陕西民办高校内部治理结构抽样分析及优化建议

王静文

陕西民办高校内部治理结构抽样分析及优化建议

王静文

（西安翻译学院 发展规划处，陕西 西安 710105）

运用因子分析及K-Prototype聚类算法，将陕西民办高校内部治理结构模式聚类为董事会直管下的校长负责制和董事会领导下的校长负责制两类，并利用方差分析做出聚类效果验证，研究发现董事会领导下的校长负责制在师生获得感因子和行政权力因子方面的得分明显高于董事会直管下的校长负责制。最后，从平衡举办者的控制和权力制衡，构建多方运行机制，完善董事会领导下的校长负责制及构建教职工权益保障体系四个方面提出建议。

董事会；四位一体；权力分配；监督

民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分，在高等教育事业改革与发展中扮演着重要角色。在新修订的《民办教育促进法》中，“学校的组织与活动”里，有7条内容关注学校内部治理。在民办高等教育选择性竞争时代，准确把握民办高校发展态势，用数据说话，科学分析民办高等教育内部治理体系现状及存在问题，能为管理部门实施“分类管理”“设立专项资金”提供参考依据，也为进一步推动民办高校管理体制改革、转型发展和提高办学水平提供思路和策略。

一、陕西九所民办高校基本情况

我国民办高等教育兴起于改革开放之后，20世纪八、九十年代为高速发展期，历史长的也仅30多年。发展到今天，据教育部门户网站公布的数据，全国共有民办高校750所（含独立学院265所），已成蓬勃壮大之势。[1]陕西是中国的教育大省，以2018年为例，陕西省全日制本专科在校生1054808人，民办高校普通本专科在校生197338人，民办高校全日制本专科在校学生数占比为18.7％。[1]目前，陕西省设民办本科院校21所（含12所独立学院），此次研究的是陕西省9所本科层次的、办学规模在2万人左右，具有较大社会影响力的民办高校（详见表1）。

21世纪后，陕西民办高校进入快速发展期：高校办学层次不断提高，上述民办高校均已获得学士学位授予权；学校发展从规模扩张向内涵建设转变；在内部治理结构方面，借鉴国内外民办高校先进管理经验；硬件条件逐步完善，为师生提供完备的学习工作环境；校园规划日趋合理，校均占地面积达千亩以上；陕西民办高校全日制在校生规模达万人以上，开设各级各类专业185个，覆盖13个学科门类。陕西民办高等教育蓬勃发展的态势，被陕西省委、省政府誉为“陕西省靓丽名片”，引领全国民办高等教育发展。[2]

表1 陕西九所民办高校基本情况

二、陕西民办高校内部治理结构

民办高校创办于不同时期，学校的内部治理结构体系各有特点。在民办高校办学初期，魅力型权威占据行政主导地位，民办院校涌现出一批敢做敢为、热心奉献的教育家，如民办教育家丁祖诒、胡大白等。随着民办高校进入平稳发展期，“法理型”治理模式趋于主流。[3]35-38民办高校均结合办学实际，开展“去家族化”变革，进一步完善内部治理结构体系，建立健全内部权力的协调与制衡机制，“董事会领导下的校长负责制”雏形形成。

（一）董事会

《民办教育促进法》（新修订）规定：民办高校董事会由举办者或其他代表、校长及教职工代表等人员构成，其中具有5年以上教育教学经验成员不低于三分之一。[3]33由此可见：董事会决策权力不集中于举办者或投资者手中，而是隶属于各方利益相关者。董事会主要职权包括：制订学校发展规划，决定高校经费的筹划方案管理民办高校的基金和资产；审核民办高校的预、决算；决定接受助学捐资，修订民办高校的组织章程等。[4]58-61

目前，陕西民办高校董事会利益相关者类别构成单一，核心决策成员主要是学校举办者、出资者或者是校领导，董事会构成缺乏广泛性和代表性。家长、校友或社区代表等在学校重大事项决策方面话语权受限，“多方共治”仍有待完善。

（二）校长

校长由董事会聘任，负责执行董事会重大决策，全面负责学校日常教学和行政工作，统筹协调教育计划的落地、教育方针的落实和教师的选聘等，具有最高级别的行政决策权。[5]职业校长制是建设现代大学制度的题中之义，陕西省民办高校重视聘请职业校长：西安培华学院、西安翻译学院聘请具有丰富高校管理工作经验的教育专家担任校长；西安外事学院经全球公开选聘，聘请毕业于全球顶尖私立研究型大学经济学博士陈爱民担任校长。

表2 陕西九所民办高校内部治理结构

董事会领导下的校长负责制中校长主要行驶的职权：一贯彻国家教育政策方针；二组织实施民办高校的发展规划；三执行董事会的决议；四是聘任与解聘教职工；五是负责管理民办高校事务组织实施教育教学活动；六是执行董事会的其他重大决议。[4]61

（三）党委书记

根据陕西省教育厅《关于向民办高校选派党委负责人（委派督导专员）实施办法》，以上九所民办高校党委书记均由陕西省委教育工委选派，同时兼任政府驻派督导专员。政府督导专员主要是由两类人员构成：一是公办高校已退休或即将退休的党政负责人（如党委副书记），二是公办高校已退休或即将退休的副校级领导干部。他们对民办高校的特殊性和管理的复杂性，以及财务审计和监管等认识不足。[6]

职责：负责民办高校的思想政治、党建团建、学工和宣传等工作；参与学校发展规划的制定、招生、资产和财务管理、人事安排、校园规划和基础修缮等重大事项的研究讨论，等；监督贯彻落实法律、法规和教育政策的情况；负责学校安全稳定问题。[4]58

抽样调查的几所民办高校均是个人投资办学。举办者的角色是筹设学校，之后应把管理权力移交给董事会，董事会是一种制度安排，以平衡各主体利益、制衡各种权力关系、提升办学水平为根本目的。[7]从表2可以看出，陕西民办高校的实际情况是举办者直接担任董事长或举办者委任子孙担任董事长，举办者对董事会成员构成，监事会的组建以及校长的聘任等关键事项具有支配控制的权力，对学校重大事项的决策、执行和监督等流程享有主导性话语权。举办者的过大权力，致使董事会制度流于形式，董事会领导下的校长负责制优势难以凸显，学校陷入管理制度架空和治理效率低下困境。

三、《陕西民办高等教育内部治理结构调查》调研分析

（一）样本情况

调研采取随机抽样的方式，调研院校分布情况如下，侧重调研陕西民办高校独立办学、本科层次的9所民办高校。发放问卷分数220份，回收有效问卷204份；调研对象以中层及以上行政管理人员（53.94%）为主，另选取部分双肩挑工作人员（20.59%）及专职教师（20.59%）。样本分布如下表3所示。

表3 样本分布图

（二）信度分析

从表4可以看出：克隆巴赫系数为0.952，大于0.9，说明统计数据信度质量非常高。对于“已删除的系数”，相关项被删除后，信度系数值没有明显的提升，也说明所有数据项均应保留，更进一步说明了研究数据的信度水平。对于“CITC值”，所有统计分析项对应的CITC值均高于0.6，这说明了分析项之间具有较好的相关关系，同时也反应信度水平良好。综上所述，统计数据信度高，可用于下步分析。

表4 可靠性统计

（三）因子分析

1. 原始数据处理

研究采用因子分析法，分别通过共同度，因子载荷系数值，KMO值（Kaiser-Meyer-Olkin)，方差解释率值等指标进行综合分析，分析问卷设计是否合理、有意义，并进一步验证数据的效度。KMO值可用于判断效度，共同度值用于排除不合理研究项，根据上图显示，KMO值为0.881，大于0.7，此外Bartlett球形检验对应值为0.000，说明问卷适合做探索性因子分析。

表5 KMO 和 Bartlett 的检验

2. 因子提取

利用主成分分析法来求标准化指标的公共因子及载荷矩阵，根据SPSS计算结果中的特征值、方差贡献率以及累计方差贡献率累确定最终因子数。此次共提取出3个因子，此3个因子旋转后的方差解释率分别是28.061%，26.701%，25.650%，累计方差解释率80.412%，每个因子旋转后方差解释率均在10%以上。数据显示，研究项和因子之间有着较强的关联，以有效的通过银子提取信息，详见表6。

3. 因子旋转

采取最大方差旋转方法（varimax)进行旋转，为每个因子构造方差贡献率，实现对因子意义的解释。表7旋转成分矩阵显示：公因子F与学术委员会等、学生管理等指标有较高载荷，称为学术权力因子，公因子F与教师薪酬和师生获得感有较高载荷，称为师生满意度因子，公共因子F与校长权力、董事会权力分配等有较高载荷，称为行政权力因子。

（四）聚类分析

1. 聚类汇总

K-Prototype算法是结合K-modes和K-Means算法，既能应用于定量数据也可应用于定类数据。因为统计数据中含有定类数据，所以使用K-prototype聚类分析方法，从表8可以看出：最终聚类得到2类群体，此2类群体的占比分别是63.2%,36.8%。整体来看，2类人群分布较为均匀，整体说明聚类效果较好。

2. 聚类效果验证

为了探索出各个类别的具体特征，因而使用方差分析去研究各个类别群体的差异性（针对定量分析项），最终可结合各个类别特征进行类别命名。使用方差分析去探索各个类别的差异特征，从表9可知：学术权力因子、行政权力因子和师生满意度因子中，学术权力因子并没有呈现出显著性(>0.05)，意味着聚类分析后，仅行政权力和师生满意度方面有显著区别。表中数据显示，cluster_1在行政权力和师生获得感方面得分明显高于cluster_2。

下面对比两类样本在学校董事会成员构成、学校教职工参与学校决策等方面的差异，第一类样本中：董事会成员构成多样，由举办者、校长、党委书记、社会知名人士、教职工代表等各类成员组成，并且董事会每年定期召开3次以上会议。此外，该类群体认为学校教代会和工会能够发挥较大作用，对教师参与学校决策的总体印象是民主。第二类群体认为所在学校董事会成员各方人员代表不多，认为学校教代会、工会等组织作用较小，对教师参与学校决策的情况不够满意。

表6 方差解释率

表7 旋转后因子载荷系数表格

表8 聚类类别基本情况汇总

之后，将聚类得出的样本与调查样本来自的高校做交叉处理，交叉汇总表如表9所示：高校1，3和5是cluster_2样本数比例占明显优势，其余高校则是cluster_1占比较高。基于以上对两类样本的特征分析，将高校1，3和5的内部治理结构定义为董事会直管下的校长负责制，将另外6所高校的内部治理结构定义为董事会领导下的校长负责制。

表9 聚类类别方差分析差异对比结果1

注：*<0.05，**<0.01，下同。

表10 聚类类别方差分析差异对比结果2

表11 聚类类别与来源高校的方差分析

董事会直管下的校长负责制主要表现是：校长由董事长兼任（高校5）或者是董事长直系亲属担任校长（高校1）。高校的决策和执行均由家族或公司内部人员兼任，举办者、董事会与校长之间的权责划分不明，校长“权责不对应”甚至“有职无权”更为常见，校长负责制落实有限。而在董事会领导下的校长负责制的治理模式下，校长是真正意义上的法人代表，贯彻落实董事会的决策，董事会经商议决策做出学校建设规划、组织机构改革和年度预算等重大决策，校长全权落实。

四、陕西民办高校内部治理结构优化的建议

（一）平衡举办者的控制和权力制衡

新修订的《民办教育促进法》出台后，陕西省民办高校均选择走“非营利性”道路。从政府层面来说，政府应加快出台配套政策，根据前期举办者出资、取得合理回报的情况以及办学效益予以补偿及奖励，此举可以保护民办高校举办者的办学积极性。通过分类管理，保证不同的产权诉求，理顺董事会运行中的相关问题，促使举办者积极按照现代大学制度完善董事会制度。从学校层面来说，应做好学校内部治理的制度规范：明确董事会的职责，构建董事会的权力边界；明确董事会的组织结构和人员结构，夯实关键岗位家族成员的回避制度；依法推进民办高校章程建设，建立健全董事会决策的信息公布和公众参与机制，落实职业校长遴选制度和聘期制度，明确董事会与校长之间的权力界限。

（二）构建多方运行机制

首先，董事会内部应统一方向和力量，加大办学投入力度，明确投资方向，全力保障教学运行。保证校园规划的前瞻性和稳定性，以教学为中心，保证办学资金充裕，提高资金使用效率。管理好学校资产，盘活资产，提高资产利用率，及时报废，确保资产分布均衡，更新换代合理。全力保障教学运行及师生生活。当前在陕西民办高校的校级管理层面基本不见直系亲属及旁系担当要职，但是中间管理层，尤其是在财务、基建、资产和后勤等关键部门的中高层管理人员仍存在“亲属化”现象。董事会应聘请专业管理团队，一视同仁，提高学校财务运转效率。

第二，校长全权负责学校行政事务，突出特色，提高办学质量。实行目标考核制和绩效责任制，积极申请各类评估和认证，发现不足，及时改进。实行校、院、系三级建制、两级管理机制，构建决策、执行和监督环节彼此独立的制衡机制，厘清责权关系，将控制和决策权力合理分配到各治理主体中，构建法人内部治理的结构体系。

第三，校党委行使政治核心和监督保障权力。新修订《民办教育促进法》指出，民办学校要加强党的建设，建立党委监督制约机制。党组织须全方位介入学校的决策层、监督层和管理层，成为学校董事会、校领导和监事会的法定成员。[11]监督检查学校财务及专项资金运转状况，检查教学、管理等事项的执行情况，监督董事会和校务会成员按照学校章程行使职责。

（三）完善董事会领导下的校长负责制

在董事会直管的校长负责制下，举办者可能既担任董事长职务又担任校长等要职。这种治理模式管理层次少、决策效率高、交易成本低，主要举办者的人格魅力和高度集中的权利使学校以较低的控制成本实现学校的正常运作。

在这种治理模式下，举办者对学校拥有绝对的权威和控制，民办高校可根据市场需求及变化迅速调整，但是，这种高度“人治”的内部治理模式也存在局限性，虽然管理人员的“忠信度”作为一种资源降低了交易成本，但是各种权利和控制权边界比较模糊，学校的发展高度依赖着核心举办者，难以保证高校长期稳定及长时间的持续发展。所以，向规范化的董事会领导下的校长负责制变革是当前民办高校内部治理结构发展的方向。[8]董事会领导下的校长负责制实质上也是“董事会授权下的校长负责制”，董事会是学校的决策机构，它的领导地位可通过授权来体现，既有超脱性，更具备权威性。校长是学校整体工作的设计者和领导者，全面负责学校的教学、行政和财务预算等工作。在该模式下，学校内部治理结构通常是由董事会、校务会、党委会和监事会等构成，董事会主要由出资者、校领导政府人员和社会人士组成；校务委员会由熟稔办学政策、教育教学规律的教育专家构成，党委会由政府督导专员和党委成员组成，监事会则由熟悉资本运作和财务监管的人士组成。四者彼此支持、互相制约，保证内部治理体系的有机性与协调性。董事会领导下的校长负责制相对于董事会直管下的校长负责制具有明显的制度优势，有利于学校决策趋向科学性和民主性，促进职业校长制度落地和学术自由的实现。

（四）构建教职工权益保障体系

新修订的《民办教育促进法》首次增加了“保障教职工的其他合法权益”条款，明确要求民办高校落实教职工对学校管理的知情权和参与权，保障教职工参与民主管理、民主监督的权力。因此，在教职工权益保障方面：民办高校应围绕教职工切身利益，通过教职工代表大会、工会、董事会直通车等组织机制，接受教职工的日常诉求和建议，教职工代表大会定期举行并听取学校工作报告，审议学校重大发展事项，切实保证教职工的基础权益，做到学校发展是人人事、人人知。

在组织制度建设方面，在加强对教职工日常管理的基础上，建立以教职工为本、注重教职工权益保障的制度组织文化。在学术方面，完善学术委员会、教学指导委员会、专业评审委员等学术评议机构，指导、评议学校各类科研及教学事务，划清学术权力和行政权力边界，保证学术行政权力相分离。

［1］ 教育部. 教育发展统计公报[EB/OL]. (2018-07-19) www.moe.gov.cn.

［2］ 周海涛, 刘侠. 民办高等教育发展研究报告——基于近十年全国民办高校数据统计与政策文本分析[J]. 中国高等教育, 2016(2): 18-22.

［3］ 李福化. 大学治理的理论基础与组织架构[M]. 北京: 教育科学出版社, 2008.

［4］ 彭宇文. 中国高校法人治理结构研究[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 2006.

［5］ 赵旭明. 民办高校治理研究[D]. 北京: 中共中央党校, 2006.

［6］ 王华, 王一涛, 樊子牛. 非营利性民办高校的四维内部治理结构研究[J]. 宁波大学学报: 教育科学版, 2020, 42(2): 53-60.

［7］ 欧阳婵. 民办高校内部治理结构优化路径研究[D]. 长沙: 湘潭大学, 2010.

［8］ 石猛. 民办高校董事会制度治理价值及其实现[J]. 复旦教育论坛, 2019, 17(2): 15-20.

Sampling Analysis and Optimal Suggestions on Internal Governance of Private Universities in Shaanxi Province

WANG Jing-wen

（Development and Planning Office of Xi’an Translation University, Xi’an 710105, China）

This paper clarified the relationships among the board of directors, principals and CPC committee secretaries of Shaanxi’s private universities, using factor analysis and K-Prototype cluster, to examine the governance of the principal responsibility system under the leadership of the board of directors, and the principal responsibility system under the direct management of the board of directors. It found that the former system scored significantly higher than the latter in factors of teacher-student sense of performance and the executive power. It thus recommended that the internal governance model of private universities can be constructed in the aspects of balancing the directors’ control and power, setting up a multiple management mechanism, upgrading the president responsibility system led by the board of directors, and establishing a faculty rights and interests guaranty system..

board of directors; four-in-one; power distribution; supervision

G640

A

1008-0627（2021）02-0035-08

陕西省教育厅青年专项“基于《新国标》的民办高校教学质量保障体系有效度研究”（2020JK0168）；陕西省教育厅教育教学改革重点攻关项目“基于民办高校教育教学质量提升的内部治理结构优化研究”（2017BG028）

王静文（1990-），女，陕西西安人，讲师，研究方向：民办高等教育。E-mail: 1084313786@qq.com

（责任编辑 赵 蔚）