基于区域教育治理的义务教育质量监测结果运用研究

肖巧玲

（福建教育学院基础教育质量评价研究所，福建福州 350025）

义务教育质量监测被誉为一个区域教育健康发展的“体检仪”和“指挥棒”，通过全面收集诊断学生的学业表现、身心健康、思想品德和艺术修养等数据信息，全面诊断课程与教学、学校管理与师资队伍影响学生发展的环境因素等，反映国家或区域的整体教育质量状况，揭示教育环境存在的优势和劣势。［1］在过去十年的测试（试测）工作中，我国逐步完善义务教育质量监测测试实施的体制机制，获得了对“为何监测”“如何监测”的理解，“如何运用结果”成为新时期的新问题。“如何测”“如何评”和“如何用”是价值统一、完整机制的质量评价体系不可分割的重要组成部分。质量监测结果如何科学合理地落地，结果运用的效果如何，直接影响着监测目的的达成，是实现教育质量监测的“指挥棒”作用的关键问题。监测结果运用亦称监测结果应用，科学的监测结果和数据为区域教育在诊断问题、分析原因、调整政策提供了依据。因此，监测结果运用被称为义务教育质量监测工作的“最后一公里”，将成为义务教育质量监测领域的研究热点。

一、我国义务教育质量监测体制建设历程

基础教育质量监测评估受到全世界的关注，各国纷纷加大投入，将教育监测上升到国家战略地位，并注重监测的反拨作用，通过监测评估分析发现问题，调整与改进教育政策，深化了教育质量监测的诊断与改进功能。顺应世界基础教育改革和发展的共同趋势，在“中央统一领导、省级政府统筹、地方分级负责”的教育管理体制、政策体系下，至“十三五”收官之时，我国义务教育质量监测体制建设发展历程大致分为三个阶段：1.技术的探索期。2007年，教育部基础教育质量监测中心成立。中心依托北京师范大学的人才和技术优势，从无到有，拟定我国义务教育质量监测指标体系，研发测量工具。2.制度的建立期。2015年，国务院教育督导委员会印发《国家义务教育质量监测方案》，建立了我国国家义务教育质量监测制度。各省将政府教育督导部门、教育厅、教育局的基础教育行政处室、各级教研部门联合起来，形成省市县三级监测网络，层次化、多元化的基础教育质量监测体系逐渐成形。省级监测机构一般在国家监测基础上增加了延伸监测项目。从2016年开始，我国正式实施国家义务教育质量监测，2018年教育部发布国家首份《中国义务教育质量监测报告》，至2020年已进行两轮六个学科的质量监测。3.应用试点时期。2018年，江苏省苏州市、深圳福田区、包头市昆都仑区等全国35个县（市、区）被遴选为首批国家义务教育质量监测结果应用实验区。经过十几年的发展，我国教育质量监测专业队伍不断壮大，监测技术不断成熟，监测实施体制机制不断完善，国家、省、区县三级的监测网络架构日趋完善，积累了大量宝贵的教育质量数据，丰富地、立体地反映我国各地、各层级基础教育的发展情况。2021年是“十四五”规划开局之年，也是义务教育监测第三周期的开局之年，教育部提出国家义务教育质量监测将重点从“突出五育并举、体现质量导向、创新方式方法、落实诊断改进”四个方面进行创新和补强，进一步明确：教育监测只是手段，改进教育过程，提升教育质量才是目的。这意味着我国基础教育质量监测事业在新时代、新形势下将步入了深度推进结果运用的阶段。［2］

二、区域教育质量监测结果运用的若干经验

2018年，教育部启动监测结果的应用工作以试点方式推进，说明我国在探索区域质量监测结果的诊、咨、督、促、导等多重功能上是积极的，但对结果运用改进又是谨慎和理性的。概括而言，各地以解决监测结果发现的问题为抓手，推动了地方在质量评价体系、教育管理模式、教育投入、教师队伍建设、教学教研的改革，用行动研究探索监测结果“落地”的有效路径。全国各地各级教育行政部门、基础学校领导对教育质量监测的认识理解水平不同，对推行改革的力度就会有区别，应用监测实际应用的深度和广度就会有所不同，表现出强烈的至上而下、行政主导的特征。各地开展监测结果运用工作的经验和做法，主要包括以下几种。

（一）监测结果解读

这是各地教育主管部门对待监测结果的最常见和最基本的方式。主要是传达国家和省级义务教育质量监测结果解读会会议精神，结合各地监测数据进行客观分析，明确了各地存在的主要问题和今后提升的方向。由于具有较强专业性，监测数据报告通常需要由各级质量监测部门的专业人员进行解读，因此监测结果报告解读的范围、内容方式能否传达到一线，对监测结果实际应用影响很大。在对某地一线学校教师的调查中反映出，关注监测测试多于关注监测结果的应用，普遍认为监测是考试，是为了排名排序，增加了教学负担。监测结果往往传达不到一线，更谈不上对数据的科学理解和应用。而优秀的实验区重视监测结果解读，覆盖面广，形式创新。如长沙市形成的“解读报告—制定措施—督导评估—持续推进”四阶段监测结果应用过程，解读报告环节不仅分别面向管理部门、教研部门，帮助行政部门掌握区域教育发展的总体水平及群体、校际差异，明确优势与短板，助力教研员诊断学科突出问题，增强学科指导的针对性，也面向学校教师解读质量监测结果，引导学科教师对照课程标准要求，精准定位教学改革的切入点。［3］又如，包头市昆都仑区通过组建导师团队开展片区解读，将18所中学分为四个片区，31所小学分为六个片区，每个片区、每学科由一名导师同督评中心责任人同期跟进。［4］

（二）整改方案制定和问责

部分省市强化问题整改情况报告与跟踪督查制度，要求相关县（市、区）对照问题，制定整改方案上报；深入查找原因，逐条提出整改措施，明确责任单位、责任人和整改时限；对问题突出的地方实施专项约谈，并重点跟踪督查。“整改”是监测结果应用的一种狭义的表达形式。随着结果运用的实践推进，将会有更多基于监测数据引发的教育内外的优化、改进和创新应用，“整改”并不能等同于“质量监测结果的应用”。质量监测数据本身是中立的，只有在正确的教育质量观下，分析区域教育发展的总体水平及群体、校际差异，才可以评价区域教育质量发展的优劣。但由于监测抽样的范围有限，如果仅凭国家或省级监测结果报告，并不足以支撑精准定位和归因分析，也就导致整顿止于报告，难以落实改进等进一步措施。实验区从一次监测中发现差距，通过二次调研和更全面的监测数据定位真问题，动员教育行政、学校教学各层面反思和行动研究，进行适度的问责，将改进不仅表现在报告上，而且落实在行动中。

（三）数据驱动决策优化

也被称为政府改进模式。政府要将评估结果作为完善教育政策、制定规划、设置项目、资源配置、表彰奖励的重要依据，以及时调整政策，优化决策，完善资源配置，规划项目，推进重要工作。如合肥包河区针对体育教师学历不达标、专业不对口，尤其是一些偏远、薄弱学校音体美和英语教师结构性缺编直接导致学业水平校际差异的问题，采取了优先补充音乐、美术、体育、英语教师，并优先补充到相对偏远或薄弱学校；成立“包河区艺体教师服务中心”，从区内名优学校选调英语、音乐、体育、美术学科专职教师开展“走校支教”活动；引进体育、艺术专业人才等一系列创新举措，逐步破解难题。［5］

（四）数据驱动教学改进

也被称为学校改进模式。监测评估结果作为学校优化教育教学方法、模式和管理的重要依据，在“教、学、评”一致性理念下，将教育评估监测结果与教育教学发展紧密结合起来，重在对问题的诊断，重在对问题的解决，重在引导教学质量的提升。基于监测数据驱动的教学改进表现出以数据为支撑、以问题为导向、以改进为目标的特征，行动研究是主要形式。如从2017年起福田区每年坚持组织“督学面对面”活动，搭建起督学与学校之间的沟通桥梁，为学校内涵发展提供交流平台与智库支持。2018年启动“督学面对面”活动之“基于问题导向的学校改进行动”推进活动，通过“学校寻找真实问题行动”“督学团队到校督导行动”及“督学与学校质量监测团队”面对面活动督促学校立足本校实际，依托数据分析，梳理问题、剖析问题［6］，探索基于问题解决的课程改革，以行动表达了福田课堂变革的新主张。

三、试点地区教育治理对监测结果有效运用的启示

实践探索的监测结果运用形式在唤醒意识、提高认知和激发行动上发挥一定的效能，一定程度上触动区域教育管理教育教学的痛点。但或多或少存在监测结果不能精准反映问题、结果公开的方式单一、公开程度不够、信息受众有限、问责整改落实难和改进效果难以评估等问题，监测结果应用仍然比较薄弱。区域层面最终形成的监测报告或者被束之高阁，或者需要时才拿来做宣传；对于某一具体地区的反馈很难达到学校层面，学校层面对于监测结果的利用效率也相对偏低。如何将监测结果扎实地运用起来，涉及国家、省级、市级和区县多个层面，涵盖教育制度、教育管理，教育研究、教学一线以及监测技术等方方面面，具有综合性、系统性和高度的专业性，是质量监测工作深度推进的难点。

在先行试点地区，深圳福田区的教育质量监测与评价因起步早、数据多、行动实、成效大，成为“国家义务教育质量监测结果应用实验区”中的“排头兵”，形成了教育局与相关部门、教育系统内部、校际、校内外协同、共同治理的良性大格局和大环境。在福田区义务教育质量监测工作经历三个发展阶段：单一学业阶段、数据积累与初步诊断阶段、付诸行动与初现成效阶段。自2004年，福田就在教育质量与评价工作方面先行先试。随着2015年国家启动了义务教育质量监测体系以来，福田于2018年被列为全国的一个监测实验区，开启了新一轮教育质量监测研究和提升的探索。现代治理手段构建了系统集成、协同高效的教育质量监测管理治理体系。目前，福田已经形成“一个中心、统一指挥、多方联动、协同推进”之势，建立了一支专业的质量监测的团队，也设立了16所质量实验基地学校和19所问题解决的研究所，助力政府部门从“简单决策”升级为“系统架构”，学校教改课改从“经验判断”转变为“科学实证”。［7］

福田等实验区成功经验告诉我们，教育监测结果深度有效运用根本上是区域教育治理现代化的过程。在今后相当长一段时间里，推进区域教育治理现代化是区域教育主政者的历史重任，质量与公平是重要的议题。质量监测被视为“实现教育发展重大转变的前提”，是“撬动基础教育改革发展的新支点”。教育质量监测结果的运用不仅是完善教育质量监测评价体系的需要，也是落实立德树人、深化课程改革的抓手，同时是推进区域教育治理现代化的契机。前述教育监测结果运用有效落地的难点，实质是将结果运用误解为“结果应用是在原有体制和传统管理框架之下的教育行政管理和学校教育教学改进过程”，政府单向度的治理变革产生对质量监测结果运用或被认为是“政府的事，与我无关”，或被误解为学校的日常教学研究、教学改进工作，被认为是“学校和老师的事，和我无关”“教研部门的事，和我无关”等错误认识。

四、协同善治：义务教育质量监测结果运用于区域教育治理的应然追求

在价值共识、理念认同基础上，多元主体实现方向正确的协同善治是教育质量监测结果运用于区域教育治理的应然追求。新出台的《评价指南》也强调义务教育质量评价是一个复杂的系统工程，是多元主体、多个维度和多个环节，明确提出义务教育教育评价包括县域、学校、学生三层面，三者紧紧围绕贯彻党的教育方针，以促进学生全面发展为目标，各有侧重，相互衔接，内在统一，构成完整的义务教育质量评价体系。

（一）建立协同共治的运行机制

教育质量监测结果运用过程是实现区域教育质量发展目标的过程，实质上是一个公共政策目标实现的过程。治理理论认为在实现公共政策目标的过程中，主要取决于从国家到地方，从地方到学校的政策的有效执行。构建区域科学高效的运行机制是教育质量监测运用落地生根的保障。良好的区域教育治理需要厘清政府、学校、社会权责，处理好教育行政、社会参与、民主监督的关系，形成责任明晰、易操作的工作机制，既要上下联动，建立国家、省、市、区、校多级纵向联动机制，也要建立政府、督导、教育行政、教研和学校、高效研究科研机构等多部门参与的横向协同运行机制，以及更加微观的学校、家庭、社会合作改进机制等，建立多元参与协同共治的良好格局。多元主体协同的格局带来复杂的新型的关系，需要设置专门的区域监测机构作为新型关系的连接者，负责协同政府各部门、教育行政内部、校际、学校内外等主体间的介入与联动，协调各从质量监测到结果运用带来的专业监测与实践改进两个责任主体的移交与配合的难题，建立良好的多方协作的运行机制等。如成立于2014年的苏州市教育质量监测中心是江苏省首家独立建制、全员配置的教育质量监测的专业机构，在国内率先建立了督政、督学和评估监测“三位一体”的教育督导体系，探索出一条数据支撑、实证创新的苏式教育督导新路。［8］2018年，为让政府部门更好地发挥“火车头”的牵引作用，深圳福田区基础教育质量监测中心从福田区教育行政部门升格为福田区政府部门，加大了人、财、物的支持力度，分管教育的区领导出任该中心负责人，牵头建设上下沟通、左右协同、齐抓共管、全面合作的监测结果应用体制。

（二）形成优化决策的工作模式

有效的监测结果运用要落到扎扎实实改进行动上，而不止于在整顿报告。教育质量监测并不能提供解决问题的具体办法。教育质量监测数据是没有立场的，只有在正确的教育质量观下，数据才能反映出优与劣，成为发现问题的证据。在运用监测结果优化决策过程中，要注意反复验证监测结果反映的问题的真实性，谨慎求证，要考虑综合评估区域层面工作的特点以及实践的可行性，也要明晰工作的基本思路，逐渐摸索，形成适合当地教育生态的具体的、可操作的策略与模式。通过对首批实验区的结果应用工作模式分析发现，一般决策优化工作思路是：首先，教育政策的制定者基于区域质量监测结果，找准衡量优劣的尺度，明晰自身优势与短板，引发对这些问题的关注；然后，针对关键问题深入学校，通过问卷、访谈、随堂听课等多种形式，面向行政人员、教师、学生进行专题调研，探寻短板存在的原因和改进策略；随后，教育局和学校采取了一系列改进措施，对原有的管理、评价策略进行优化，促进问题的解决。概括而言，工作模式大致划分为解读报告，分析数据，明晰优劣；调研验证，探寻问题，归因分析；制定措施，落实责任，采取行动；阶段反思，检验成效，持续推进四个基本环节。其中，第二环节专项调研的重要性和专业性要求调研团队必须具备正确的教育质量观、客观公正的态度，也应该由专业的评价研究人员和熟悉当地情况的人员分工协作来完成。因此，为保证方向不偏离正确轨道，吸纳本区域骨干督学、教育督导与评价部门人员、教育管理、教育科研部门的人员，特邀教育监测评价专家组建一支专业素养高、经验丰富、构成多元化的专兼职调研和指导团队是必要的。

（三）充分发挥教科研部门的专业能力

在运用监测结果改进教学是结果运用的最末端，直达学科教学的细微之处。对学科课程标准的理解、学科教材的把握及课堂观察能力的综合要求，使教科研部门的作用在其中至关重要。各级教研部门不应将监测结果运用工作与其他教科研等原有工作分割开来，要把监测数据信息作为教育教学改革的依据，将监测结果运用与其他工作紧密结合起来。1.要充分发挥专业引领作用，将正确的教育质量观和教育评价理念、先进的数据素养和学业质量分析的数据，融入学科课程、课堂教学、考试命题、教师培训课程等方面。充分发挥我国完善的各级教研机构的教师队伍建设机制，通过组织学科教师培训研修，不断提高教师对质量监测的认识，提高研读报告、挖掘监测数据、提炼信息的能力，培养关联归因的科学思维，以行动优化提升教学质量。2.要充分发挥我国成熟的各级教研、科研机制，坚持问题导向，教研员和骨干教师要带领本区域教师开展专题教研，去发现对监测结果反映出本区域教育的重要问题以及在监测结果应用过程中出现的问题，去反思本校本学科的教育教学，梳理出学科较为突出和亟待解决的问题，归因分析找教学问题，提出教学改进策略并推动行动研究。3.从教育研究的范式的角度，运用监测结果改进教学的过程实际应是教师开展行动研究和实证研究的过程，教研员要为结果应用工作提供专业支持，指导学校开展专项课题研究，及时提炼学科改进的做法与经验，搭建平台进行区域交流推广，推动全区域的学科教学工作整体发展。4.在条件成熟的地方，要着力缔造一支具有较强数据分析运用能力的学业质量监测骨干团队，更好发挥监测数据在学科教学和研究应用的组织、服务、指导和引领作用。如深圳市福田区监测中心2013年开始根据自觉自愿的原则，组建了一支由不同学段、学科、职位的教师构成的“基础教育质量监测核心团队”——“数据玩家”，成为教育质量监测结果应用中不可或缺的力量。［7］

（四）因校制宜自我诊断不断改进

学校作为教育的基层单位，义务教育学校是义务教育质量监测结果运用的最重要、最基础的社会空间。2019年7月中共中央国务院发布《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，对义务教育未来发展作出全面谋划，提出了“全面发展素质教育”的新要求，改革的重点日益聚焦在课堂、课程、教材、教学、教研和评价等一系列关系教学质量的关键环节，越来越聚焦在人才培养模式、育人方式的创新与改革上，并高度重视学业负担过重等问题的研究与解决。新时期义务教育学校面临新的要求和更复杂的教育教学现象和问题，仅靠教师个人知识经验开展研究已力不从心。结合教育监测和学业测试的大数据诊断与学校实际情况找短板，明确问题与改进方向，确定学校教育教学改革目标，积极推进校本教学改革，让每位学生都能得到适合的教育，成为实验区学校教学改进的创新模式。我国学校内涵发展力量来自内外两个方面，一方面，学校是教育政策的执行者，教育主管部门政策调整会在学校里体现；另一方面，学校基于校本问题开展校本研究带来的变革与创新。因此，要想使得监测结果能够服务更多义务教育学校教学改革，应进一步鼓励学校充分发挥自主性精神开展行动研究，促使学校将“自上而下”的行政推动与“自下而上”的自觉行动两种力量相结合，建立可持续的校本教研机制和强有力的行政制度保障与协调机制。首先，应内联外和，组织学校教科研骨干，联合校外监测评价专家和教研员，建立教育科研共同体。其次，应依托大数据的分析方法和工具，科学分析、精准定位，基于校情制定有针对性的教育质量改进方案，根据诊断结果优化学校管理和教育教学。同时，学校完善教科研保障、激励和成果推广机制。如苏州市通过行动研究的方式探索监测结果在区域、学校层面的运用路径和模式，并自2016年起通过优秀案例评选活动推动各区、各校构建基于监测数据的过程性“自我迭代，自我完善”的改进系统。监测结果运用研究优秀案例评审秉持公平公正的原则，围绕选题、过程和成果三个层面，考察选题与监测结果的关联度、切入点和创新性，研究过程的精准性、科学性和可操作性及研究结果的实效性、丰富性、可推广性等综合打分，评定获奖等级。推动区域、学校开展基于监测结果的跟进式改革研究。在这一过程中，逐步形成了“监测结果→研读数据→精准诊断→合理归因→科学寻策→靶向改进→后测检验”的结果运用闭环。［8］

（五）开展常态化县域教育质量测评

我国各地经济水平、基础教育发展不均衡。中医有句名言“上工治未病”，要提高区域和基层学校精准施策和教学改进的科学性，也要预防“过度教育”的发生，评估教育质量监测特别需要把教育生态健康的预警防线建立到基层每一所学校。应该鼓励有条件的地区参考国家标准，探索构建区域教育质量监测评价体系，开展常态化区域教育监测，融入通过覆盖所有学校的教育健康体检，对危害教育生态的因素早发现早阻断。如自2015年起，苏州就启动了“义务教育学业质量监测”项目，严格按照国家标准实施，又立足苏州本土实际实践探索构建苏州监测指标体系，通过连续实施6年全覆盖、多维度全面测量，实现了对全市义务教育阶段学校学业质量健康的“追踪体检”，打造区域教育质量健康体检的“超大型CT”。［8］

总之，无论是教育行政部门，还是学校、教师，都应该高度重视质量监测结果的运用工作，树立“借助数据为地方教育质量把脉诊断”的意识，参与其中，让义务教育质量监测真正助力区域育质量的提升。在区域教育的治理中进行大胆的探索，以质量监测与结果应用为抓手，不断完善管理机制，使监测工作规范化；不断完善运行机制，使结果应用路径清晰化；不断完善反馈制度，使结果应用精准化；不断完善效果评估与问责制度，使应用过程实效化。［9］