经济发达地区托育服务体系实践经验的启示

何林璐 冯璐 王梓璇 郑文蕾

作者简介：何林璐（1999—），女，硕士，研究方向为学前教育。

摘  要：三孩政策的颁布在一定程度上会激发家庭的生育意念，增加对托育服务的需求，但我国托育服务体系构建仍存在政府财政投入少、地方政策法规不健全、市场缺乏监管、行业人才流动大、托育机构资质良莠不齐、服务价格普遍偏高等问题，对此该文借鉴了上海市、南京市、成都市、台北市几个经济发达地区的托育服体系的实践经验，并得出发展普惠性托幼体系，构建多层次发展格局，健全法规政策，促进地方托育体系特色化，建立行业标准，完善市场监管机制，推动“教育+”智慧模式，创新托育体系发展形式的托育服务体系建构的启示。

关键词：普惠性  托育服务体系  托育机构  实践经验

中图分类号：G6   文献标识码：A       文章编号：1672-3791（2021）12（c）-0000-00

Abstract：Three children the promulgation of the policy to a certain extent can inspire family birth ideas， increase the demand for nursery service， but our nursery service system construction is still less of government financial support and local policies and regulations is not sound， lack of market supervision， personnel flow， nursery institution qualification the good and bad are intermingled， services， high price， This paper draws on the Shanghai， nanjing， chengdu， Taipei city several economic developed area of the nursery service system of practical experience， and it is concluded that development universality nursery system， build a multi-level development pattern， improve the laws， regulations and policies， promote the local nursery system characteristic， establish industry standard， perfect the market regulation mechanism， to promote "education and wisdom" mode， The enlightenment of the construction of the service system for the innovation of the development form of the system.

Key Words：Inclusive;Childcare service system;Foster institutions;Practical experience

1我國托育服务体系构建存在的问题

1.1外部环境

1.1.1政府财政投入较少

我国的托育服务资金投入主要分为建设补贴、运营补贴和示范性机构奖补，建设补贴和示范性机构奖补都属于一次性补贴，例如：国家为发展普惠托育，为示范性托育和社区托育新增的托位，提供每个托位1万元的补助，这种财政投入虽然在一定程度上调动了社会力量的积极性，但是仍无法从根本意义上缓解普惠性托育服务机构的资金运转问题[1]。原因是一次性补贴是暂时性的，无法对托育机构的长远发展提供稳定而充足的资金。而运营补贴是按照每年给予每生的补助，目前为托育机构提供运营补贴的城市并不多，例如：陕西西安的政策中，要求市级财政对普惠性婴幼儿照护服务，参照公办幼儿园运行补助，每年每生给予400元。但普惠性托幼机构的招生规模并不大，每个托育点1～3个班，人数在10～20人不等，所以运营补助并不能给托育机构带来可观的经济支持，这在一定程度上也会进一步限制托育机构的可持续运营。

1.1.2地方政策法规尚不健全

地方政府为进一步落实国家近年来发布的专门化的托育服务政策，都在制定符合地方政策的政策法规，但在很多关键性的问题上，都没有清晰的界定。由于各地方的经济发展水平不同，主管部门尚不清晰，使托育服务供给体系在政策层面上仍存在源头问题。到目前为止。0～3岁婴幼儿的托育服务仍无主管部门[2]。开展0～3岁婴幼儿公共托育和保教服务专门的管理部门，到底是卫生健康委员会还是教育主管部门尚不明确[3]。所以，我国地方托育服务体系仍缺乏管理部门的引导和支持，这也会成为托育服务体系建构的一大阻碍。

1.1.3托育服务市场缺乏监管

我国托育服务现阶段仍以市场化的托育服务为主，民营托育机构占比较大，这也会给托育服务市场带来巨大的考验和挑战。托育服务价格市场化特征十分明显，从全国多个城市来看，托育服务每月的费用在1 500～20 000元不等，这不仅可能给家庭带来一定的经济负担，也会打击一些普惠性托育机构的积极性，按照政策规定，不同地方政府按照本地的实际情况来制定普惠性托育服务的价格。例如：上海市规定普惠性托育试点托育服务价格每月每人不得高于3 000元，但有的公共托育机构费用能高达12 000元/月，这种同一地区价格极其不统一，在一定程度上反映了现阶段托育服务市场缺乏相关部门的监督，也说明了托育服务机构的管理机制不够健全。

1.2内部环境

1.2.1托育行业人才流动大

师资力量是影响托育行业发展的重要因素之一，现阶段而言，0～3岁托育服务从业人员的薪资待遇并不在教师编制内，缺乏基本保障，工资报酬普遍低，但社会对托育教师要求提高，使教师的工作压力增大，这是托育行业人员人才流动大的根本原因。如果托育服务从业人员长时间处于身心疲惫的状态下，并且得不到相应的认可和回报时，就会缺乏对这份职业的认同感，甚至出现职业倦怠问题，那么一定会对个人的职业规划有一定的影响。托育行业没有明确的薪资标准也会导致行业间工资待遇不平等的情况出现，这也会进一步挫伤行业从业人员的工作的积极性，从而加剧师资人才队伍不稳定的程度[4]。

1.2.2托育机构资质良莠不齐

过度的市场化会使运营者追求经济效益而忽略托育机构所出现的一些质量问题[5]。首先，我国托育机构普遍提供的是对婴幼儿的照顾服务，而缺乏对婴幼儿早期智力的开发，机构的托班开展的教育活动过于模式化，这与当前家庭和社会对托育服务行业发展的预期是有很大的差别的。其次，托育机构的场地位置，消防问题、安全问题、卫生问题是否存在隐患，缺乏统一可借鉴的标准，有些托育机构只是为了拿到经营许可证而忽略了很多现存的实际问题。再者，师资力量的薄弱，也会降低托育服务的质量。婴幼儿如果接受不到高质量水平的教导和指引，很有可能会错过发展的关键期。

1.2.3托育服务价格普遍偏高

我国现阶段托育服务呈现全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的托育服务形式，以上海市普惠性幼儿园全日托为例，一个月3 000元，一年就需要36 000元，上海市2021年平均工资人均10 000左右，那么不同收入家庭的婴幼儿受到托育服务的差异化就会被拉大，很多普通家庭还是会选择自主承担托育任务，把孩子交给祖父母，从而减轻家庭负担。这样一来，托育服务面向的群体可能就是企事业单位人员子女和家庭条件相对富裕的家庭，这可能会成为教育公平发展的掣肘。

2我国经济发达地区托育服务体系实践

2.1上海市托育服务体系实践经验

从1999年起，上海市就开始关注0～3岁的婴幼儿发展，经过长时间的努力，上海市形成了坚持政府引导，家庭为主，多方参与的托育体系建设的总体思路。在2018年上海市公布了针对0～3岁婴幼儿托育的“1+2”新政，在此政策的基础上，上海市托育服务体系實践在不断地完善[6]。在人力资源管理上，上海市托幼机构会根据婴幼儿年龄分配育婴员和保育员的师幼比，保证从业者资质，从业人员资质要求专职负责人，育婴员要求大专及以上学历，保健员学历要求中等卫生学校，高中以上文化程度，不断规范从业人员，严格把关准入资格，加强职前职后的培养。在托育机构的规范上，托幼机构选址的建筑面积一般不低于360 m2，并且能够给婴幼儿提供安全的户外活动场地，机构内安装视频监控系统和紧急报警系统，托育机构的申办需要经过市、区两级服务管理机构进行资格审核，联合教育、消防。卫生等多个部门的监督，以确保托育服务机构的安全性。在服务模式上，上海开发了多种形式的托育服务模式，有家庭服务模式，社区服务模式，医教整合模式，市场化托幼机构模式，企业园区服务模式，托幼一体化模式六大类型[7]，满足了不同类型家庭的托育需求。综上所述，上海市托育体系实践是在规范的人才标准和监督管理的基础之上所开展的多样化托育服务，提升了托育服务专业化水平。

2.2南京市托育服务体系实践经验

自2011年至今，南京市相继出台了18个关于婴幼儿托育的相关政策性文件，2019年12月19日南京市审议通过《南京市婴幼儿托育机构管理办法》，2020年2月1日起正式实施。从政策的发展来看，南京市托幼体系政策较为明晰，确定相关部门职责，建立工作机制，开展行动研究，为南京市托育服务体系的发展奠定了深厚的基础。《南京市婴幼儿托育机构管理办法》坚持公益性导向，明确了卫生健康部门、发展和改革部门、教育部门、公安部门、民政部门、城乡建设部门、住房和房产部门、市场监管部门、消防救援部门这九大部门的具体工作职责，例如：教育部门的任务是为托育机构培养教育人才[8]。这一政策在一定程度上确定了政府的责任主体。在政策的支持下，可以让地方在政策实施的基础上充分发挥自主性。2018年南京市栖霞区建立“校府联动”机制，利用高校优质资源，制定托幼机构的标准，出台了《栖霞区0～3岁托育机构等级管理评估标准及评估细则》[9]，为托幼机构的建设提供了明确的准则，使托幼机构在办园基准上有法可依，有据可循，促进托育机构的规范化发展。综上所述，南京市托育实践是以国家政策为依托，地方规定为保障的特色服务体系，发挥了地方的积极性，明确了政府部门的主体性，促进了托育服务体系的良性发展。

2.3其他发达地区托育服务体系实践经验

其他发达地区也有很多托育服务发展的的实践值得我们去学习和借鉴，例如：四川省成都市推出了社区嵌入模式和医疗机构引领模式，这两种模式突出了地方托育服务体系的特色化，社区嵌入模式是突出距离近，医疗机构引领模式突出提供的保健服务专业。这两种托育服务形式在一定程度上可以满足不同主体的需求[10]。台湾省也出台《幼儿教育及照顾规定》，将托育机构与幼稚园合并，为2～6岁幼儿服务。台北市0～2岁托育服务主要包括机构机构式托育和居家式托育，特别是托育师资的资格认定质量高、在职培训规范、人员监管严格这几个方面值得去借鉴和学习[11]。

3托育服务体系实践经验的启发与思考

3.1发展普惠性托幼体系，构建多层次发展格局

在新时代的社会背景下，开放了三胎政策，家庭对公共托育服务的需求就会有所增长，发展普惠性托幼体系，是当代托育服务体系建设的主流。中国特色社会主义的普惠性托育服务，是在政府引导和扶持下发展的一种具有普遍性和优惠性质的托幼体系，这种托幼体系可以满足多种家庭的托育需求，促进托育服务公共化的实现，与此同时，开展社区、企业、家庭、机构等托育服务的多层次发展格局，充分发挥市场的有效机制，提高市场的活力，构建以政府为主导，多种托育服务形式共同发展，以满足不同托育需求的主体，形成全方位托育服务体系。

3.2健全法规政策，促进地方托育体系特色化

为托育服务体系制定法律底线，必须要完善和出台相应的法律法规，用法律来约束政策的落实不居于表面，将托育服务纳入学前教育立法中，使托育机构有法可依，建立专门的0～3岁托育服务政策，使托育机构有章可循。只有建立健全法律法规，才能为托育服务体系建设提供制度保障，只有完善规章政策，才能够为托育服务体系的建构提供明晰的方向。与此同时，地方政府要充分调动市场的积极性，建立明确的奖励机制，推动地方托育体系的特色化发展。通过建立全国托育示范点，供其他托育机构观摩和学习，促进地域性托育服务水平的提升，带动各个地区托育体系的完善和发展。

3.3建立行业标准，完善市场监管机制

设立专管的行政部门，例如早期教育行政与管理部门，来专门负责0～3岁托育服务体系的建构、规划、发展和监管，与此同时，建立师资标准，提高育婴师的质量，设定托育机构资质标准和收费价格标准，严厉打击乱收费，高价班的现象，提高行业门槛，对待不符合标准的托育机构，进行严格的处置和惩罚，从而确保现有托育服务体系的良性化发展，完善托育服务市场的监管。但提高行业标准并不代表行政部门监督的流程化和管理的形式化，而是要简化程序，提高监管的效率，促进托育行业的高效快速发展。

3.4推动“教育+”智慧模式，创新托育体系发展形式

托育服务体系属于教育体系中不可缺少的一部分，因此要充分发挥教育的辐射作用，有机的与多种领域相结合，从而创新托育体系发展的模式，在新的模式下，托育服务将会拥有更多契机，例如：“教育+互联网”在托育服务体系中的运用，可以促进托育服务的信息化，实现教育信息共享，方便了解相关地区的托育服务机构的现状，促进托育资源利用的最大化。“教育+医疗”在托育体系的运用，可以完善托育服务在卫生保健方面的短缺，提高教师的医疗保健意识，保证婴幼儿的健康成长。“教育+”智慧模式，是促进领域间共同发展的双边活动，是创新托育服务体系发展过程中的重要手段。因此推动“教育+”智慧模式的运行，有利于托育服务体系完善和发展。

参考文献

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[2]洪秀敏，陶鑫萌.改革開放40年我国0～3岁早期教育服务的政策与实践[J].学前教育研究，2019（2）：3-11.

[3]黄敏，周琨武.我国3岁以下婴幼儿照护政策分析[J].科教文汇，2021（9）：145-147

[4]潘鸿雁.我国普惠性托育服务的发展与思考——基于上海市普惠性托育点的调查[J].福建                   论坛：人文社会科学版，2020（1）：178-188

[5]刘中一.全面两孩政策下我国托育服务发展的对策建议[J].湖南社会科学，2017（5）：52-57

[6]刘金华.托育服务如何走向规范多元——从行业协会视角谈上海托育服务机构的发展与促进[J].教育家，2019（35）：64-65

[7]许磊，王蒂，孙恩.卫生保健管理在0～3岁托育服务中的实践与思考：以浦东新区为例[J].教育生物学杂志，2021（2）：148-151，159

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[10]侯胜东，魏国学，关博.促进托育服务健康发展的地方实践——基于四川省成都市的典型经验[J].中国经贸导刊，2021（15）：61-62

[11]陈静爽，孙佳玥.我国台湾地区托育师资认定与培养的经验与启示[J].陕西学前师范学院学报，2021，37（9）：20-26

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