世贸组织改革与中国主张

文/高波 编辑/孙艳芳

当前，关于世贸组织改革的讨论日益受到关注，各方期望世贸组织改革重振贸易谈判、贸易政策审议和贸易争端解决三大功能，同时积极探讨贸易与新冠肺炎疫情、气候变化、环境保护等新议题。从世贸组织总理事会主席在不同范围、不同层级、不同议题等斡旋的情况看，处于不同经济发展水平的成员对世贸组织改革的诉求各异，对世贸组织改革的长期性和紧迫性认知存有较大落差。2021年是中国加入世贸组织20周年。作为世贸组织主要成员，中国支持世贸组织改革朝着正确方向发展，通过发挥参与引领作用，更好维护多边贸易体制国际规则制定的主渠道地位。

世贸组织改革面临的问题难以短时化解

1999年世贸组织西雅图部长级会议因街头大规模抗议而失败后，世贸组织改革曾掀起一个讨论热潮，为2001年启动多哈发展回合谈判凝聚了思想共识和议题谈判准备。当下，新一轮世贸组织改革的轮廓可以描述如下：世贸组织改革酝酿于2017年12月世贸组织阿根廷第十一届部长级会议，烘托于2018年初达沃斯世贸组织小型部长会议，焦虑于2019年12月世贸组织争端解决上诉机构这个皇冠上的明珠黯然掉落。2021年以来，美国拜登政府声称重返多边，其贸易代表戴琪女士10月中旬访问日内瓦，以实际行动表达对世贸组织的重视，并委托不同层面官员疫情之下在日内瓦面对面具体参与渔业补贴等议题谈判。由于美国对世贸组织的态度转变，各方对世贸组织改革的期待有所增强。近来，世贸组织总干事伊维拉和主要成员关于世贸组织改革的声音更为密集。欧盟和巴西提出世贸组织改革的具体提案，要求设立世贸组织改革工作组，在世贸组织总理事会指导下，探讨世贸组织各项功能和秘书处日常运转的改革细节。但是，从各方反馈的谈判立场看，世贸组织改革面临的问题和挑战依然不少，能否获得各方谈判授权、进而迈向改革第一步仍是未知数。

第一，争端解决机制上诉机构停摆问题。争端解决机制目标是促进成员之间相互商定达成解决方案，这是世贸组织改革的最大难点。美国特朗普政府时期，提出了上诉机构成员超期审理未决案件、越权审理案件、超范围法律解释、未基于事实认定证据、增加成员额外权利和义务等“五宗罪”。尽管其他世贸组织成员进行了密集磋商，试图找到“五宗罪”的解决之道，但由于涉及到实体性和程序性问题，美国将上诉机构问题束之高阁，各方未能达成共识。拜登政府对上诉机构问题的立场有所松动，但坚持认为，早期的上诉机构报告仅有20多页，但20年后多达1000页，因而上诉机构已显得笨拙和官僚。美国提出的上诉机构改革的大方向是，世贸组织成员应通过贸易谈判而不是争端解决机制制定新规则，上诉机构仅对世贸组织现有规则提出观点而不能新创规则。2021年10月26日，美国驻世贸组织候任大使玛丽亚·帕根表示，美国希望上诉机构恢复其原有的诉讼功能，一个有效的争端解决机制有利于促使世贸组织成员更有动力谈判新规则。争端解决机制改革不是为了恢复上诉机构本身，也不是回到过去的方式。这一新动向说明，美国对争端解决机制的改革诉求，不是程序性的小打小闹，而是实体性和程序性相结合的伤筋动骨。这将是一场拉锯式的谈判，美国明确表示对此不预判改革结果。

第二，透明度和通报问题。世贸组织成员按照乌拉圭回合一揽子多边协定及时履行补贴、市场准入等通报义务，是尊重透明度原则的重要手段。美、日、欧等发达成员认为，世贸组织现行体制的最大缺陷之一是成员没有提供补贴的全面信息，通报不及时，政策不透明，农业补贴通报滞后，无法以此审议成员的贸易政策走向，为执行贸易规则设置了障碍，因而削弱了实体贸易规则的价值。对此，美国多次提出透明度和通报提案，要求在改进通报机制、加强能力建设和技术援助、反向通报、加大惩戒力度等方面，加强透明度和通报工作。2021年10月22日，西方七国集团贸易部长会议提出，一些世贸组织成员长期不履行透明度和通报义务，在世贸组织改革中应加强透明度和对话，要求世贸组织总理事会对透明度和通报做出决定。这些提案具有明显的指向性，因为美、欧、日等发达成员主要抱怨中国存在透明度低和通报滞后问题，为此还曾对中国进行反通报，也就是主观和选择性地帮助中国收集通报信息。事实上，超过半数世贸组织成员没有做出任何通报，但这不完全是发达成员的关注对象。由于各方立场差异及能力建设问题，透明度和通报问题的讨论仍将会持续一段时期。发达成员要求对通报不及时进行惩罚，这违背了世贸组织成员驱动精神和成员共识原则，导致发展中成员特别是最不发达国家的普遍抵制，增加了处理这一问题的难度。

第三，特殊与差别待遇问题。在发展中成员的特殊与差别待遇问题上缺乏差异化、不加区分的灵活性以及由此产生的影响，一直是多边贸易谈判进展的障碍，削弱了对发展援助有明显需求的最不发达成员的呼声，也是世贸组织长期存在规则赤字、发展赤字的具体体现。中国、印度等大型发展中成员被要求对在世贸组织正在进行和未来的谈判中做出全面承诺，同时对其他议题涉及的发展问题进行个案处理，以增强谈判的有效性。正在进行的渔业补贴谈判，是为数不多的多边贸易谈判议题，有望成为世贸组织第十二届部长级会议的最重要的多边成果。在谈判进程中，发展中成员要求对生计型渔民、燃油补贴等领域享受特殊与差别待遇，一些成员要求对有害渔业补贴范围进行澄清。中国即使事实上不享受渔业领域的特殊与差别待遇，仍被发达成员在远洋捕捞等方面要求做出更大让步。2021年11月3日，非洲集团等一些发展中成员谈判集团提出简化版的特殊与差别待遇提案，大幅度压缩谈判要价，仍被发达成员冷眼相待。这表明特殊与差别待遇问题不是贸易谈判的绊脚石，而是发达成员推卸责任的一个借口。发达成员和发展中成员之间的谈判立场难以缓和，特殊与差别待遇问题将继续成为世贸组织改革的重点领域。

第四，产业补贴、国有企业和强迫劳动问题。这是发达成员关于世贸组织改革的主要诉求，并认为是当前世贸组织改革的核心，具体体现在如下方面：一是制定更严格的21世纪多边贸易规则，使多边贸易体制重获议题平衡、实现公平竞争，解决贸易扭曲和市场扰乱的经营行为。二是纠正非市场导向政策和做法。政府资助或支持的非市场导向政策和做法，加剧了关键产业的产能过剩，造成工人和企业的不公平竞争，阻碍技术创新和研发，破坏国际贸易的正常秩序，并使现有的多边规则无效，必须通过世贸组织改革加以解决。三是解决工业补贴和国有企业问题。强化工业补贴纪律并制定国有企业新规则，才能解决国有企业扭曲市场的行为和特别有害的补贴实践，但回避发达成员大额农业补贴这一贸易扭曲做法的改革，同时对发达成员占有优势的服务业补贴改革避而不谈，转而认为在世贸组织改革中，应明晰一个实体被定性为公共机构的依据，将国有企业纳入公共机构范围，对公共机构施加额外义务和规则。四是解决全球供应链中使用各种形式的强迫劳动问题。2021年10月22日，西方七国集团贸易部长会发布关于强迫劳动的联合声明，指出基于规则的多边贸易体制中没有强迫劳动的容身之地。这包括国家资助的弱势群体和少数民族在农业、太阳能和服装业等使用强迫劳动，在世贸组织改革中应纳入停止使用强迫劳动条款，落实联合国商业和人权指导原则（UNGP），尊重国际劳工标准。

世贸组织改革长期性的主要原因

总体看，世贸组织改革是成员因世贸组织遭遇危机而进行的响应应对。当前，世贸组织遇到的新老问题交织，且经贸因素掺杂政治成分，而世贸组织改革各个议题谈判涉及面较广，利益诉求各异，因此改革具有长期性。

第一，世贸组织改革不是新鲜话题。世贸组织成立后，总干事和学术界均在探讨世贸组织改革问题。比较有影响力的世贸组织改革主题报告有4份，即2004年的萨瑟兰总干事报告、2007年的英国华威大学报告、2013年的拉米总干事报告和2018年的德国贝塔斯曼基金会报告。这些研究报告在不同时期对世贸组织改革做了不同角度的研讨，对改进世贸组织功能和提高贸易谈判效率提出了有益建议，并做了一些前瞻性研究。从历史经验和各方的关注看，世贸组织可能在各方推动下继续推动渐进式改革，但具体改革领域和改革议题无法在短期内形成共识。

第二，世贸组织改革的理论基础尚不明朗。总体来说，世贸组织改革基于两条路径。发达成员认为，世贸组织是多边法律协定的集合，以及实施协定和争端解决的机构性框架安排，同时也是提供谈判的平台，重点强调多边贸易体制的系统性安排，即更多注重“体制论”。发展中成员认为，世贸组织除了贸易谈判和争端解决之外，还包括审议监督、经济研究、能力建设和技术援助、与其他国际组织及公民社会的联络等，即强调“功能论”。目前，世贸组织改革的目标尚不明晰，过多强调贸易谈判功能，而忽视能力建设，发展中成员的挫败感增多。过于强调审议、争端解决等其他功能，世贸组织有可能沦为“清谈馆”。近日，欧盟和巴西关于世贸组织改革的提案《关于世贸组织功能机制性改进的工作组授权》尚未公开散发，但即使由总理事会主席召集小范围磋商，仍遭到其他世贸组织成员的抵制。因此，如果世贸组织成员过早陷入类似欧盟和巴西提案提出的具体谈判细节和改革设计，可能失去多数世贸组织成员，特别是发展中成员的支持，导致世贸组织改革无疾而终。

>>> 2016年7月9—10日，中国在上海举行二十国集团贸易部长会议，推动就支持多边贸易体制等议题达成二十国集团历史上首份贸易部长声明。图为二十国集团贸易部长会议现场。（图片来源：商务部）

>>> 2017年8月1—2日，中国在上海主办金砖国家经贸部长会议，就支持多边贸易体制、促进投资便利化等议题形成共识。（图片来源：商务部）

第三，世贸组织改革的代表性尚未充分体现。从历史和现实看，世贸组织改革只有具备足够的代表性，才能向前推进。乌拉圭回合达成的与贸易有关的知识产权、投资措施、服务贸易议题等“规则赤字”需要多哈回合的“发展亮点”主题相匹配，但是多哈回合已经陷入死胡同，这是印度、南非近期反对电子商务、投资便利化等联合声明倡议诸边谈判的主要原因。世贸组织改革中的争端解决机制议题具有成员间的“最大公约数”，但经常使用该机制的世贸组织成员仅约30个。“透明度和通报”“特殊与差别待遇”等改革议题，更多与能力建设和谈判能力不足相关，是发展中成员多年呼吁给惠的，如果未能弥补“发展赤字”而被简单抛弃，在世贸组织改革的实质性阶段有可能陷入新的谈判僵局。

对我国参与世贸组织改革的政策建议

综上，当前世贸组织改革是一场应对贸易保护主义和单边主义的仓促行动，是发达成员对美国缺失多边领导力的被动反应。新冠肺炎疫情后，世贸组织改革从起步阶段就应做好顶层设计，以平衡、务实方式加以推进。由于世贸组织面临多重挑战，我国赞成对现有多边贸易体制进行必要的改革完善，支持世贸组织改革朝着正确方向发展。但前提是应当坚持贸易自由化的大方向：没有自由贸易，就谈不上世贸组织改革的公平和公正。世贸组织改革需要发达成员和发展中成员共同参与，改革要确保成功，发达成员和发展中成员都会有一个调整和适应的过程。总体判断，在后疫情时代，我国参与世贸组织改革，有利于我国构建新发展格局，有利于我国经济实现高质量发展，有利于探索既符合我国国情又遵守国际规则的新开放之路。

第一，做好世贸组织改革焦点指向我国的准备。2021年以来，美国政府为平息美欧之间的民用大飞机和钢铝贸易争端，以设立美欧贸易与技术理事会和出席多边会议等手段来拉拢盟友，在多个场合与盟友联名要求世贸组织改革重在更新多边贸易规则，以适应21世纪的商业现实，实质上是要对产业政策、国有企业、强迫劳动、供应链安全等所谓的非市场经济做法和行为量身定做一套新规则，对我国施以紧箍咒。这也凸显了我国参与和影响世贸组织改革的迫切性。与此同时，我国加入世贸组织以来，积累了多边贸易谈判经验，引领了投资便利化、贸易与环境保护等议题，具有抗衡发达成员的谈判能力和经济实力，也得到一批发展中成员的支持。因此如果强制性地要求我国为了世贸组织改革而放弃国家主权、安全和发展利益，只能将世贸组织改革逼入死胡同。要坚定维护世贸组织确定的自由贸易基本理念，开放、透明、包容、非歧视等基本原则不能变，要在此基础上推动世贸组织改革而不是另起炉灶。世贸组织改革要照顾各方关切，尽可能地寻找最大公约数，尤其是要维护发展中成员的权益，缩小而不是扩大南北差距。

>>> 积极参与世贸组织渔业补贴谈判，主动推动渔业补贴政策向绿色可持续方向转型。图为2021年7月，商务部部长王文涛以视频方式出席世贸组织渔业补贴谈判部长级会议。（图片来源：商务部）

第二，利用好发达成员间的不同利益诉求。客观而言，发达成员是多边贸易规则的主要制定者和改写者，发展中成员则是规则的接受者和讨价还价方。散布在货物贸易、服务贸易、知识产权等领域的多边规则彰显了发达成员和发展中成员双方妥协的痕迹。当前，百年未有之大变局叠加新冠肺炎疫情推动国际政治经济格局变化，美国或者发达成员集团自行拟定世贸组织改革议题，强行要求其他成员接受的固有做法肯定行不通。由欧美智库提出改革方案，世贸组织秘书处的欧美籍中高级雇员在内部呼应，发达成员单独或联合提出改革提案进行兜售，在国际场合获得政治领导人的谈判授权，再在各种谈判场合集体施压来迫使发展中成员接受谈判结果，这一霸权主义工作路线图，已是穷途末路。美、欧、日等发达成员之间利益诉求并不一致，适当利用不同发达成员的世贸组织改革着力点，特别是利用好中欧世贸组织改革联合工作组等平台，将有助于推动世贸组织改革向对我有利的方向前行。

第三，回应发展中成员的适当关切。目前，仍有20多个国家尚未加入世贸组织或正在申请加入之中，其中绝大多数是亟需能力建设的最不发达国家。越来越多的成员，特别是最不发达国家加入世贸组织是多边贸易体制代表性和包容性的重要体现。在世贸组织改革讨论中，其他发展中成员持有作壁上观的矛盾心态。一方面，世贸组织改革议题主要针对中国，其他发展中成员并不热心，甚至希望独享特殊与差别待遇等政策空间，并希望中国提供更多的市场准入机会。即使是上诉机构成员遴选僵局议题，由于其他发展中成员很少使用争端解决机制而投入不足。另一方面，离开中国，其他发展中成员在世贸组织部长级会议、总理事会等多边场合更丧失了与发达成员斗争的基础，担心世贸组织改革会损害其自身利益。对此，我国应继续支持扩大发展中成员在世贸组织改革中的代表性和发言权，给那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的发展中成员提供更多机会。我国可以在世贸组织改革中继续推进棉花、粮食安全等农业议题，满足发展中成员的短期利益诉求；同时，我国在投资便利化、塑料污染和环境可持续塑料贸易等涉及发展中成员中长期利益上，通过世贸组织“中国项目”等不同途径和方式，做好说服和外联工作，使之成为发展中成员参与世贸组织改革的制衡力量。

第四，按能力做贡献和坚定改革开放并行。参与世贸组织改革，其核心是市场开放的速度和力度必须与我国的经济发展水平相一致。参与世贸组织改革要确保我国的发展中成员身份，享受特殊与差别待遇地位，但不刻意寻求，可在促贸援助、最不发达成员“免关税、免配额”市场准入待遇等方面做出类似发达成员的贡献，以此作为填补参与谈判能力缺失鸿沟的桥梁，保持参与世贸组织改革的主动性，并在维护发展成员利益方面占据主导和引领地位。多边谈判的核心问题是确保权利与义务的平衡，具体内容包括关税、非关税措施，以及农业、知识产权、服务业等一系列问题；而国有企业、产业补贴、强迫劳动等相持不下的难点，不能形成实质性多边纪律。在世贸组织改革中，我们应以积极开放的态度参与数字经济、贸易和环境、产业补贴、国有企业等议题的谈判，并对这些议题分别提出谈判提案或背景文件，跳出发达成员设定的贸易救济措施等技术领域，进而在世贸组织改革中化被动为主动，继续探索成员间谈判的合作思路，不断丰富新形势下多边经济的外交实践。

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