疫情影响下的发展中国家主权债务风险

文/孙晓涛 李浩东 编辑/孙艳芳

发展中国家主权债务问题是长期困扰国际社会的难题。新冠肺炎疫情发生以来，全球经济持续遭受打击，发展中国家面临着经济下行、出口疲软、应对疫情的财政支出增加等压力，加之当前美联储货币政策转向“箭在弦上”，发展中国家主权债务风险再次引发关注。

疫情导致发展中国家债务脆弱性上升

世界银行债务人报告系统（Debtor Reporting System，DRS）是目前全球最权威的发展中国家外债数据库。2021年10月，世界银行公布了最新的2020年年末全球123个中低收入国家外债数据。这是新冠肺炎疫情对发展中国家债务影响的最新全景描述。

发展中国家债务比率指标出现一定程度恶化

2020年年末，发展中国家外债存量余额为8.69万亿美元，比2019年年末增长5.3%，增速与2018年和2019年基本持平。虽然外债规模增速保持稳定，但发展中国家受疫情影响，经济增长乏力、出口疲软，导致债务比率指标攀升较快。2020年年末，发展中国家外债存量与国民总收入（GNI）的比值，即外债负债率为29.1%，比2019年年末上升2.5个百分点，而该指标在2018年和2019年年末，仅分别上升了0.1和0.7个百分点。2020年年末，发展中国家外债存量与出口的比值为122.5%，比2019年年末上升16.2个百分点，而2019年和2018年年末，该指标分别仅上升5.6个百分点和下降3.4个百分点。债务比率指标的较快攀升表明，发展中国家偿债能力在下降、债务风险在上升。

虽然发展中国家受疫情影响债务比率指标上升较快，但从更长一段历史来看，当前发展中国家债务水平整体上并非很高（见图1）。20世纪70年代石油危机以及随后的美国大幅加息，导致拉美国家债务危机。此后，发展中国家外债负债率一路攀升，从1970的11.1%上升至1999年的40.9%，发展中国家债务问题开始成为全球关注的焦点。随着20世纪末的《重债穷国倡议》（Heavily Indebted Poor Countries Initiative）和2005年的《多边减债倡议》（Multilateral Debt Relief Initiative）的相继推出，发展中国家债务负担大幅降低，外债负债率从高位逐步回落至2008年的21.0%。此后，受2008年全球金融危机的影响，发展中国家外债负债率又有所上升。2020年年末29.1%的外债负债率，大致相当于20世纪80年代的水平，但远低于20世纪末的高点。

图1 发展中国家外债负债率的历史变化

发展中国家债务的区域差异很大

从区域来看，2020年年末，东亚太平洋、拉丁美洲及加勒比、欧洲中亚、南亚、撒哈拉以南非洲、中东北非6个地区外债余额与发展中国家整体债务之比分别为38.0%、21.5%、18.8%、9.4%、8.1%、4.3%。其中，欧洲中亚、拉丁美洲及加勒比两个地区的债务负担最重，2020年年末，外债负债率分别为51.9%和49.0%，分别比2019年年末增加5.3个和8.2个百分点，增加幅度也最大。撒哈拉以南非洲偿债能力最弱，2020年年末，外债存量与出口的比值为205.1%，比2019年年末增加了49.5个百分点。

数据的背后也反映出一个事实，撒哈拉以南非洲与欧洲中亚、拉丁美洲及加勒比两个地区相比，国际融资能力更弱。一方面，从外债规模上看，撒哈拉以南非洲占比仅为8.1%，较其国民总收入占比高2.7个百分点；与之相比，欧洲中亚、拉丁美洲及加勒比两个地区的外债规模占比分别高出国民总收入占比8.3和8.7个百分点。另一方面，外债负债率不仅反映了债务负担程度，也反映了国际融资能力。例如，发达国家的外债负债率普遍较高，2020年年末，美国为102.5%、日本为95.6%、德国为175.6%、英国为340.7%。发达国家有能力通过多种方式在国际市场筹集新资金，因此可以做到外债多而不破。持续融资能力不足是发展中国家普遍存在的问题，也是撒哈拉以南非洲债务风险高的原因之一。

部分国家债务问题较为突出

从发展中国家外债负债率分布来看（见图2），42%的国家外债负债率在30%—60%之间，外债负债率超过70%的国家占比超过1/3。其中，外债负债率超过100%的国家共16个（见图3），包括5个撒哈拉以南非洲国家、5个欧洲中亚国家、2个拉丁美洲及加勒比国家、2个中亚北非国家、1个南亚国家、1个东亚太平洋国家。但同时也要看到，外债负债率超过70%的国家数量上虽然占1/3，但外债规模仅占发展中国家外债总额的12.9%；外债负债率超过100%的16个国家，外债规模仅占7.1%，仅哈萨克斯坦（1630亿美元）和巴拿马（1089亿美元）超过了发展中国家外债平均值722亿美元，佛得角、不丹、吉尔吉斯、黑山4个国家还不足百亿美元。总体上看，发展中国家中，外债规模较大的国家外债负债率较低，而外债负债率较高的国家外债规模并非很大。这说明，很多国家高外债负债率表象背后的深层次原因，是经济发展的滞后和创汇能力的不足。

图2 发展中国家外债负债率分布

图3 外债负债率超过100%的发展中国家

国际社会缓债行动发挥了积极作用

2020年4月15日，二十国集团财长和央行行长会议通过了《暂缓最贫困国家债务偿付倡议》（Debt Service Suspension Initiative, DSSI），帮助最不发达国家和国际开发协会借款国集中力量用于抗击疫情；2020年10月和2021年4月，又分两次延长缓债倡议期限至2021年年底。截至2021年9月，共有48个国家接受了缓债倡议的帮助。2020年，二十国集团成员及其他双边债权人共为缓债倡议接受国展期了35亿美元的双边债务，其中包括7亿美元的利息支付，债务展期数量占缓债倡议接受国偿还债务数量的12%，占偿还双边债务人债务数量的35%。

我国对发展中国家的债权风险总体可控

世界银行要求获得国际复兴开发银行（IBRD）贷款或国际开发协会（IDA）信贷的国家，逐笔提供政府类外债详情，包括债权人情况。因此，世界银行可以间接汇总出债权人持有发展中国家主权债权的情况。

我国债权总额新增明显放缓，占比下降

2020年年末，我国共持有发展中国家债权1709亿美元，比2019年年末增加41亿美元，增长2.4%；我国持有债权占发展中国家全部债务的比例为1.97%，比2019年年末下降0.05个百分点。从历史来看，2008年全球金融危机之前，我国海外对发展中国家的债权规模很小，2009年首次突破200亿美元；2009—2018年平均每年新增148亿美元，我国持有债权占比也由2008年的0.44%上升至2018年的2.08%；但2019年和2020年则明显减速，仅分别新增了36亿美元和41亿美元，持有债权的占比也开始下降。

我国债权覆盖面广、集中度高

2020年年末，在世界银行统计的123个发展中国家中，我国持有其中96个国家的主权债务的债权，债权覆盖面比较广。从区域层面看，集中度较高，持有撒哈拉以南非洲40个国家的债权768亿美元，占持有量总额的比重达45.1%，此外，南亚地区5国、东亚太平洋12国、欧洲中亚13国、拉丁美洲及加勒比16国、中东北非10国的占比分别为21.4%、11.2%、9.6%、9.3%、3.4%。从国别层面看集中度也较高，持有债权最多的9个国家，持有余额占比达到51.7%。在我国持有债权的96个发展中国家中，我国持有债权数量占该国债务总额一半以上的国家有4个，占该国债务总额1/3以上的国家有15个。以上两类国家可以看作是我国重要的债务国（见附表）。总体上看，这些国家的主权债务风险问题不容忽视，很多国家外债负债率偏高，以出口表现的偿债能力不足，外汇储备规模偏低，抵御风险冲击的能力较弱。

我国重要债务国及其债务风险情况

我国债权风险总体可控

一方面，我国持有的发展中国家债权绝大多数为政府及政府担保的长期债务（世界银行将发展中国家债务分为政府及政府担保的长期债务、无政府担保的私人长期债务、短期债务3类），也就是发展中国家长期主权债务（简称主权债务），在2020年年末的余额为1704亿美元，占比99.7%，安全性较高。另一方面，我国目前持有的1704亿美元主权债权，仅占我国国际投资净头寸的7.9%和外汇储备的5.3%，风险较小。

政策建议

新冠肺炎疫情暴发以来，发展中国家外债风险有所上升，我国海外债权风险问题需要引起关注。下一步，要以提升发展中国家经济发展的可持续性为原则，在推动国际合作与防控债权风险之间取得平衡。

开展国际合作，提升发展中国家自主发展能力

发展中国家债务风险不单单是已有债务规模问题，更重要的是还款能力和举债能力不足，因此，发展是解决发展中国家债务问题的根本出路。资金缺乏是发展中国家经济发展面临的最突出难题。我国对发展中国家的投资以基础设施和产业投资为主，解决了东道国的燃眉之急，是推动发展中国家经济发展的治本之策。面对当前形势，我国首先要以长远的眼光看待发展中国家债务问题，既要驳斥一些发达国家极力炮制的“债务陷阱论”，也要反对国内出现的“投资吃亏论”。具体而言，我国对发展中国家的投资要秉持发展理念，以项目为纽带，以提升东道国经济自主发展能力为目标，夯实当地的产业基础，带动当地就业，增加东道国的出口创汇，提升发展中国家自身的“造血能力”。在项目选取上，要特别重视商业可持续性，对于大型基础设施项目，要与产业园区、产能合作、商贸物流、资源能源等结合起来，通过促进当地经济社会发展来保障基础设施投资的回报，提升对外投资项目的高标准和可持续性。

妥善处理我国海外发展中国家债权

当前，发展中国家主权债务总体可控，风险问题主要集中在持有债权规模较大和占债务国外债比例较高的部分国家。要加强与债务国的沟通和协调，积极与债务国在经济发展、债务可持续、风险防范等方面达成共识，把工作尽量做在前面，防风险于未然，及时处置初发风险，避免债务国发生债务风险与经济危机恶性循环的系统性风险。以美元计价是我国对发展中国家主权债权面临的突出问题，使得我国和债务国都暴露在美元风险之下。下一步，要更多地以人民币计价我国海外债权，积极推动新增债权的人民币计价，同时探索已有债权计价币种由美元转换为人民币的可行途径。

稳慎开展主权债务处置国际合作

我国仅在最近十几年来才开始大规模持有发展中国家主权债权，在发展中国家主权债务处置国际合作领域是个新手，还需要一个适应过程。世界银行从债权人角度将发展中国家主权债务分为国际多边机构持有、双边官方持有、私人持有三类。2020年年末，三者占比分别为22.6%、13.6%、63.7%，表明私人和多边机构是主要债权人。与之对比，根据世界银行的统计，2020年年末，我国92%的债权是通过双边官方形式持有的，私人持有量仅占8%。我国私人持有量占比过低的原因之一是，我国一直强调国开行属于商业债权人，其持有的债权应统计在私人持有项目下，但世界银行却将其归入双边官方项目下。因此，虽然我国持有债权仅占发展中国家全部债务的1.97%，但却是全球最大的双边债权人，占所有双边官方持有量的32.6%。从发展中国家主权债务处置国际合作的历史看，国际多边机构曾经发挥过重要作用，包括1996年的重债穷国倡议和2005年的多边减债倡议等；但目前，国际合作中的责任有向双边债权人倾斜的倾向，2020年二十国集团的《暂缓最贫困国家债务偿付倡议》主要针对的是双边债权人，对多边债权人和私人债权人，仅是鼓励和呼吁参与。

下一步，我国要秉持正确义利观处理发展中国家债务问题，坚持真实亲诚等原则，管控分歧，让债务问题的处理成为提升我国与发展中国家关系的“加分项”。支持二十国集团继续帮助最贫困国家缓解债务压力，用好《暂缓最贫困国家债务偿付倡议》，帮助最贫困国家集中力量抗击疫情和支持经济社会发展，共同渡过难关。同时，在二十国集团框架下要强调慎用债务减免手段。未来，我国在开展主权债务处置国际合作时，要坚持以个案为基础的处置原则，提升主动性和可控性。国际多边机构是发展中国家债务的最大单一债权人，理应在债务处置中发挥积极作用。要积极督促国际多边机构更加主动作为，承担更多责任；倡议世界银行通过设立多边减缓债基金加大减缓债力度。针对我国过度依赖双边官方形式持有债权的问题，要更多发挥亚投行、丝路基金、金砖国家新开发银行等现有多边机构的作用，尝试与经济实力较强的“一带一路”重点国家合作组建地区性、小而精、好用、有效的新机构；同时，鼓励我国规模较大的银行、证券公司、保险公司等金融机构“走出去”，提升国际化水平，更好地发挥投融资功能。

（本文仅代表作者个人观点）