新发展阶段基本公共服务均等化建设内涵及理路

尚靖凯 赵玲

[摘  要]基本公共服务实现均等化在主体、内容、制度等维度对新发展阶段的人民美好生活具有重要保障作用。新发展阶段的基本公共服务均等化建设应以结构优化的服务供给为构建新发展格局凝聚动能、以公平均等的服务享有为民生福祉达到新水平奠定基础、以城乡区域服务均等化为全面建设社会主义现代化国家提供支撑。面对人民日益增长的美好生活需要，基本公共服务均等化建设要坚持以人民为中心，以“普惠性、兜底性、保基本、均等化、可持续”为方向，以增强系统性与协调性为原则，明确基本公共服务的新标准，运用数字技术创新服务供给、强化均等化评估监督、完善基本公共服务均等化制度体系。

[关键词]新发展阶段;基本公共服务;均等化

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）12-0040-06

进入新发展阶段，我国经济社会发展以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。实现基本公共服务均等化是党和政府满足人民美好生活需要的重要举措，其主要内容与推进理路都面临新的时代诉求，其建设成效关乎发展成果由人民共享的广度与深度，进而影响着发展潜力释放。立足新发展阶段，阐明基本公共服务均等化建设的内涵、原则与思路是基本公共服务实现均等化的关键所在，也是全面建成社会主义现代化强国的内在要求。

一、基本公共服务均等化对新发展阶段人民美好生活的保障作用

基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单地平均化。从基本公共服务均等化本质而言，其强调的是兜住民生底线与共享发展成果，其评判尺度是基本公共服务对人需要的满足度、与经济社会发展水平的适应性以及人民获得基本公共服务的公平性与保障性。由此，无论是从当下人民日益增长的美好生活需要还是从我国经济社会进入新发展阶段的客观现实分析，基本公共服务均等化建设都属于新的时代课题。

实现人民对美好生活的向往是新发展阶段经济社会发展、国家治理能力提升一以贯之的主题。习近平总书记多次在重大场合提及人民美好生活，人民美好生活内涵大致可以概括为更加富裕充足的物质生活、更加民主法治的政治生活、更加丰富的精神文化生活、更加公平正义与安全稳定的社会生活、更加美丽和谐的生态环境等。根据马克思“第一历史活动”的观点，人民的美好生活必然建立在物质资料生产的基础上，这区别于西方哲学中纯粹思辨、主观感悟的美好生活。进入新发展阶段，我国社会物质资料极大丰富，要求更加全面、更加公平地满足全体人民的美好生活需要。基本公共服务均等化的政策制定与建设实践作为党和政府在满足人民基本生活需要中探索出的创新举措，对新发展阶段人民美好生活具有重要保障作用。

（一）主体保障

“我们要始终把人民立场作为根本立场，把为人民谋幸福作为根本使命。”[1]136人民既是中国特色社会主义建设的决定力量，也是发展的目的和归宿，美好生活的主体必然是全体社会主义事业的劳动者、建设者、奋斗者。基本公共服务均等化语境中，全体人民是基本公共服务的享有主体，党和国家以覆盖全民的基本公共服务为人民美好生活提供基本保障，以资格的确认和权益的满足尊重、坚持、捍卫人民的主体地位。同时，以保障全体人民基本生存和发展需求为根本、以平等共享为原则、以促进机会均等为核心的基本公共服务均等化切实有效地维护了人民平等发展的权利，即人民追求美好生活时在基本民生保障方面大致可以处于同一起跑线上。进入新发展阶段，基本公共服务均等化对人民美好生活的主体保障侧重于相对贫困人口獲得基本公共服务的多样性与持续性、特殊人群获得基本公共服务的公平性与便捷性。“十三五”时期，我国脱贫攻坚成果举世瞩目，5575万农村贫困人口实现脱贫。在解决贫困人口“不愁吃、不愁穿”和“义务教育、基本医疗、住房安全有保障”的问题中，基本劳动就业创业、基本公共教育、基本医疗服务、基本住房保障等服务已经发挥出满足贫困人口的就业、教育、医疗、住房等生活需要的作用，而脱贫摘帽不是终点，脱贫后这一特殊群体的美好生活需要满足要求包括基本公共文化、体育服务等在内的各类基本公共服务的主体保障功能进一步深入细化。

（二）内容保障

“经过改革开放近40年的发展，我国社会生产力水平明显提高;人民生活显著改善，对美好生活的向往更加强烈，人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。”[2]61学者们普遍认为这是对人民美好生活具体内容的生动阐释，而国家基本公共服务清单中对基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育等服务内容的规定也契合人民在这八个方面的生活需要。事实上，我国基本公共服务均等化自提出以来，始终围绕满足贯穿人一生的生存发展需求展开，为人民美好生活提供兜住底线、普惠共享、均等可及的基本公共服务。“基本公共服务具有普惠性、公平性特征，既可减少人民群众的基本生活开支，纾解人民群众对教育、医疗、养老等方面的后顾之忧，又可充实和提升人民美好生活的内容。”[3]进入新发展阶段，我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，基本就业、教育、医疗、养老等方面的服务取得瞩目成就，人民获得感、幸福感与安全感的提升更为明显。基本公共文化体育服务均等化的建设也从最基础的公共文体服务供给角度满足人民日益增长的对美好精神文化生活的需求。然而，随着时代的发展，人民美好生活的内容更丰富、多维、细微，表现出对不同基本公共服务内容“有没有”“优质不优质”“可及不可及”和“满意不满意”等差异化需求的复杂样态。近年来，人民对“幼有所育”“弱有所扶”“优军服务保障”等服务需求不断增长，一些经济发达的省份已经开始拓展基本公共服务的具体项目以满足人民在追求美好生活中新出现的基础性需要。

（三）制度保障

“满足人民日益增长的美好生活需要是中国特色社会主义制度建设的核心要义。”[4]经过十几年的谋划发展，党和国家围绕基本公共服务均等化制定了一系列方针政策，出台了系统性的指导意见，形成了较为成熟的制度体系。我国已经初步建立起国家基本公共服务制度体系。在全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，党中央多次强调基本公共服务均等化，涉及民生福祉达到新水平、推动区域协调发展、推进以人为核心的新型城镇化、提高社会建设水平等诸多方面，明确将“基本公共服务实现均等化”列入2035年社会主义现代化远景目标中。由此观之，党和国家对于基本公共服务均等化的制度体系建设日渐完善，基本公共服务均等化在中国特色的民生保障制度的建立健全中始终扮演着重要的角色。逐渐系统完善的基本公共服务制度体系既是新发展阶段基本公共服务均等化保障人民美好生活的一个重要方面，也使得前者对后者的保障作用更加坚实有效。

综上所述，基本公共服务均等化在主体、内容、制度等方面对于人民美好生活具有重要的保障作用。进入新发展阶段，化解人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，需要不断加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，推进基本公共服务均等化建设无疑是最直接、最具体、最有效的举措。

二、新发展阶段基本公共服务均等化建设的基本内涵

基本公共服务均等化作为中国特色社会主义民生保障制度的重要内容和具体政策，反映着国家政治意志和经济社会发展的价值指向。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国经济社会发展取得丰硕成果，基本公共服务均等化建设与全面建成小康社会同频共振。在全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，基本公共服务均等化建设更合乎发展实际、更聚焦人民美好生活需要、更满足新时代全面建设社会主义现代化国家的要求。

（一）以结构优化的服务供给为构建新发展格局凝聚动能

当前，我国经济发展需要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，构建新发展格局是党和国家对于新发展阶段经济高质量发展作出的适时谋划。关涉生产、分配、流通等环节的供给是经济发展的重要影响因素，高质量供给可以创造并引领新的需求。作为由政府主导的、与经济社会发展水平相适应的基本公共服务，其供给结构优化和供给质量提升从最根本上决定着新发展阶段基本公共服务均等化建设。“面对民众快速扩张的公共服务需求，民生类软性公共服务的绝对供给不足，供给质量不均且结构失衡等问题日渐突出，已逐渐成为制约经济社会健康、和谐发展的瓶颈。”[5]新发展阶段基本公共服务供给结构优化表现为在坚持政府主导的前提下，拓展基本公共服务领域的投资空间，为各类主体平等参与基本公共服务供给搭建平台与创造条件，有效整合统筹各类资源，充分利用社会力量，最终实现基本公共服务供给的主体、内容、方式、投资等方面的综合性优化。一方面，结构优化的服务供给构成了新发展阶段基本公共服务均等化建设的重要内容，其从供给方面保证基本公共服务内容及质量与经济社会发展水平相一致。另一方面，涉及政府、企业和社会等多元主体，覆盖全国所有省市地区，包含基本就业、医疗、住房等各个领域的基本公共服务，其供给结构优化是政府将扩大内需与深化供给侧结构性改革有机结合的重要途径，而高质量的供给将创造人民对基本公共服务均等化的更高需求，其对于畅通国内大循环具有重大的推动作用，为形成强大国内市场、构建新发展格局提供强大的动力。

（二）以公平均等的服务享有为民生福祉达到新水平奠定基础

公平正义是人类社会永恒的追求。实现发展成果由人民共享是公平正义的最强属性。新发展阶段基本公共服务均等化建设的主旨在于如何以更加公平均等的服务享有增进民生福祉。从内容向度来看，均等化的基本公共服务构成了人民福祉的重要一環;从实现方式而言，机会均等、普惠共享的基本公共服务享有为人民生活品质的不断提升提供了最为基础的条件要素。换言之，新发展阶段基本公共服务均等化建设构筑了人民生活水平提高的基石，其内涵的不断丰富反映了民生福祉的持续跃迁，而基本公共服务均等化建设中所蕴含并彰显的公平正义价值理念和对人民平等参与、平等发展权利的维护具有持久的力量。这也一定程度上反映出中国特色社会主义民生保障制度在实践过程中具有对于形式正义与实质正义抽象二分的超越性优势。需要澄清的是，基本公共服务均等化摒弃平均主义。基本公共服务均等化建设离不开全体人民的积极性、主动性、创造性，公平均等地享有机会建立在人人都是劳动者的基础上，劳动精神的注入使得基本公共服务均等化建设更具丰润度。与此同时，新发展阶段基本公共服务享有方式出现向数字化、智能化转型的趋势，这对基本公共服务享有的公平性提出新的挑战。

（三）以城乡区域均等化为全面建设社会主义现代化提供支撑

建设社会主义现代化国家在社会主义发展史和人类社会发展史中具有重要意义。进入新时代新发展阶段的中国，协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，全面建设社会主义现代化国家成为新发展阶段的首要任务。当我们看到改革开放40多年来的经济社会发展成果为全面建设社会主义现代化国家打下了坚实基础之际，也应当看到城乡区域发展存在差距对全面建设社会主义现代化国家的掣肘。“城镇和乡村是互促互进、共生共存的。能否处理好城乡关系，关乎社会主义现代化建设全局。”[6]38-39党的十九届五中全会指出要全面推进乡村振兴与区域协调发展，其中都提及基本公共服务均等化。新发展阶段基本公共服务均等化建设要以更加协调平衡的城乡区域均等化消除全面建设社会主义现代化国家的阻碍。一方面，农村基层各类公共服务的设施条件直接反映着农村现代化建设的成效，城乡基本公共服务均等化在一定程度上缩小了农村与城市现代化建设进程中在基本公共服务设施机构方面的差距;另一方面，通过享有与城市大体一样的基本公共服务有助于农民的全面发展与吸引专家技术人才投入乡村建设，为农业农村现代化建设和乡村振兴提供人才活力。全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，京津冀地区、长江经济带与长三角地区等区域基本公共服务均等化建设既是东部地区加快推进现代化的重要内容，也将为中西部地区的基本公共服务均等化和现代化建设提供可以借鉴推广的经验。

三、新发展阶段基本公共服务均等化建设的理路

我国经济社会发展几十年来取得的显著成就为新发展阶段基本公共服务均等化建设提供了充足的物质财富，也激发了全体人民对享有更公平、更多样、更优质、更满意的基本公共服务的需求，而城乡、区域、群体间享有基本公共服务不均的现实可能诱发利益与价值冲突。因此，“要着力提高保障和改善民生水平，不断完善公共服务体系，不断促进社会公平正义，推动公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向困难群体倾斜”[1]343。从发挥基本公共服务均等化的价值功用实现经济行稳致远与社会安定和谐角度而言，新发展阶段基本公共服务均等化建设需要遵循以下原则和思路。

（一）新发展阶段基本公共服务均等化建设的基本原则

坚持以人民为中心，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是基本公共服务均等化建设的根本出发点和落脚点。历经40多年的改革实践，我国基本公共服务均等化建设在解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题中的作用不断凸显。进入新发展阶段，人民改善生活质量的愿望和对美好生活的向往更加强烈，贯穿人一生的基本生存与发展需求的具体内容有了新变化。基本公共服务均等化建设要坚持以人民为中心，将人民创造的财富有效转化为新发展阶段人民所必需的、全面的、现代化的、公平享有的基本公共服务，实现人的全面发展。新发展阶段，在基本公共服务均等化建设中提供满足人的现代化发展的公共服务、引导人民养成现代生活方式与价值理念，这与维护人民的根本利益在本质上相一致，也为全面建设社会主义现代化国家标注高度。

维护社会公平正义，以普惠性、兜底性、保基本、均等化、可持续为新发展阶段基本公共服务均等化建设的方向。让全体人民都能获得大致均等的基本公共服务始终是最为直接、最为现实、最为根本的目标。新发展阶段人民的公平意识和权利意识不断增强，由此，新发展阶段基本公共服务均等化建设不能背离普惠性、兜底性、保基本的方向，要满足全体人民的基本需要，要“坚持社会公平正义，排除阻碍劳动者参与发展、分享发展成果的障碍，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展”[7]46。而基本公共服务均等化建设始终是一个渐进过程，新发展阶段并不意味着回避我国发展不平衡不充分的现实问题，基本公共服务均等化建设要合理引导社会预期，认识均等化建设与经济社会发展水平的适应性、长期性和持续性。

坚持系统观念，加强新发展阶段基本公共服务均等化建设的全面性与协调性。“全面是现代化的应有之义，系统布局是现代化的必然要求，社会主义现代化更是具有全面建设、系统布局的制度优势。”[8]新发展阶段基本公共服务均等化建设要坚持全面系统的原则。就基本公共服务均等化建设本身而言，国家基本公共服务制度体系对基本公共服务的内容予以明确并与时俱进地拓展，新发展阶段基本公共服务均等化建设要协调推进领域间、人群间、地区间服务均等化，补齐个别领域和特殊人群的服务短板。从基本公共服务均等化建设的宏观视角来看，新发展阶段基本公共服务均等化建设以党的全面领导为根本保证，以经济高质量发展为基础，以各级政府服务效能提升为关键，以民生保障制度完善为依托，以人民美好生活为旨归。

（二）新发展阶段基本公共服务均等化建设的主要思路

其一，明确基本公共服务新标准是新发展阶段基本公共服务均等化建设的关键。在基本公共服务内容标准方面，应区分“基本”与“非基本”，适时拓展基本公共服务内容。日前发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》已将“优抚安置”新增列入基本公共服务领域。在基本公共服务支出标准方面，突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，加大中央和省級政府对于基层政府提供基本公共服务的财力支持。在城乡区域基本公共服务范围标准方面，按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务布局，推动城乡区域基本公共服务标准水平融合衔接，促进服务资源向边远地区、农村地区倾斜，在巩固拓展脱贫攻坚成果、深入实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化发展中提升城乡区域基本公共服务均等化水平。

其二，将数字技术融入服务供给是新发展阶段基本公共服务均等化建设的新趋势。无论是应对信息化数字化对社会生产方式、生活方式、治理方式的变革影响，加快数字化发展、建设数字中国的宏观要求，还是建设数字政府、提供更加智慧便捷的公共服务的内在要求，将数字技术全面融入基本公共服务供给的方方面面都是新发展阶段基本公共服务均等化建设的必然选择。其既要求教育、医疗、养老、抚幼、就业、文体、助残等重点基本公共服务领域数字化服务形式的创新发展，增强服务享有公平性与人民的获得感;也需要加强基本公共服务机构与资源本身的数字化建设，以实现公共服务数据的开放共享与高效运用，提高服务精准化与人民满意度。

其三，健全均等化评估方式方法是新发展阶段基本公共服务均等化建设的有效手段。“我国基本公共服务制度体系具有不断保障和改善民生、增进人民福祉的显著优势，要将这一显著制度优势转换为加快实现基本公共服务均等化的治理效能，离不开对其政策实施过程的监测与评估。”[9]新发展阶段基本公共服务均等化评估体系构建要选择适应我国经济社会发展水平的均等化评估模型，选定合乎人民美好生活需要的均等化测量指标，选取符合基本公共服务均等化要义的计算方法，既不能照抄照搬西方相关理论评估模型，也不能违背真实客观的评估原则，同时还要根据不同基本公共服务领域的特殊性分类制定相应的评估指标体系。构建均等化评估体系既有助于衡量我国基本公共服务均等化水平的阶段性变化，也有助于借用监督评估方法保障新发展阶段基本公共服务均等化建设成效。

其四，完善国家基本公共服务制度体系是新发展阶段基本公共服务均等化建设的重要保障。如前文所述，国家基本公共服务制度体系构成了中国特色社会主义民生保障制度的重要内容，其为人民美好生活提供了坚实保障。目前，国家基本公共服务制度体系涵盖推进基本公共教育均等化、健全就业公共服务体系、健全覆盖全民的社会保障体系、强化提高全体人民健康水平的制度保障、健全退役军人工作体系和保障制度、保障妇女未成年人和残疾人基本权益等方面。诸多制度体系的确立，为新发展阶段基本公共服务均等化建设提供了重要依据，也使得任何与均等化建设相背离的行为受到惩戒。国家基本公共服务制度体系并不意味着新发展阶段基本公共服务均等化建设一成不变，而是在落实现有制度体系基础上强化基本公共服务在政策、资源、人才等方面的保障，提升基本公共服务均等化水平。

当今中国进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，雄厚物质基础推动基本公共服务均等化建设取得显著成效，然而，当前基本公共服务在领域、地区、人群等方面发展不够均衡，仍与人民的美好生活需要存有差距。新发展阶段的基本公共服务均等化建设需要达到更高水平、更高层次、更高质量的目标，以发挥出基本公共服务均等化在补齐基本服务短板弱项、统筹城乡区域协调发展、巩固民生根基、显扬中国特色社会主义制度优势等方面的重要作用。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

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责任编辑  宋桂祝