所监视居住监督案件论要

赵景川

摘 要： 指定居所监视居住是办案机关对被监视居住但没有固定住处的犯罪嫌疑人、被告人指定临时居所，从而在指定的居所对犯罪嫌疑人、被告人遵守刑事诉讼法第77条规定情况进行监督的一种强制措施执行方式。根据法律和司法解释规定，控申部门应当对本院适用指定居所监视居住案件的决定和执行活动是否合法进行监督，要依法积极开展该项新增业务，及时受理被指定居所监视居住人及其法定代理人、近亲属或辩护人提出的控告或者举报，加强和改进办理工作，切实纠正司法实务中的各种违法行为，有效维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

关键词：刑事强制措施 指定居所监视居住 控申部门 检察监督

刑事强制措施是指办案机关为保证刑事诉讼的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行限制或者剥夺的各种强制性方法，适用得当能够有效保障打击犯罪，适用越限则会侵害公民人身自由等权利。作为特殊执行形式的指定居所监视居住，其对人身自由的限制强度，已经接近于羁押性强制措施。[1]加强对指定居所监视居住适用的法律监督，防止这种具备“准羁押”功能的强制措施异化为变相羁押，对于保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益，推进实现司法公正具有重要意义。

一、办案机关适用指定居所监视居住的法定情形

监视居住是对犯罪嫌疑人、被告人的住处加以监视，要求其在规定期限内不得离开住处的一种限制人身自由的刑事强制措施。根据刑事诉讼法第74条规定，监视居住系应当适用逮捕和取保候审但无法实现的替代性措施，按照对人身自由进行限制的程度，监视居住尚未对人身自由予以完全剥夺，属于非羁押性强制措施。指定居所监视居住是监视居住的一种执行方式，是指办案机关对没有固定住处的犯罪嫌疑人、被告人指定临时居所，从而在指定的居所对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人遵守刑事诉讼法第77条规定情况进行监督。

1996年刑事诉讼法未专门规定指定居所监视居住，但在实际适用中，一些办案机关为确保执行效果，选择指定居所监视居住的方式进行。2012年刑事诉讼法第73条将该种执行方式明确并固定下来，根据该条规定，刑事诉讼中指定居所监视居住的适用主体系公安机关和检察机关。另，2012年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《高法解释》）第125条规定：“对具有刑事诉讼法第七十二条第一款、第二款规定情形的被告人，人民法院可以决定监视居住。人民法院决定对被告人监视居住的，应当核实其住处;没有固定住处的，应当为其指定居所。”即人民法院也可以决定适用指定居所监视居住。

刑事诉讼法2018年再次修正时，第75条第1款规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行;无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。”之后，2019年颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第116条、2020年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》第111条[2]和2021年出台的《高法解释》第160条[3]分别对检察机关、公安机关和人民法院适用指定居所监视居住的情形作出规定。

二、对指定居所监视居住的决定和执行实行检察监督

对办案机关指定居所监视居住的决定和执行进行监督是检察机关“依法对刑事诉讼实行法律监督”[4]的重要组成部分。刑事诉讼法第75条第3款规定：“人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。”这是检察机关开展指定居所监视居住监督工作的直接法律依据。2015年12月17日，最高人民检察院制发《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》，增强了检察监督的规范性和可操作性。之后，根据内设机构改革等情况，2019年《刑诉规则》第118条至第120条对该项监督工作的职能分工、监督内容等进行了适当调整。

（一）对公安机关、人民法院适用指定居所监视居住的监督

根据2012年《刑诉规则》第118条规定，对于公安机关、人民法院决定的指定居所监视居住案件，由相应的侦查监督部门、公诉部门负责监督，这是与当时检察机关决定指定居所监视居住的审批程序及部门职责相适应的。随着检察机关内设结构改革及检察机关刑检部门实行“捕诉一体”办案机制，原来的侦查监督职能、公诉职能合并为同一个部门负责，故对公安机关、人民法院决定指定居所监视居住是否合法的监督，由合并后的检察机关刑检部门负责。[5]2019年《刑诉规则》第118条第1款对此规定：“对于公安机关、人民法院决定指定居所监视居住的案件，由批准或者决定的公安机关、人民法院的同級人民检察院负责捕诉的部门对决定是否合法实行监督。”而根据2019年《刑诉规则》第120条第1款规定，对于公安机关、人民法院适用指定居所监视居住案件执行活动是否合法的监督，则沿袭了2012年《刑诉规则》第120条第1款的规定，由检察机关负责刑事执行检察的部门实行监督。

（二）对检察机关适用指定居所监视居住的监督

2019年《刑诉规则》第116条第1款规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人的住处执行。犯罪嫌疑人无固定住处的，可以在指定的居所执行。”司法实践中，检察机关既可能在侦查阶段由负责侦查的部门决定指定居所监视居住，也可能是在审查起诉阶段由负责捕诉的部门决定指定居所监视居住，不宜由负责捕诉的部门对决定进行监督，而应由控申部门负责这项工作。[6]因此，2019年《刑诉规则》第118条第2款规定：“人民检察院决定指定居所监视居住的案件，由负责控告申诉检察的部门对决定是否合法实行监督。”与此相衔接，第120条第3款规定：“人民检察院决定指定居所监视居住的案件，由负责控告申诉检察的部门对指定居所监视居住的执行活动是否合法实行监督。”[7]即对于检察机关适用指定居所监视居住的案件，决定和执行活动是否合法均由控申部门进行监督，这一做法改变了2012年《刑诉规则》第118条和2015年《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》第6条、第14条第1款、第15条确定的职能分工，也系2019年《刑诉规则》赋予控申部门的新职能。

三、控申部门办理指定居所监视居住监督案件的主要内容

（一）关于监督程序的启动

根据法律和司法解释规定，控申部门可以通过以下方式启动对检察机关指定居所监视居住决定和执行活动的监督程序：

1.犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人向检察机关提出控告、举报、申诉。这是依法启动监督程序的主要情形，控申部门收到被指定居所监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人提出的控告、举报后，首先应当审查控告、举报材料是否齐备、本院是否具有管辖权。对于材料齐备、本院管辖的控告、举报，如果是公安机关、人民法院决定指定居所监视居住的案件，应当及时移送刑检部门办理;如果是本院办案部门决定指定居所监视居住的案件，应当及时审查办理。

2.依职能主动发现本院办案部门作出的指定居所监视居住决定或者执行活动可能违法。如办案部门将指定居所监视居住决定书等法律文书副本以及主要证据复印件抄送控申部门，控申部门经审查，发现指定居所监视居住的决定可能违法。又如控申部门在对指定居所监视居住执行活动的监督过程中，发现可能存在违法情形的，应当启动监督程序。

3.人民监督员认为指定居所监视居住的决定违法，向检察机关提出监督意见。《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第2条规定：“人民检察院的办案活动依照法律和本规定接受人民监督员的监督。”因此，人民监督员在参加检察机关巡回检察、案件质量评查、公开审查、司法规范化检查等活动中，如果对检察机关指定居所监视居住的决定提出意见建议的，人民监督员工作机构受理后应当及时转交控申部门审查办理。

4.其他应当启动监督的情形。包括上级检察院交办、转办的案件，人大代表、其他国家机关转交的线索等。如果是公安机关、人民法院决定指定居所监视居住的案件，应当及时移送刑检部门办理;如果是本院有关职能部门决定指定居所监视居住的案件，控申部门应当及时审查办理。

（二）关于监督的方式

1.对检察机关指定居所监视居住的决定进行监督，可以查阅相关案件材料，听取办案部门作出指定居所监视居住决定的理由和事实依据，听取犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的意见，也可以采取其他必要的方式，如询问证人，调取、查询相关书证等适当的调查措施。需要注意，办理此类案件，原则上应当听取犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的意见，主要目的是核实案件情况和反映的相关问题，也应注意做好析法明理、说服引导工作，听取意见应当制作笔录，必要时可以采取公开听证的形式进行。另，因案件尚在诉讼过程中，控申部门采取查阅案件材料、听取意见、询问证人等监督方式时，不要影响办案部门正常的司法办案活动。

2.对指定居所监视居住的执行活动进行监督，可以查阅相关法律文书和被监视居住人的通讯、会见、外出情况，重点是查阅身体健康检查记录，还可以与被监视居住人、执行人员、办案人员或其他有关人员谈话，实地检查指定的居所是否符合法律规定等。需要注意，根据2019年《刑诉规则》第116规定，指定的居所应当符合“具备正常的生活、休息条件”“便于监视、管理”“能够保证安全”等条件，控申部门指派检察人员实地检查指定的居所是否符合法律规定，是开展执行活动监督工作的规定动作。另需注意，会见、通讯、外出情况和身体健康检查记录应当是监督审查的重点，如果犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或辩护人提出，犯罪嫌疑人被体罚、虐待，身体受到伤害，但是身体健康检查记录却未予记载，就要查看有关监控录像等资料确认，还可以对被监视居住的犯罪嫌疑人进行体表检查，确定伤情是否存在和伤情状况。

（三）关于需要监督纠正的违法情形

1.控申部门监督指定居所监视居住的决定是否合法，应当首先审查该决定是否符合刑事诉讼法第71条第3款、第74条第1款、第2款和2019年《刑诉规则》第107条规定的适用监视居住的基本条件，不符合上述条件的，即使犯罪嫌疑人无固定住处，也应属于不符合指定居所监视居住的适用条件，依法监督纠正。经审查，指定居所监视居住决定符合适用监视居住的基本条件的，还应进一步监督纠正以下情形：

（1）不符合指定居所监视居住的特别适用条件。根据刑事诉讼法第75条第1款和2019年《刑诉规则》第116条第1款规定，检察机关可以在指定的居所执行监视居住，即刑事诉讼法确立的指定居所监视居住的特别适用条件是“犯罪嫌疑人无固定住处”。所谓“固定住处”，是指犯罪嫌疑人在办案机关所在地的市、县内工作、生活的合法居所。[8]办案检察机关对有固定住处的犯罪嫌疑人采取指定居所监视居住措施的，控申部门應当依法监督纠正。如某基层检察院办理的张某指定居所监视居住监督案，控申部门依据张某近亲属的来访启动监督程序，通过对张某等犯罪嫌疑人进行询问，了解其住址等基本信息，查明犯罪嫌疑人张某在本县内有住所，办案部门对他适用指定居所监视居住明显不当，根据监督意见，办案部门及时纠正了违法行为。

（2）在决定过程中有其他违反刑事诉讼法规定的行为。如2019年《刑诉规则》第108条第1款规定：“人民检察院应当向被监视居住的犯罪嫌疑人宣读监视居住决定书，由犯罪嫌疑人签名或者盖章，并捺指印，责令犯罪嫌疑人遵守刑事诉讼法第七十七条的规定，告知其违反规定应负的法律责任。”检察机关决定指定居所监视居住，未向犯罪嫌疑人宣读监视居住决定书，未告知其法定义务和责任的，即属违反法律规定的行为。

2.控申部门对指定居所监视居住的执行活动进行监督，主要监督纠正以下情形：

（1）执行机关收到指定居所监视居住决定书、执行通知书等法律文书后不派员执行或者不及时派员执行。根据刑事诉讼法第74条第3款规定，检察机关决定指定居所监视居住的案件，由公安机关执行。司法实践中，由于指定居所监视居住的复杂性，检察机关决定的指定居所监视居住案件，有时公安机关怠于执行，变成了检察机关自行执行，这与刑事诉讼法的规定不符。因此，如果监视居住地的公安机关收到指定居所监视居住决定书、执行通知书等法律文书后不派员执行或者不及时派员执行的，控申部门应当依法监督纠正。

（2）在执行指定居所监视居住后24小时以内没有通知被监视居住人的家属。刑事诉讼法第75条第2款规定：“指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当在执行监视居住后二十四小时以内，通知被监视居住人的家属。”通知的事项包括犯罪嫌疑人涉嫌的罪名、指定居所监视居住的法律依据，无法通知的，应当将原因写明附卷，无法通知的情形消除后，应当立即通知。如犯罪嫌疑人不符合无法通知的情形，而办案部门执行监视居住后24小时以内未通知其家属的，即属指定居所监视居住的执行活动违法。

（3）在羁押场所、专门的办案场所执行监视居住。根据刑事诉讼法第75条第1款规定，指定居所监视居住不得在羁押场所、专门的办案场所执行。2019年《刑诉规则》第116条第4款通过否定式列举进一步明确规定：“采取指定居所监视居住，不得在看守所、拘留所、监狱等羁押、监管场所以及留置室、讯问室等专门的办案场所、办公区域执行。”办案检察机关决定指定居所监视居住后，在羁押场所、专门的办案场所执行的，即属指定居所监视居住的执行活动违法。

（4）为被监视居住人通风报信、私自传递信件、物品。根据刑事诉讼法第77条第1款规定，被监视居住的犯罪嫌疑人，未经执行机关批准不得会见他人或者通信，不得毁灭、伪造证据或者串供。办案检察机关、执行机关或其工作人员为被监视居住人通风报信、未经批准程序私自传递信件、物品的，不但违反上述规定，而且极有可能出现串供情况，严重影响案件的办理。对于这种执行活动违法情形，控申部门应当依法监督纠正。发现违纪违法或者职务犯罪线索的，应当报请检察长决定后及时移送有关职能部门或机关处理。

（5）违反规定安排辩护人同被监视居住人会见、通信，或者违法限制被监视居住人与辩护人会见、通信。根据刑事诉讼法第77条第1款规定，被监视居住的犯罪嫌疑人，未经执行机关批准不得会见他人或者通信。2019年《刑诉规则》第109条第2款规定：“人民检察院应当告知公安机关在执行期间拟批准犯罪嫌疑人离开执行监视居住的处所、会见他人或者通信的，应当事先征得人民检察院同意。”办案检察机关、执行机关或其工作人员未经批准安排辩护律师同被监视居住人会见、通信，或者未经同意即批准被监视居住人离开执行监视居住的处所的，属于执行活动违法。同时，根据刑事诉讼法第39条第5款规定，辩护律师可以同被监视居住的犯罪嫌疑人会见、通信，违法限制被监视居住人与辩护律师会见、通信的，控申部门应当依法监督纠正。

（6）对被监视居住人刑讯逼供、体罚、虐待或者变相体罚、虐待。这类行为是严重的违法行使职权行为，控申部门应当及时监督纠正。司法实务中，还存在对犯罪嫌疑人基本生活条件保障不力的情况，也应当及时提出监督改进意见。如某基层检察院在对指定居所监视居住点进行检察监督中发现，犯罪嫌疑人罗某提出基本生活条件未得到保障（不给洗澡、不给换衣服），目前身体和精神状况较差，存在较大安全隐患，检察院遂向公安机关提出纠正意见，要求保障犯罪嫌疑人的基本生活条件，对犯罪嫌疑人提出的换洗衣服、增减衣物、适当洗澡、适当活动等要求，应当视情予以保障。

（7）有其他侵犯被监视居住人合法权利行为或者其他违法行为。如根据刑事诉讼法第75条规定，指定的居所是被监视居住人的生活场所，不是羁押场所，也不是办案场所，办案机关或者部门在指定居所内对被监视居住人不得讯问或者变相讯问，控申部门发现有违反规定讯问犯罪嫌疑人情形的，应当依法监督纠正。

（四）关于提出监督意见

控申部门审查本院指定居所监视居住案件的决定和执行活动是否合法，应当在启动监督程序后及时作出决定。对于决定不符合法定适用条件的，报经检察长决定后，通知辦案部门撤销指定居所监视居住决定;发现执行活动中存在违法情形的，报经检察长决定后，提出纠正意见或者建议。发现执行机关或者执行人员存在违法情形的，报经检察长决定后发出纠正违法通知书。如果在审查办理中发现指定居所监视居住执行活动中存在执法不规范、安全隐患等问题，应当向执行机关提出检察建议，或者报经检察长决定后，通报本院办案部门。

当前，各地控申部门对办理指定居所监视居住监督案件关注度不够，主动性不强，工作经验还不足。要切实给予足够的重视，在认真做好传统控申业务的同时，也要依据2019年《刑诉规则》相关规定和《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》明确的监督方式、监督内容、监督情形、监督程序等，积极有序开展这项新增业务，让检察监督在这项工作中体现应有的刚性。

[1] 如刑事诉讼法第76条专门规定：“指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日;被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日。”

[2] 该条第1款规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人住处执行;无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级公安机关批准，也可以在指定的居所执行。”

[3] 该条规定：“对具有刑事诉讼法第七十四条第一款、第二款规定情形的被告人，人民法院可以决定监视居住。人民法院决定对被告人监视居住的，应当核实其住处;没有固定住处的，应当为其指定居所。”

[4] 参见刑事诉讼法第8条的规定。

[5] 参见童建明、万春：《〈人民检察院刑事诉讼规则〉条文释义》，中国检察出版社2020年版，第129页。

[6] 同前注[5]，第129页。

[7] 在《人民检察院刑事诉讼规则》起草过程中，关于这一问题曾反复斟酌考虑。有观点认为，检察机关在自侦案件中采取指定居所监视居住措施，是由执检部门决定和协助执行的，由其对自己的执行活动进行监督，缺乏公信力，应当由控申部门承担这项工作。也有观点认为，对检察机关决定指定居所监视居住的案件，应当由执检部门对执行活动进行监督，因为只有执检部门才具备对指定居所监视居住执行进行监督的条件和经验，其他部门都无法很好地履行此项职责。考虑确保司法公正是第一位的因素，故最终采纳了第一种意见。参见前注[5]，第131页。

[8] 参见《人民检察院刑事诉讼规则》第116条第2款。

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