县域高校协同治理模式构建研究：基于CAS理论

徐军伟，王韵晨

县域高校协同治理模式构建研究：基于CAS理论

徐军伟1，王韵晨2

（1. 宁波大学 教育管理与政策研究中心，浙江 宁波 315211；2. 宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

在国家政策与地区发展需求的双重作用下，我国县域高校数量不断增多，成为我国现代高等教育体系中的重要组成部分。县域高校内部治理结构复杂，外部治理关系多重，治理体系与治理能力尚未成熟。在CAS系统理论的指导下，借助刺激-反应模型，建立符合县域高校组织内部系统逻辑的高效治理模式；根据回声模型，构建县域高校与政府、社会等多重外部力量协同发展的外部治理模式。本文探讨县域高校协同治理机理，提出县域高校协同治理能力的对策建议，着力打造新时代县域高校内外协同高质量发展的新局面。

县域高校；协同治理；CAS理论

2019年我国高等教育毛入学率达到51.6%，根据马丁·特罗高等教育阶段学说，我国已迈入高等教育普及化的新阶段，高校分类办学与多元化发展是这一阶段的重要发展特征。自进入后大众化发展阶段以来，我国高等教育地方化现象更为明显，高校进一步下沉至经济、交通、文化、人口等条件基础较好的县级城市办学，对区域经济社会发展产生深远的影响。以浙江省为例，当前，延伸至县域办学的高校已有42所，占全省108所普通高校的38.8%。[1]

在高校落户县域发展的过程中，地方政府、社会公众、企事业单位等有强烈的意愿参与高校内部治理，这需要打破高校原有以内部自主治理为主的模式，探索形成社会多主体参与的多元复杂治理新模式。

本文借助复杂适应系统（Complex Adaptive System，以下简称CAS）视角，通过构建我国县域高校多主体协同治理模式，为县域高校发展提供有益借鉴。

一、问题提出与理论适切

“县域高校”即办学场所落户在县级行政区域的高等学校。目前学者对县域高校的研究聚焦于以下几个维度。

第一，从县域高校设立的背景原因分析。徐军伟认为由于受中心城市土地资源紧张、产业外迁的影响，同时国家启动独立学院转设与应用型高校建设，经济发达、人口密集、交通条件与区位优势明显的县域在发展过程中愿意出地建校、出钱引智，让高校县域办学成为后大众化阶段经济发达地区高等教育地方化的新探索。

第二，县域高校中独立学院占相当数量，具有很强的代表性，许多研究都聚焦于独立学院县域办学问题。胡坤等认为独立学院迁址至县域是学校转型发展的重要路径，并以江浙两省为代表探析各级政府及母体高校在独立学院县域办学中应当如何发挥作用。[2]同时，独立学院迁至县域也面临深度独立化、办学质量、融合发展等多方面挑战，为缓解独立学院迁至县域办学的系列问题，相关学者也给出诸多发展建议。

第三，从构建高校与地方政府在县域办学过程中的科学决策机制角度进行探讨。徐军伟探讨了如何推动高校与县域转型发展，基于县域GDP、常住人口、一般公共预算、交通条件等指标构建了县域高校发展理论指数，以县域高校的办学类型、办学规模、办学时间为参数构建了县域高校科学布局的模型，提出县域高校实现科学发展的政策建议。[3]

第四，对于县域高校与政府、企业等校外主体关系的梳理，杨聚鹏认为无论是作为管理者角色、采购者角色还是保护者角色，地方政府都在地方高校的管理中具有一定的合理性与特殊性。[4]叶福军以长三角地区县域高校为例，以实证分析表明县域高校为地方经济、文化、社会发展提供了人才支持与技术保障。

协同治理理论主要由“协同”和“治理”两个核心概念组成。“协同”一词最早借鉴于“协同论”，由物理学家赫尔曼·哈肯提出，之后不仅被大量运用于生态学等自然科学领域，也被广泛运用于社会科学领域。“治理”源自于拉丁文中的“gubenare”，是“掌舵”“导航”的意思，最早在西方世界被理解为权力的操作与运行。20世纪90年代以后，由于西方政府体制与市场体制的冲突以及政府失灵等发展局限，“治理”一词日益成为公共管理的核心概念。“协同治理”这一概念由多纳休首次提出，他认为协同治理是政府与其他主体实现权力的共享，以此实现公共目标的过程。[5]柯克·爱默生（Kirk Emerson）将协同治理定义为公共政策决策、管理的过程和结构，认为能够跨越政府与公共机构的等级边界，能联通公共、私人与市政等不同领域，完成其他方式无法实现的公共事务。与其他的治理理论相比，协同治理具有多元主体地位平等、权力多维运行、治理体系始终处于动态调整中、主体间边界模糊等特征，所有利益相关方与都处于同一个协同系统中，相互牵制，紧密联系。在以往研究中，由于翻译的不同，“协同治理”“合作治理”“协作治理”等概念也同时在学界存在，对此，不同学者有不同的梳理和界定：李妮认为，区别于协作、合作、协调等相关概念，协同治理偏向于使用网络化的组织实现，更具有包容性；[6]颜佳华和吕炜认为这些概念适应于公共管理不同阶段的发展模式概括。[7]在高等教育研究领域，对于“协同治理”“协作治理”“共同治理”等概念尚未做出具体区分且涉及的文献较少，我们对上述概念不做细致区分。高等教育作为准公共产品，具有较大程度的公共性，协同治理理论在高校治理的研究中具有充分适切性。

20世纪90年代，美国约翰·霍兰（John Holland）教授提出复杂适应系统，即CAS。该系统理论认为，复杂性不是给定的，而是生成的。将系统元素看作具有适应性的主体（Agent），主体为维持生存而适应环境，与环境及其他主体间相互作用时遵循一定规则进行信息交互，并不断“学习”或“积累经验”以改变自身结构与运行规则，在适应中涌现复杂性。霍兰将其概括为“适应性造就了复杂性”。[8]复杂系统处于混沌的边缘并呈现活跃的状态，保持“有界的不稳定性”。[9]该理论广泛运用于生态学、社会学、教育学等多领域，为人们提供了认识和理解事物的新思路。

CAS系统已多次运用于高等教育研究领域。根据CAS系统的属性，是否能够运用该系统进行分析取决于该事物是否具有聚集、非线性、流、多样性等基本属性。

朱浩认为大学、企业、政府组成的复杂创新组织具有典型的CAS系统属性，能为研究高等教育办学机理与运行规则的研究提供新的视角。[10]慕静等认为微观层面上的单个主体运作机制适用于CAS系统的“刺激-反应模型”（Stimulate-response Model），将高校科研创新团队视作具有自适应机制的主体并能根据外界环境变化不断产生应激反应；宏观层面上的多主体交互机制研究适用于CAS系统的“回声模型”（Echo Model），将科研团队、高校、政府、企业、社会等多主体的资源视作回声模型中的“标识”，以资源匹配的方式实现主体间信息交互。[11]与此相似，支玉成等也运用“刺激-反应模型”与“ECHO模型”对我国独立学院内外部治理模式进行探究，以实现独立学院协同育人的发展目标。[12]此外，高文杰等基于CAS系统对完善高等职业院校教育评估原则提出实践性策略，[13]曾珍香以CAS系统为理论基础研究高校协同治理结构及其运行机制。[14]由此可见，CAS系统对高校治理的研究具有充分的理论适切性。

县域高校协同治理模式同样适用CAS理论。在CAS中，适应性造就复杂性，任何特定的适应性主体与所处环境中其他主体之间的相互作用、相互适应构成CAS复杂动态模型。对县域高校这一适应性主体而言，面对着上级主管部门管理的相对弱化和县域政府、企事业单位和社会各界参与学校治理意愿的强化，如何构建县域高校多元治理主体间良好的协同治理模式？本文尝试在现有研究基础上，将CAS的理论分析框架引入县域高校协同治理问题，将县域高校视为与环境相适应并不断发展的复杂系统，分析县域高校多元治理主体及其相互作用模式，实现县域高校治理过程的动态平衡。

二、县域高校协同治理的组织结构与CAS特征分析

（一）县域高校协同治理的主体与关系

基于CAS理论，县域高校内部协同治理的主体力量主要包括以党委及各级党组织为代表的政治力量、校长及各级行政组织为代表的行政力量、教授以及各类学术委员会为代表的学术力量、学校师生员工为代表的民主力量，如图1。

党委及各级党组织作为领导与决策主体对内统领行政组织、学术组织及师生员工；行政组织作为县域高校内的中坚力量，全方位渗透于县域高校内部治理；行政组织与学术组织相互协同，一方面科学行政更好地保障学术自由与高质量学术产出，另一方面学术成果为高校行政提供可靠理论支撑；师生员工作为县域高校的主要民主群体，应当最大程度地获得民主监督权及批评建议权。此外，在民办高校与独立学院等具有民办性质的高校中，董事会是高校治理与决策中的重要主体，在校内协同治理中占据举足轻重的位置。就县域高校的外部协同治理而言，县域高校与县域政府相关部门、企业等用人单位、校外研 究所等社会组织和其他高校之间互动交织，如图2所示。

图1 县域高校内部协同治理的主体与相互关系

图2 县域高校外部协同治理的主体与相互关系

在多主体交织的治理路径中，县域政府相关部门为县域高校提供教学用地与经费补贴，高校作为政府的智囊团为政府治理提供智力服务；县域企业等用人单位为因大量学生群体的存在获得更大的劳动力储备，同时解决部分毕业生就业问题；县域其他高校、研究所等社会组织同样以资源互通方式与县域高校构建联系，获得合作共赢。独立学院这一特殊类别的高校除了受到上级教育行政部门的规制外，很大程度上受到董事会与母体高校的调节与管控。同时，在高校治理的多元主体中，主体间过度竞争、非理性博弈、工作倦怠等非协同行为对高校治理产生消极影响。

与传统的理论与方法相比，CAS理论为县域高校协同治理系统提供了一个新的视角，从整体上认为县域高校治理是内部行为主体为适应生存环境的主动自我调适，以及与外部组织相互匹配与共享资源的过程，本质上是技术、人才、管理和信息等要素的互动与创新，以实现县域高校治理体系的现代化。县域高校相关的行为主体基于实现自我发展的共同目标，信息与资源相互“粘连”，适应互通的运行机制，实现协同的治理目标，在更高层次上涌现新特征。

（二）县域高校协同治理的CAS特征分析

1. 县域高校的聚集性特征

聚集性是县域高校治理CAS中最基本的特征。在一个CAS系统生成之前，环境中已存在诸多行动者，彼此之间形成为寻求生存而相互聚集的趋势，CAS系统的生成首先是行动者（Agent）聚集的过程。县域高校内部各组织作为独立的行动者因聚集而形成高校这一更高一级的行动主体，即介主体。县域高校又与政府、县域企业及社会组织等外部多主体相互作用，为适应现代化发展、实现现代化进程，通过资源共享、优势互补、风险共担等方式，自发形成新的共同体，在更高层次上涌现新的治理模式，实现县域高校治理体系现代化的构建。这种聚集是一种相互作用，高校、相关政府部门、社会其他组织等行动主体都在这一过程中逐渐找到相对稳定的关联方式，并形成具有一定结构的系统。

2. 县域高校的非线性特征

县域高校在县域生存带有中心城市高校所不具备的特有非线性特征。非线性在县域高校治理的CAS系统中源于主体的适应性，是涌现复杂性的内在动力。行动主体相互作用本质上是非线性的，新的聚集体的特性、规模、对外部的影响都不是各个行动者的简单线性叠加，而是它们在相互的非线性作用中产生的非平庸的整体性涌现。[15]县域高校内部各部门以及政府、企业等外部社会组织并非单向、主动或被动关系，而是相互交织、相互依赖，多主体、多层次、多变量的复杂关系。各主体协同也并非以一成不变的状态进行互动，而是为适应社会环境与上级政策，不断调整组织构成、治理环节与治理层次的动态治理。

3. 县域高校的流特征

流是县域高校治理CAS中主体间进行物质交换、信息共享、渠道畅通的必要条件。诸多行动者聚集成系统，就会形成以行动者为节点的网络，资源在其中流动。一方面，县域高校不是一个孤立的组织，需要与外部其他主体进行信息互通与交流合作，而高校内部与外部存在固有的界面分割。“界面反映着系统之间物质、信息、能量等因素的交流状况与相互作用关系”，[16]在信息、资金、人员等流动中实现界面的渗透于交叉，弱化固有的主体间壁垒。另一方面，在“回声模型”与“刺激-反应模型”运转中也呈现出CAS系统中不同主体间互动需要信息、资源的匹配。

4. 县域高校的生态多样性特征

多样性是CAS系统的主要特征之一，也是县域高校治理系统复杂性、参与主体与方式多样性的结果。县域高校内部由政治性、行政性、学术性和民主性等主体构成协同治理，外部则由政府、企业、社会组织等诸多主体聚集构成外部协同治理，不同主体之间相互适应、相互竞争、相互补充，就像自然系统中的共生、寄生、拟态等，各个主体并非从属关系，而是根据自身所具备的资源平等互动。同时，各参与主体的文化背景、行为模式具有自身的特殊性，错综交互，正如自然系统中每一生态位，能够自由流动创造新的生态系统，通过资源循环，必然呈现生态多样性。

三、基于CAS理论的县域高校协同治理模型建构

（一）县域高校内部协同治理刺激-反应模型

刺激-反应模型即为组织内部为应对环境变化而主动适应环境的机制，县域高校组织内部协同治理成效取决于内部行动者在这一机制中的运行效能。刺激-反应模型立足微观视角，科学地构建了复杂组织的行为主体如何根据一定规则进行自我行为调节，建立组织的自适应机制。根据县域高校内部协同治理机制及县域高校的CAS特征，构建县域高校内部自适应机制，实时了解县域高校内部组织运行状况，并能够迅速根据现状及反应的问题做出及时反馈与修正，同时与外界环境进行及时的信息互通，提高县域高校对环境的自适应能力。模型主体包括探测器、IF/THEN规则集、效应器三个部分，分别承担信息搜集、信息处理、信息反馈的职责，如图3。

图3 县域高校内部协同治理的刺激-反应模型

县域高校内部的协同稳定是适应县域办学环境的必要前提。探测器能对组织日常运行进行实时监控，为组织搜集来自环境及内部运行时出现的变动。在高校组织中，无论是政治组织、行政组织、学术组织都具备对外界信息搜集与处理的职能，接收国家政策、社会经济的变化，了解师生对学校发展的建议等。此外，教务部门、督评部门、网络监管等部门对高校的教学、网络环境等进行实时监查，这些搜集并筛选信息的部门都可视作组织的探测器。同一部门往往承担多个角色，不仅是模型中的探测器，也可同时作为是效应器。

规则集是信息处理中心，县域高校内部微观主体接收、筛选各类信息并转化为与各自相关的信息后形成IFTHEN的信息处理二分法。总体而言，县域高校规则集按照校内协同治理结构进行划分。首先，对党委及各级党组织、董事会等决策机构的决策科学性进行判断，以县域高校发展的前瞻性、可持续性等指标为评价标尺，激发决策单位做出以高校利益为导向的行为反馈。其次，行政部门作为县域高校内部协同治理的关键，不仅是上级领导的执行部门，同时也承接与传达上级指示并在权力范围内做出决策。行政部门是否具有高效的执行力、精准的判断力与一定的领导力是规则集必要的判断标准。再次，学术组织代表着学术自由与科学真理。县域高校的教授、研究者等学术群体能否立足县域，以学者的视角思考县域经济社会发展问题，能否将科研渗透于教学，提高县域高校教学水平与师生应用技能，这些都将是县域高校规则集所需考量的维度。最后，全校教职工与学生群体作为民主权利的代表，有权监督和参与管理学校各项事务，将制度优势转化为实践效能。

信息经过筛选与处理后传达给效应器，县域高校各部门根据信息反馈，保持原工作路线或调整各自工作重心。效应器中主体的行为常常包括寻找合作对象、实现优势互补、提升团队合作效能，进而实现多主体间交互机制的完善。县域高校党政领导层效应器为实现科学决策、促进与地方协同发展，在内部刺激的激发下主动拓展合作范围，争取合作资源，促进决策科学。学术组织及行政执行部门在其效应器的激发下根据信息所反映内容自动采取回应措施，或是根据领导层的指示优化工作，或是回应师生群体及其他部门的反馈协调组织关系。

（二）县域高校外部协同治理的回声模型

霍兰教授认为，尽管各种主体的外在形式多种多样，但研究中仍然可以用通用的格式来概述他们。ECHO模型（也称回声模型）就是在宏观层面上描述CAS中多个行为主体整体行为的分析框架。在研究中存在“染色体”和“资源”两个概念，并保留染色体“作为遗传物质”和“染色体决定主体能力”这两个内涵。其中，染色体被分为进攻标识（Offense Tag）和防御标识（Defense Tag），当两个行动主体在系统中相遇时，若一个行动主体的进攻标识和另一个行动主体的防御标识存在互利时，就会相互“粘连”，主体间会通过该染色体进行资源的共享与互换，如图4。

图4 县域高校外部协同治理的回声模型

在高校县域办学系统中，相关政府部门、用人单位、社会组织以及其他高校等都会通过进攻标识与防御标识的判断与匹配进行选择性合作，从而获得自身难以创造或通过其他途径获取的资源。县域高校在这种相互作用的协同治理模式下，对外界的匹配与刺激做出适当回应。

数量众多的学生与教师群体为县域城市带来了更多的消费力，带动地方经济发展。高校办学选址落于县域，办学基础与经验的相对缺乏形成了高校对所在县级城市的依赖性，其自身形成一定“推力”，促使高校与城市协同发展。在知识经济时代，“大学被推向经济社会的中心，知识替代原来的土地、资本、原材料等而成为经济的最基本的资源和生产的最核心要素”。[17]政府为高校的入驻提供优越的制度资源与政策优惠，对高校的办学用地、科研平台建设提供资金支持，对人才引进提供经费支持。随着经济发展与产业转型升级的加快，经济发达地区的县级城市经济基础雄厚，具有便捷的交通、完善的基础设施及浓厚的文化氛围，对高校的入驻具有充足的容纳力与强烈的需求，形成一定的拉力。高校入驻的县级城市对于引进少则数千人多则上万人的高校师生具有充足的容纳力。

同时，企业与高校在科学研究、科研成果孵化、人才实践等方面具有广阔的合作前景。一方面，企业在大学科研人才的参与中实现自身研发实力的提升，实现教育资源的高效利用与科学配置，另一方面，大学在一定程度上解决了毕业生实习与就业问题，实现用人单位在无形中对高校的协同治理。在科技创新蓬勃发展的时代背景下，各类研究机构、科研组织立足与县域共同成长发展，成为县域高校又一重要合作对象。

（三）基于CAS理论的县域高校协同治理运行机理

霍兰认为，CAS各主体产生聚集行为时，形成的更高一级的主体，即介主体。这一过程并非主体的简单相加，而是通过比简单求和更为复杂的非线性相互作用形成互动关系。[18]在系统要素间不断作用并适应过程中涌现了复杂性。县域高校协同治理中，高校内部党委及政治组织、行政组织、学术组织及教职员工等多个力量主体相互协同构建更高一级的组织。同样，就外部而言，高校、政府、企业、社会组织等多个主体聚集，形成更为复杂的非线性结构。基于CAS理论的县域高校协同治理中，每一个治理主体聚集而产生协同治理效能的运行机理可用概念性模型表示为：

同样，在县域高校内部治理中，各部门应当在各司其职的传统治理模式基础上更多地关注部门间沟通合作，切实保障治理系统中流的畅通，能够有效削减部门间摩擦，获得因协同治理而产生的∆>0的正向溢出效应，推动县域高校内部协同治理与发展。具体而言，县域高校应当在内部治理中构建CAS系统下组织间相互制约又相互协同的权力运行关系，在外部治理中鼓励多元社会力量参与，构建互通互利资源共享机制。

四、对策与建议

传统高校治理系统是由多个孤立的主体简单线性相加，将各种不定风险和复杂因素排斥在县域高校运行之外，县域高校发展及其所在环境日新月异，必须辅之以CAS理论视角下的县域高校协同治理模式构建。将刺激-反应模型与回声模型运用于县域高校的内外协同治理中，兼顾高校内部各行动主体的自适应性和外部复杂多样行动者的协同治理效能，构建县域高校协同治理模型，探索多主体协同治理以实现治理效能最大化。因此，要最大程度保障县域高校内部治理的协同性与高效性，充分扩充县域高校所特有的资源库，与县域其他资源库进行信息匹配与资源共享，实现县域高校协同治理能力的提升与社会公共利益最大化。县域高校内部探测器、规则集与效应器在运行机制中应当充分实现信息流的畅通，充分考虑高校办学基本制度与县域经济社会特征，实现组织内部治理效能提升。首先，必须坚持党委领导，在复杂的高校治理中承担核心领导作用。党委的主要责任体现在管方向、抓大事、谋发展等宏观方面，既不能空洞，也不能事无巨细，正确处理与校长等行政力量之间的党政权力关系，放手让行政组织依章管理。其次，坚持校长作为行政系统的指挥中心与管理中心，全面执行党委领导决议，成为县域高校CAS系统组织的中枢。同时，对于县域新办高校，仍需坚持“教授治学”，在人才培养与科学研究中探索高校与地方发展接轨的需求点，培养地方需要的应用型人才。教授、学术委员会与行政组织之间高效配合，积极发挥探测器和效应器的互动作用。最后，师生员工全面监督学校治理，建立线上线下多渠道高效率的问题反馈机制，帮助相关部门及时掌握各方面信息，整体上实现校内治理能力的溢出效应∆>0。

要建立县域高校外部协同治理机制，应当具有鲜明的县域高校特色与显著地域特征。资源库的建立与资源共享是县域高校融入县域，实现协同发展的重要因素。构建由县域高校为核心的资源共享库，充分考虑县域发展需求，以应用实践为导向源源不断地培养与地方产业适配人才，不断扩充县域资源库，实现县域高校外部治理CAS系统的“开源”；打通政府、企业、社会组织、其他高校等社会多元主体的资源壁垒，大幅提高资源利用率，实现资源的“节流”，在宏观层面上实现县域高校治理的溢出效应∆>0。

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CAS Research on the Construction of Collaborative Governance Model in County-based Colleges

XU Jun-wei1, WANG Yun-chen2

( 1. Research Center for Educational Administration and Policy-making, Ningbo University, Ningbo 315211, China; 2. Law School, Ningbo University, Ningbo 315211, China )

County-based colleges has increasingly become an important part of the modern higher education system in the context of the national policy support and regional development of China. The internal governance, however, still lacks sophistication due to the complex and multiple structure and system in governance and external relationship establishment. This paper used the Stimulus-Response model in the perspective of CAS theory to construct an efficient governance model in line with the internal logic of county-based colleges, and employed the Echo model to explore the coordinated approach toward the college development with the multiple support of governments and society. And it also examined the coordinated mechanism for county-based colleges’ quality development, suggesting that the modernization of governance and capacity-building will bring in full swing to transform the institutional advantages into practical efficiency.

county-based colleges; collaborative governance; CAS

G640

A

1008-0627（2021）02-0027-08

国家自然科学基金面上项目“基于指数分析的高校县域办学决策模型研究”（71774090）

徐军伟（1975-），男，浙江余姚人，研究员/博士，研究方向：高教管理､区域高等教育。E-mail: xujunwei@nbu.edu.cn

（责任编辑 周 密）