不断走向高水平开放的中国金融体系

2021-03-02钟伟,管涛,张明等

中国外汇 2021年23期

弹指一挥间，中国正式加入世界贸易组织（WTO）已有20年，中国经济金融发生了翻天覆地的变化。2002年至今，中国GDP增长了近10倍，人均GDP跃上了一万美元门槛；外汇储备从不足3000亿美元攀升至稳定在3万亿美元之上。中国外贸和利用外资在国际舞台上处于举足轻重的位置，人民币国际地位稳步上升；金融体系不断深度融入国际体系，在外部金融危机频仍和内部转型压力之下，坚守住了不发生系统性金融风险的底线，使得金融体系服务于实体经济转型和经济高质量发展的能力不断得到提升。20年不凡的路程，值得回望和展望。

钟伟：欢迎三位参与本期的“圆桌”讨论。让我们把时针拨回到20年前，当历经努力的我国政府终于成功地走完艰苦的谈判之路，正式加入WTO之后，随之而来的有欣喜也有忧虑。就金融行业将要承受的洗礼而言，惊呼外资金融机构“狼来了”的有之，批评中国银行业股改上市“贱卖了”的有之。当时既是国企脱困转型的攻坚时刻，也是金融业务治理整顿再出发的起点。在艰苦地清理旧法陈规、系统性地建章立制之后，中国金融机构逐渐成为具有国际竞争力的重要组成部分，外资金融机构在华业务也有了长足发展。对此，三位有何重大事件可细致复盘加以分享？

管涛：扩大银证保等金融服务业对外开放，是我国加入WTO的重要承诺之一。入世之初，国内也曾有“狼来了”的声音，担心冲击国内金融行业。当时，我们对WTO承诺的金融业开放是分步骤地放开外资金融机构业务范围、经营地域、外资持股比等限制。正是因为前期渐进的开放，帮助我们积累了经验、控制了风险，才有了2018年以来进一步扩大金融业开放的信心和底气。虽然突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济金融造成巨大冲击，但我国依然按照公布的金融业开放路线图和时间表，对外开放了保险、券商和资管等金融牌照，分步取消了外资持股比限制，允许外资全资拥有境内分公司。至今，我国金融业开放已实现了与国际最高经贸规则接轨的准入前国民待遇和负面清单管理，其中负面清单基本清零。

主持人

钟伟《中国外汇》副主编

嘉宾

管涛中银证券全球首席经济学家

张明中国社科院金融研究所副所长

赵庆明中国外汇投资研究院副院长

与此同时，我们还进行了一系列超出对WTO承诺的自主性金融开放。“引进来”的重大举措，无疑当属2002年试行的合格境外机构投资者（QFII）制度；之后，又开通了银行间债券市场（CIBM）直投业务、沪港通、深港通、债券通业务，为境外金融机构提供了更多配置境内人民币金融资产的便利。近年来，人民币股票和债券被先后纳入全球六大股票和债券指数，进一步增强了人民币资产的吸引力。

张明：说来也巧，我2002年硕士毕业到一家外资会计师事务所工作，恰好参加了一家国有商业银行的股份制改造与海外上市工作。应该说，中国入世之后，国有商业银行的股份制改造与海外上市，是一项非常艰难也非常重要的工作。对当时第一批吃螃蟹的外国机构投资者而言，购买中国国有商业银行的初始股权也的确承担了较大的不确定性，因此我并不认同国有银行贱卖论的说法。这次股改与海外上市极大地增强了中国国有商业银行的市场化程度与竞争力。外资商业银行更多地还是在跨境投融资、全球资产配置、其他跨境业务方面具有更强的竞争力。尤其是在2020年前后，中国金融市场对外资独资金融机构的限制基本上完全放开，中国金融市场的国际化程度未来有望显著提升。

赵庆明：我个人感觉，入世是中国金融改革的一个分水岭。入世前，中央就对金融业着手改革，例如1999年相继成立四家资产管理公司承接国有银行剥离的不良贷款，以解决当时国有商业银行所谓的技术性破产问题。真正的大动作、成体系的改革是在入世之后。一是入世后的对外开放也包括金融服务业的对外开放，一整套新的规则需要我们中资金融机构得首先“强身健体”，以适应新规则、新竞争；二是入世后我国经济超预期的快速增长为金融业加快改革创造了良好条件。印象最深的是，2003年年底中央汇金公司的成立，由此拉开了国有金融机构波澜壮阔的改革。以中央汇金对建行和中行的注资为起点，到2010年7月农行上市，仅仅用了6年多时间，四大国有商业银行全部完成股改上市，面貌焕然一新。

另一个印象深刻的事件是，2006年年底，5年入世过渡期即将结束，中国金融业，尤其是银行业要全面执行入世承诺，外资银行全面享受国民待遇，与中资银行开始真正的同台竞争。我当时正好在建行从事研究工作。中资银行在与外资银行同台竞争中能胜过外资银行吗？这是当时大家的普遍担忧。事实表明，虽然在2007年我国全面履行金融业对外开放后，外资银行确实在短期内一度迅速扩张，市场份额也明显提升；但中资银行并未像此前担心的那样在竞争中落败，而是进一步加大了改革力度，提高了业务创新、市场营销、风险管理等综合能力，市场的主体部分并未丧失，仍然牢牢抓在了中资金融机构手中。

钟伟：在加入WTO之前，我国就就对外汇管理体制进行了持续深度改革，之后更是驶入了外汇管理体制变革创新的快车道。国际收支管理从偏重资本流入和顺差，逐步转向流出入“均衡管理”，经常账户以及资本和金融交易账户的可兑换程度不断提升。与之相应，外汇储备也从快速积累转向逐步稳定，国际收支顺差对GDP的占比趋于基本平衡。在三位看来，这方面中国承受了怎样的“入世”考验？还将面临哪些新挑战？

管涛：WTO负责多边贸易规则的制定和执行，国际汇兑事务不是其管辖范围。这方面，WTO尊重国际货币基金组织（IMF）的管辖权。IMF要求成员国履行第八条款的一般义务，实现本币的经常项目完全可兑换，但不要求实现资本项目完全可兑换。

加入WTO之后，我国出现了持续的国际收支经常项目与资本项目“双顺差”，外汇储备大幅增加。2006年年底，中央经济工作会议做出了我国国际收支主要矛盾已经从外汇短缺转为贸易顺差过大、外汇储备增长过快，并提出要把促进国际收支平衡作为保持宏观经济稳定的重要任务。这比2008年金融危机爆发后，国际社会才提出全球经济再平衡还要早了几年时间。

对此，我们采取了“扩内需、调结构、减顺差、促平衡”的一揽子措施。从外汇政策来讲，一方面，对跨境资本流动逐渐由“宽进严出”转向流出入“均衡管理”；另一方面，在保持人民币汇率在合理均衡水平基本稳定的基础上，逐步扩大汇率浮动区间，增加汇率弹性，央行基本退出外汇市场常态干预。现在，我国国际收支经常项目顺差与GDP之比已从2007年的10%降至2%左右，趋于基本平衡；经常项目顺差与资本项目（含净误差与遗漏）逆差的自主平衡格局也基本形成，交易引起的储备资产变动趋于收敛。从2016年起，IMF就一直评估人民币汇率符合中长期经济基本面，既没有高估也没有低估。

张明：在入世之后，中国国际收支大致经历了两个阶段。第一个阶段是21世纪初至2011年，中国面临持续的国际收支双顺差，也即经常账户顺差与非储备性质金融账户顺差并存的局面。在这种情况下，人民币对美元面临持续升值压力，外汇储备规模不断攀升。第二个阶段是2012年至今，中国面临经常账户顺差、非储备性质金融账户余额在顺差与逆差之间频繁波动的格局。其中，在2012年、2014年至2016年期间，中国面临非储备性质金融账户逆差。未来，中国的国际收支格局将会面临较大挑战：一方面，随着人口老龄化的加剧，中国的储蓄投资缺口即将缩小甚至反转，意味着中国将面临经常账户顺差持续收缩的压力；另一方面，随着金融市场与资本账户的开放，中国非储备性质金融账户的波动性将会继续上升。这就意味着，未来中国可能会出现国际收支双逆差局面。

赵庆明：改革之初至入世前，我国始终处于“外汇”饥渴状态。入世是全体国人众望所归。但当时也有很多担忧，主要是认为，入世初期大幅降低进口关税，会使大量的外国商品涌入国内，导致进出口由此前的顺差变为逆差，对人民币产生贬值压力。这种担忧在当时有一定的普遍性。但实际情况是，进口增长快，出口增长更快，外汇储备不仅没有被消耗，反而迎来了更快的增长。到2004年年底，我国外汇储备已达6099亿美元。外汇储备的较快增长，导致央行以外汇占款形式的货币发行远超过此前预期和经济需求，对冲压力、通胀压力均明显加大。随着2015年“8·11”汇改，以及我国经济从高速增长转向高质量发展，从主要依靠外需和投资转向主要依靠内需，我国国际收支趋于平衡，外汇储备逐步稳定在了3万亿美元左右。应该说，入世之初外汇储备过快增长的烦恼已经消除。

至于新挑战，我感觉未来应该做好两方面的工作：一是在外汇管理方面应该进一步改进外汇收支和结售汇操作，使之更加便利贸易和投资；二是外汇管理部门要利用好现有的海量外汇数据，做好监控和预警，为提前化解系统性金融风险发挥出更好的作用。

钟伟：20年来，人民币汇率始终是一个绕不过去的焦点话题。中国外贸高增长和经常项目顺差较多时，美国一些政客对人民币汇率的指责言犹在耳。同时，中国主动进行的多次重大汇改举措也恍如昨日。主要依赖市场调节、参考货币篮子、双向灵活浮动的汇率形成机制日臻成熟。20年来，人民币汇率走势大致反映了中国经济和金融基本面相对于西方经济体的优势，也是坚守常态化、负责任的货币政策的重要组成部分。三位如何评价汇率之变？又对未来人民币汇率有何预判？

管涛：自1994年年初汇率并轨特别是入世以来，人民币由弱转强，确实反映了经济强、货币强的一般规律。入世20年也是中国开放型经济加速发展的二十年。在人民币坚持有管理的浮动汇率制度下，从2015年“8·11”汇改人民币汇率市场化改革提速，到2017年人民币汇率由单边下行转为双向波动，再到2019年8月人民币汇率“破七”，汇率市场化程度不断提高。这使我们充分体会到了汇改机制比水平更重要的内涵，初步享受了汇率灵活带来的好处。

尤其是2020年5月底，人民币汇率一度跌至2008年全球金融海啸以来的新低，但自6月初起，因疫情防控好、经济复苏快、贸易顺差大、中美利差阔、美元走势弱等多重利好共振，持续震荡上行。2021年前10个月，美元指数不跌反涨，人民币兑美元汇率在市场供求驱动下稳中趋升，人民币多边汇率较多上涨，成为比美元更加强势的世界货币。

2022年，如果呈现贸易顺差、美指转弱，将继续利好人民币；但如果经济加速下行、外贸景气回落、中美利差缩小、美元指数走高、金融风险释放，则利空人民币。由于多空因素交织，预计2022年人民币汇率会维持双向波动走势。经济基本面和情绪面因素综合作用，将决定人民币汇率是震荡上行还是下跌。

张明：过去20年来，人民币汇率形成机制发生了重大变化，市场化程度显著提升。在2015年“8·11”汇改之前，人民币汇率形成机制变化主要以提高每日人民币兑美元的汇率波幅为主；汇改之后，人民币汇率形成机制变化主要以改革人民币兑美元中间价形成机制为主。“8·11”汇改以来，人民币兑美元中间价形成机制经历了单一模式（收盘价）到双因子模式（收盘价+篮子汇率）再到三因子模式（收盘价+篮子汇率+逆周期调节因子）的转变。展望未来，中国作为一个大型开放经济体，最终必然走向清洁浮动的汇率制度。不过，要完全实现清洁浮动，可能还需要一段时间。

赵庆明：无论是从1994年年初的汇率并轨算起，还是2005年7月21日汇改算起，人民币汇率体制改革均是按照自主、可控、渐进的原则在推进，整体上呈现出螺旋式前进的节奏。与此同时，市场的作用逐步发挥出来：通过逐渐增加交易品种、放宽交易限制等多种措施，以市场化手段帮助市场主体管理汇率风险。这是非常难能可贵的。当前，货币当局已经退出了对外汇市场的常态式干预，让市场在人民币汇率形成机制中发挥决定性作用。很多定量研究也表明，人民币汇率已经高度市场化，与日元、欧元等已经基本接轨。

但也要看到，当前人民币汇率存在离岸和在岸两个尚未完全打通的市场，这既是现实，也是未来继续改革的方向。基于宏观审慎的需要，我预计人民币汇率完全市场化仍会是一个相对漫长的过程，仍会稳慎推进，实现完全市场化可能比多数专家预测的时间要长。

钟伟：加入WTO的路程，也是人民币国际地位伴随我国整体实力而不断提升的进程，以及伴随“一带一路”建设深入推进而日益走上国际舞台中心的进程。习近平总书记多次强调，人类面临百年未有之大变局。在三位看来，过去20年人民币的国际地位有何变化？在全球化遭遇阻力，世界经济增长屡现疲态之际，人民币会走出怎样的国际化之路？

管涛：过去20年来，特别是2015年年底人民币被批准加入IMF特别提款权篮子货币（第三大权重货币）而成为国际认可的国际化货币以来，人民币国际化程度明显提高。现在，人民币已成为全球第五大外汇储备货币、第八大外汇交易货币、第五大国际支付货币。这既反映了过去20年来中国综合国力的大幅提升，也反映了中国负责任大国风范的国际认可。

将来，人民币国际化之路可从以下几方面推进，一是在世界经济艰难复苏的状况下，建设高标准市场体系，深化供给侧结构性改革，增强人民币资产的吸引力；二是扩大高水平对外开放，推进贸易和投资自由化便利化，持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放，依托我国产业和市场优势，深化对外经贸合作，改善外来投资环境，增强国际社会对人民币国际化的接受和认可；三是在人民币国际化方面要低调务实、少说多做，结合国家战略实施，通过健全金融基础设施、消除体制机制障碍，为人民币跨境流通使用创造更加便捷、低廉的使用环境。

>>> 2001年9月，世贸组织中国工作组第18次也是最后一次会议审议通过了中国工作组报告书、议定书等文件。中国加入世贸组织谈判全部结束。上图为担任中国工作组主席长达15年后，吉拉德宣布工作组完成各项工作，结束使命。下图为中国工作组成员对法律文件进行最后核对。（图片来源：商务部）

张明：从2009年起，我国开始大力推动人民币国际化，并采用了鼓励跨境贸易与直接投资中的人民币结算、推进以中国香港为代表的离岸人民币金融中心的发展、与其他经济体货币当局签署双边本币互换协议的“三位一体”策略。在2009年至2017年，人民币国际化经历了一个完整周期。其中2009年至2015年上半年是上升期，2015年下半年至2017年是调整期。从2018年起，人民币国际化进入了一个全新周期，中国向外国机构投资者加快开放国内金融市场、在周边国家与“一带一路”沿线国家和地区培育针对人民币的真实粘性需求。目前，人民币在全球结算、全球外汇交易与全球储备货币方面的占比都在2%—3%左右，排名在第五至第八位不等。人民币的国际地位必将不断拓展。到2035年，人民币有望全面超越英镑与日元，成为仅次于美元与欧元的第三大国际货币。

赵庆明：通常，人们将2009年人民币跨境贸易结算作为人民币国际化的起点，而将 2015年10月IMF决定将人民币纳入SDR货币篮子，视为人民币国际化的重要里程牌。人民币国际地位是中国综合国力的具体体现。当然，人民币国际地位的提升也有助于促进我国综合国力的抬升。但是，我们也要注意到在国际货币体系中长期存在的“赢家通吃”现象，权力与义务并不对称，头号国际货币往往享受超级特权。这是不合理的国际货币体系格局，虽然应该改，但改起来也是艰难漫长的，对此必须做好心理准备。人民币已经是一种重要的国际货币，国际市场份额和影响力在日益提高；我们在做好打持久战心理准备的同时，更应该在提升科技创新能力和国际竞争力等方面持续下功夫。

钟伟：党的“十八大”以来，中国金融业对外高水平全方位开放不断加速，人民币已成为SDR的重要一员，资本项目可兑换质量显著提升，外资在华机构的股比限制基本消除，外资在我国资本市场日益活跃。同时，中资机构、中国企业和居民参与海外金融活动的渠道多样并渐成常态。面对加入WTO这个考卷，三位专家对中国金融业持续履行入世承诺的表现如何打分？展望未来，对中国金融对外开放这一命题，有何新期待？

管涛：我们已经基本兑现甚至部分超出了对WTO金融业开放的承诺。然而，有些地方还有待改进。例如，金融业对外开放的负面清单虽已基本清零，但一些问卷调查显示，外资仍旧水土不服，一些行政手续较为繁琐；再如金融交易的开放，目前仍是正面清单管理，一项一项地开放，从而给外资金融机构在华经营带来了不好的体验。下一步，金融业开放要进一步做实准入前国民待遇和负面清单管理；金融交易即便不能做到负面清单管理，也要保持政策的连续性、稳定性和可预期性，避免政策的反复。每次反复都是对政府声誉的伤害。

张明：入世20年后，蓦然回首，不仅中国经济与金融市场的国际地位与国际影响力今非昔比，而且中国金融业也在经历了入世的冲击后不断发展壮大。可以说，我们完美地把握住了加入WTO这一宝贵机遇，实现了极其重要的跨越式增长。近年来，我国正在加快金融市场的开放步伐。一方面，已经放开了QFII与RQFII的投资额度限制；另一方面，也全面开放了外资独资金融机构的准入限制。随着金融市场的开放，未来我们也会面临资本流动、资产价格、人民币汇率等波动性不断加剧的风险。当前我国仍处于防范化解系统性金融风险的过程中。这就意味着，在金融市场加快开放的同时，我国政府仍有必要保留适当的资本流动管制。

赵庆明：我觉得在关于金融业履行入世承诺方面能够打100分，我们不仅完全如期兑现了入世承诺的开放项目，而且还有增量开放，在很多方面的开放程度超过了当初的入世承诺。金融领域之所以能够这么大幅度对外开放，首先得益于我们自身制度的优越性，抓住了百年一遇的历史机遇加快了经济发展，夯实了对外开放的经济基础；我们的对外开放和经济快速发展，也成为过去20年拉动全球经济增长的主动力。入世后中国外贸降低了全球通胀率和利率，提高了全球居民，尤其是低收入居民的社会福利，主要发达国家股市也大幅受益。

展望未来，要看到金融业开放已进入到深水区，要坚持以我为主，平衡好风险与收益，自主可控渐进地决定开放进程和开放内容。一个稳定的中国经济金融环境，不仅是我们自身的需要，也是对全球经济和金融的贡献。

钟伟：感谢三位的精彩观点。中国加入WTO促进了经济治理能力和对外开放水平的整体提升，增强了全球国民福利。中国交出了令人信服的入世答卷，尤其在金融业对外开放领域，负面清单基本清零。目前中国国际收支稳健，人民币已成为全球重要货币之一，汇率双向灵活波动。展望未来，我国将力避反复，继续义无反顾地走向全方位、高水平的对外金融开放。