新中国成立以来社区治理的结构转型

张洪武

[摘  要]新中国成立以来，我国的社区管理体制经历了从单中心治理到多中心治理的转变。新中国成立之后到改革开放之初，社区管理体制作为整个国家管理体制的一部分，服从和服务于国家政治经济建设的需要，形成了单中心的政府管理体制。改革开放之后，在单位制解体、社会流动性增加、舊城改造、住房制度改革等因素的推动下，原来单中心的管理体制已经不适应社区居民物质文化生活的需要，于是，多中心治理秩序应运而生。

[关键词]行动者;单中心;“多中心”结构

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）12-0033-07

从制度变迁的视角看，在计划经济体制下，我国的社区管理体制是单一垂直的行政体制，随着计划经济体制向市场经济体制的变迁，社区管理体制也在由垂直的行政管理向“多中心”权力互动治理体制转变，“多中心”的治理体制革除了街居范围内社区行政单中心治理的弊端，从某种程度上说，它是改革开放以来我国社区管理体制改革的内在趋势和必然要求。

一、计划经济体制下的单中心治理

在改革开放之前，与计划经济相适应，单位制与街居制一起构成了基层社会的管理体制，而它们都是政府单中心管理体制的两种不同表现形式。

（一）单位制

在计划经济体制下，单位是对社会成员进行管理和服务的首属层级。作为单位人，每个在职人员的工作关系隶属于某一单位，那就意味着他的衣食住行、生老病死、社会保障、福利待遇全部由单位负担，单位作为国家的代理人是生活资料的供给主体，也是社会管理和服务的主体，国家委托单位代理人完成了对社会成员的组织、教育、控制、管理和服务。这种“单位办社会”模式就是单位作为政府代理人代表政府治理社会的模式。这种模式一方面加强了单位的治理功能，单位行使着维护基层社会秩序的治理职能，另一方面又承担了服务保障职能，职工工作在单位，生活依靠单位，单位的资源情况直接决定着职工的生活状况和生活水平，而职工在单位以外的社会活动较少，对街道办事处和居委会的依存度较低。

（二）街居制

在单位制之外，街居制就成为基层社会的另一种管理与服务体制。新中国成立后，城市政府层级主要有两种形式：在大城市设有市政府和区政府两级，在中小城市则只设市政府一级。“在市政府或市辖府之下如何设置组织，新中国成立之初并未有定论。有的设立街公所（如郑州），有的设立了街政府（如武汉），有的设立了街道人民委员会（如天津），有的在街道设立了‘接管专员办事处’（如上海）。所有这些，都在巩固新生的人民民主专政政权中发挥了重要作用，也基本行使了一级政权的职能。”[1]101-102基层群众组织也不统一，有各种各样的叫法，如冬防队、居民代表委员会、照顾烈属委员会、清洁卫生委员会、生活福利委员会、居民委员会等，委员会下还设立了若干小组。鉴于各地机构设置及群众组织混乱的状况，时任北京市委书记兼市长的彭真在1953年6月8日给党中央的报告中提出建立街道办事处和居委会的建议：各地街道的组织不统一，造成领导不统一，工作混乱，街道积极分子的工作太繁重，乱筹款、乱募捐的现象也很严重，因此，应建立街道居委会，该组织是群众自治组织，不是政权组织，城市街道不是一级政权组织，而是设立市或区的人民政府派出机关，设立街道办事处也是为了减轻区政府和公安派出所的工作负担。[2]241因为在此之前，福利救济等工作也归属公安派出所，公安派出所负担较重，影响了它们本身的治安保卫工作。1954年12月召开的全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》，全国的基层政权体制、基层群众自治组织从此建立起来。在改革开放之前的20多年间，街道办事处的权力职能几经变化：1958年之前，组织居民生产自救。1959年之后，一些城市以街道为单位建立城市人民公社，是政社合一体制，街道办小型工厂，开展经济活动，比如当时的街道经济就是为了解决街道中的无业人员，尤其是家庭妇女的就业问题。街道经济如缝纫、修理、理发、食品、托儿所、幼儿园、老人护理、代订报刊、收废品、为国营大厂加工订货等，由于规模不大、经营方式灵活，对于解决家庭就业、方便城市生活起了很好的作用。1962年又撤销公社建制，恢复街道办事处。1967年开始，街道建立了革命委员会，掌握辖区内的党政财文权力，主抓阶级斗争。1982年新宪法颁布后，恢复街道办事处建制。在这个历史时期，城市居委会也适应了街道办事处的权力职能变动：1958年“大跃进”时期，居委会举办小工厂、食堂、托儿所等，服务群众。在“文化大革命”时期，居委会变成了具有政治性质的自治组织，居委会的名字也改为“革命居民委员会”“里弄革命委员会”。这是国家社区融为一体即国家社区化，社区国家化、政治化的时期。应该说，单位制与街居制是适应当时基层社会管理的单中心管理体制。在当时的社会条件下，这种单中心管理体制创造了最好的社区秩序、提供了最优的社区服务，因此，它具有一定的合理性。但随着改革开放和市场经济体制的实行，这种管理体制已经不适应基层社会发展的需要，在新形势下，基层社会的管理体制必须发生相应变化。

二、由单中心到“多中心”的结构转型

（一）单位人逐渐变为社会人

由于单位制的实行，城市居民中凡是在单位中工作的都直接接受单位的管理，街道办事处基本上就是针对那些无单位人员进行管理与服务。改革开放之后，具有行政属性的单位在急剧减少，新生组织在急剧增加。[3]新生组织不再从国家那里分配资源和权力，不再是国家体制的治理单元，不具有“政府代理人”的角色，不像计划经济体制下的单位那样具有政治性、行政性和服务性。从单位制下对员工的全方位管理变为只对员工进行职业活动管理，新生组织的出现将人们的社会生活转移到单位之外。同时，随着城市中单位制社区的解构，无单位的区域性社区在增多，单位对个人的社会管理功能在弱化，需要居民自理的事情日益增多。

（二）街道、社区的管理职能日益繁重

由于单位人向社会人的转变以及社区流动人口的增多，街道、社区所承担的就不只是原来计划经济体制下单位外人员的就业安置和福利供给职能，而是单位制解体之后从所有单位剥离出来的社会管理、服务职能以及流动人口的管理职能。需要提出的是，街道、居委会比计划经济时期承担着更多更复杂的管理职能和社会服务职能，但权力、资源没有变，所谓责任大、权力小、办事难，许多事情是“看得见的管不了，管得了的看不见”。很显然，传统的街居职能定位已不能包揽所有转移过来的社会事务，难以满足改革开放和社区发展的需要，不能满足居民、业主不断增长的权利诉求。

（三）街道、居委会管理体制转型探索

在初始的基层权力重构中，街道办事处的人员和机构也在增加，区政府有什么机构，街道办事处一般也有相应机构与之对应，街道办事处所承担的任务也早已超出了《城市街道办事处组织条例》所规定的三项任务（办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求），街道办事处不再是派出机构，而是具有一级政府的性质。1982年，民政部开展的关于城市基层政权管理体制改革的调研表明，多数城市主张把街道办事处建成一级政府，即街道人民政府，只有少数城市主张维持现状，把基层政权设立在市或市辖区。1985年北京市召开的市区工作会议认为：“街道办事处是派出机构的性质，基本完成一级政权的任务”，“街道办事处目前权力太小，可以考虑不是派出机构，最好定一级政权。这样才能把管区管好，治安发案才能降到最低限度，才能搞好服务。”[1]133于是，从1985年开始，全国各地都开始了以扩大街道办事处权限为内容的城市管理体制改革。北京市改革的目标是理顺条块关系，扩大街道办事处的行政管理权、行政职能，把街道办事处建成有活力、有权威的一级行政机构：建立街道财政，设置街道税务所，建立街道市场、个体工商行政管理所;建立街道市容监察所;授权街道统一组织辖区内的工商、市容、公安、财政、税务等部门协同动作，实行地区性综合治理工作领导权。其核心就是下放权力、增加财力、增强综合协调能力。但全能政府、政企合一的体制毕竟不符合市场经济的发展趋势和城市管理的要求，于是，从1998年开始，北京市针对“街道职能定位不明确、管理体制不健全、责任权力不统一、利益机制不合理、机构人员不适应”的“五不”现象，开始深化城市管理体制改革。2001年6月13日，北京市召开了第三次城市管理工作会议，明确提出要实行政企、政事、政社分开的要求，凡是属于企业的行为，从政府分离;凡是属于技术性、事务性的职能交由事业单位;凡是属于居民自治的事情交给自治组织，政府主要抓城市管理及公共服务。北京市东城区东直门街道把街道办事处承担的145项各类工作进行了梳理，涉及社区建设工作的68项，其中有44项属于行政管理工作，应由街道办事处自身承担，其余的24项按照政事政社分开的原则，或交由社会服务组织和民办机构，或由社区居委会承办。

与街道层次的权力秩序重塑相适应，在社区层面也需要进一步深化居委会管理体制的改革，与街道层次“政企分家”相适应的是在社区层次所进行的“政社分离”、自治组织去行政化的探索。在传统街居体制下，居委会承担的是行政代理人的角色。从权力来源上看，居委会的权力很大程度上来自政府的授予，居委会受上级政府组织委托，成为上级政府组织的代理人，负有协助政府部门提供公共服务和公共管理、维持基层社区秩序的使命;从任务承担上看，其任务由街道办事处和上级政府部门指派;从人事权归属上看，居委会组成人员由街道办审核决定;从任务考核上看，考核主体依然是上级政府组织;从经费来源上看，办公资源、办公场所由街道办事处供给，居委会行政属性明显。随着市场经济的进一步发展和社区社会组织的生长发育，社区去行政化的要求日益强烈。

新的治理体系要求社区治理要顺应市场经济条件下资源分散化以及社会组织生长发育的特点，既要巩固党的执政基础和强化基层政权建设，又要发挥社区的自治功能和市场化服务的功能;既要为社区居民参政议政提供载体，又要为社区居民提供满意的公共服务。要达到这样的目的，就必须改变政府单中心的治理体制以及行政主导型的社区治理模式，该模式要求发挥党的核心领导作用和政府的指导作用，培育市场主体和社会主体，调动市场资源和社会资源，推动形成以党组织为核心，以政府为主导，市场和社会互动的“多中心”治理格局，构建政府、市场、社会多中心的合作型社区治理模式。

三、社区治理模式选择：多中心合作型社区治理

随着市场主体和社会主体的生长发育，构建以社区党组织为核心，以政府为主导，社会主体和市场主体相互配合的多中心社区治理体制，是有效配置社区资源、提供社区服务、塑造良好社区秩序的重要选择。在这个目标模式中，社区党组织是理性指挥者，社区党组织适时发出正确的指令，保证各个社区主体在追求自我利益中实现社区的共同利益。在不同类型的社区中，由于社区资源占有状况的差别，又有不同的表现形式。在典型的商品房社区（物业管理小区），在政府、市场与社会三大主体发育成熟、主体到位的社区，一方面要保证政府、业委会、物业公司以及其他社会组织资源的充分调动和独立运作，另一方面又要保证在社区党组织的领导下实现多中心的良性互动。在多中心治理系统中，包括以下几个主要部分。

（一）有效的市场主体

作为产权人，业主对房屋具有控制、处分、上市交易的权利，业主们作为具有经济属性的社区人关心房屋及其附属物品的保值增值，关心作为房屋维护者的物业管理部门的市场化服务以及与业主生活需要相关的其他服务，所以，市场主体不能不是社区治理的有效主体，忽视社区市场主体的治理作用，对于社区治理来说就是残缺不全的。在社区中，首要的市場主体是物业公司，物业公司是业主通过市场手段按照契约方式雇用以满足业主对于房屋维修、社区治安、环境卫生、绿化、停车服务等需求的市场主体，达到满足业主需求、使业主房屋保值增值的目的。但是，有效的市场是竞争性和排他性的，为了建立竞争性的市场，物业公司必须完成自己的身份转换，在计划经济体制下，它是政府管理部门，在市场经济条件下，它是市场主体、是服务者，它不能通过政府或开发商指定的方式，而是要通过与业委会双向选择，以契约的方式进入社区取得物业管理资格。如果它所提供的服务不能满足业主的需求，业委会就有权通过法定的程序解除合同，这种退出机制是督促物业公司改进服务、建立有序竞争的重要手段。

（二）能动的社会主体

在社区中能动的社会主体包括改革之后的居委会和业委会。居委会是具有行政属性的户籍居民组成的自治组织。为了发挥居委会的自治功能，避免自治失灵，要创新社区治理模式，改革政府与社区的关系。笔者比较认可议行分设模式，该模式的特点是，由社区党组织领导，议行分设、选聘结合。设立社区工作站为对接街道办事处及其他职能部门的执行机构，设立居委会为社区议事决策机构，设立社区服务站为对接街道办事处的社区服务中心，通过互联互通系统化、网络化、专业化的社区服务取得居民的认可。社区居委会人员由居民选举产生，不拿工资只拿少量津贴;社区工作站的工作人员为街道办事处招聘和雇用，社区服务站的工作人员为民办非企人员，通过提供公益服务获得报酬。社区工作站承接政府委派的事项，同时，社区工作站作为社区居委会的执行机构，在社区党组织和社区居委会的直接领导下工作，落实社区党委和社区居委会提出的工作计划，定期向居委会汇报工作，听取意见和建议;充分利用社区内的各种资源为居民办实事，积极做好社区内群众性、公益性、社会性的社区管理和服务工作。通过社区工作站的工作，为社区党委和社区居委会的工作提供支持。社区工作站接受居委会下达的任务，接受居委会的考核和管理，工作站接受居委会的直接领导，在原则上接受全体居民的监督，由居委会对其进行政务评议，由居民代表大会决定其去留，使工作站成为真正的“社区”工作站。社区工作站对小区的管理与服务实行“条块结合”，每名社工既要负责“条”（例如民政、调解、卫生、治保、宣传、文教、计生、妇代、老龄、就业等）里的工作，即主要面向街道，完成街道下达的任务，又要负责小区“块”里的工作，社工作为“块长”（联络人），协助完成块里的工作。居委会（有的地方则改成社区管理委员会）则成为由居民选举、以服务居民为使命的自治组织，可以就治安、绿化、环保、救济发放等涉及居民利益的事项进行社区听证决策，能够自治协调解决的自己处理，不能自治解决的反映给街道办事处依法办理，使自治与法治结合起来。社区居委会之上设立社区居民代表大会，由居民代表、驻区单位代表、社区知名人士、政协委员、人大代表等社区精英组成，这些人物往往拥有更多的社会资源，可以利用自己的社会关系为社区治理服务。所以，这是一个资源共享、增进沟通以便共同解决社区问题的权力机构，由它监督居委会的日常运行，居委会定期向其汇报工作。能动的社会在这里表现为把居委会改革为枢纽型社会组织，对上对接政府、完成行政性工作，对各类社会、市场组织统合引领，对下联系居民，反映和解决居民诉求，促进居民对社区治理的积极参与，这种参与又是改进政府工作、促进其回应性、低成本运行的重要手段。

业委会是随着住房商品化产生的维护业主利益、促进业主履行义务、由上级职能部门和居委会指导的自治组织网络。业主作为产权人需要商品化的服务，作为买者，不仅是房屋所有人，也是物业服务的买受人，而物业公司作为物业服务提供者是买卖双方中的另一方，两者总是处在对立依存的状态，一方挑三拣四，另一方则尽量以最小的成本获得最大的利益，但是，单个的业主与作为组织存在的物业公司之间总是存在权利与权力不对等的问题，为此，业主买方为了维护自己的共同利益需要组建互益的自治组织，以便通过合同的方式聘用物业，作为能动的社会主体，它还要监督物业的工作、维护全体业主利益，处理与物业公司、业主的相互关系，与居委会一起共同维护社区秩序。没有业委会的能动性，不仅难以实现业主自律，建立业主们的自治秩序，也很难把业主们团结起来以集体的力量进行维权，也就难以督促物业公司改进服务，改善业主们的居住环境以提高其生活质量。在社区治理中，为了避免社会失灵，业委会既需要住宅商品化的催生，又需要政府的制度推动，更需要以自己的能动性、以业主利益最大化的目标追求取得在认同基础上的权威性及合法性。有的学者认为业委会主要管物，而居委会管人，这是不对的，业委会和居委会都是自我治理的自治组织，一个是业主自治，一个是居民自治，一个主要维护民事权利，一个则主要维护居民的政治权利，但在具体运作过程中又往往存在权力交叠的现象，目的就是共同创造社区秩序。

（三）有为的政府主体

在多中心治理系统中，政府要承担制度发动、行动引导、创造治理主体、组织整合与协调的功能，在市场失灵和社会失灵时，都需要有为的政府主体的存在。

1.为什么要塑造有为的政府。有为的政府是社区多中心治理的主体要素，但再造有为的政府本身又是一个世界级难题。在比较典型的多中心社区治理中：业委会本身的工作由业主代表大会判断和决定，如果其不能代表大多数业主的利益诉求，可以通过一定的法律程序予以改组;物业公司的业绩也由业主们去判断，如果物业公司的工作不能达到让大多数业主满意的程度，经过业主代表大会的讨论可以解除合同。政府在社区多中心治理中的作用是无可替代的，例如化解基层矛盾、提供公共服务等，政府的失能和不作为将导致基层治理的失败。因此，社区治理结构的转型势必推动基层管理体制的改革。实际上，有为的政府本应是多中心治理的领头羊，它通过制度发动和活动嵌入可以创造治理主体、维护多中心治理秩序。

2.如何塑造有为的政府。一是重理政府的治理范围。有为的政府就是归位的政府，在社区中，无论是区政府职能部门还是街道办事处的行政工作，都不能过于干涉居民自治、业主自治和物业管理权限范围内的事情，要把自治范围内的事交给自治组织，把市场范围内的事交给市场主体，只是在自治失灵和市场失灵的时候才出场和到场。二是重塑政府评价机制。要提高政府的治理能力，首先要改变政府自我评价机制。在社区治理中，需要增加居民群众对政府评价的權重，建立政府与社区居民制度性的联系渠道，通过居委会收集居民消费者对政府的意见建议以强化对政府行为的监督，要重点评议社区民警、城管分队、社区卫生部门、工商所、园林绿化和环卫部门，通过千家万户的社区问政活动，把居民的反馈意见当作政府职能部门绩效评估的金标准，通过居民参与评价以促进政府的行政能力提升。三是构建有效政府。有效政府就是掌舵而不划桨、成本最小和效益最大化的政府，它通过引入市场化手段，把公共物品的提供与生产区分开来，支持民间组织承担更多社会责任，通过职能外委、服务购买、契约等市场化的方式生产公共服务，通过消费者选择实现资源的最优配置、增强公共服务生产的有效性。

（四）党建的引领作用

治理理论表明，在多中心治理系统中，如果有一个中心发挥组织引领的元治理角色，就会减少治理中的自发性所带来的交易成本，进而提高治理的绩效。确立有利于稳定主要行为主体的大方向、期望和行为准则的元治理体，“将有助于更系统地审视和评估存在的问题和潜力、资源的可获得性和需求情况，以及持续进行负面和正面协调所需的框架”[4]69。在社区中，如果社区党组织积极引领，评估各主体的行动信息，制定各主体互动的行动规则，调动社区内的资源（包括组织动员在职党员参与社区服务活动、动员驻区单位资源、动员居民缴纳物业费或租金等），那么整个社区就会因有效治理而处在繁荣发展状态。所以，党组织的元治理角色对社区治理成效往往起关键作用。为了构建多中心协作治理结构，作为元治理角色的社区党组织，需要依托不同载体，构建社区大党委—社区党总支—楼栋党小组—党员中心户的党建管理体制，实现社区党组织对社区的全覆盖。为了加强与驻区单位的联系，创造社区治理主体并激发各个治理主体的社区感，需要社区党组织与社区各个主体建立制度性联系渠道以及建立社區大党建概念。这样，在“党是领导核心”的观念指导下，就可以为缺少治理主体的社区创造出新的治理主体，并把社区中的各个治理主体组织动员起来，统合在共建社区的目标之下，从而有效避免多中心、无秩序的治理惰性现象出现。总之，社区党组织核心领导作用的发挥是社区多中心善治的支柱和先决条件，社区党组织的权力和声望都取决于社区党委核心领导作用的发挥，取决于它在反映居民诉求，解决居民烦心事、揪心事的能力和实效上，取决于多中心失灵的兜底管理上。围绕社区治理、社区服务开展党建工作，这也是中国社区治理的特色和优势所在。

四、结语

从社区治理的历史脉络可以看出，在城市基层社区中，单中心管理体制在新形势下的失灵使得该体制逐步让位于政府、社会和市场多中心合作治理的治理体制，而从市场经济中生长出来的新市场组织和新社会组织则使社区治理结构的变迁成为可能。但在多中心的社区治理体制中，社区治理往往面临着多中心无秩序的考验，碎片化的治理往往无法满足业主日益增长的偏好诉求，如何进一步避免社区治理失灵是其中的关键问题。

社区治理就是政府向社区放权、分权、赋权以及相互协作的过程，前提则是社会组织、市场组织的归位、到位，如果行动者缺席，社区治理一定会失败。在分析各种不同的治理模式时，我们选择多中心治理作为社区治理最优化的目标模式，在这个目标模式中，社区治理的活力取决于在这里存在着实质或潜在的多中心因素，它们各自追求自己的利益，但能够相互调适，在规则体系中通过平行权力之间的协商而规制其相互关系;它们不能相互替代，但却能够相互监督和约束，形成事实上相互约束的权力关系。政府通过制度发动与市场、社会建立制度性联系，依法管理市场与社会在社区的运行，使后者建立在依法依规运行的基础上。反过来，市场与社会又对政府运行形成监督，不仅居委会有权监督社区工作站及其他政府部门的工作，业委会与物业也可以对政府行动提出意见和建议，居委会与业委会一起通过动员社区居民、业主的参与改进着地方行政机构的功能和效能，多中心成为治疗官僚行政的利器;而政府部门和居委会、业委会一起又可以监督物业的运行，促使其发挥保障和提高业主生活质量的作用。在社区多中心治理中，社区党组织发挥着资源整合、主体动员、目标设定的引领作用，社区主体是否健全、社区治理规则是否完善、社区资源能否调动起来、社区治理内容是否完备、社区治理秩序能否形成、社区治理能否解决社区存在的问题、社群的认可度如何，在很大程度上取决于社区党组织元治理角色发挥得如何。总之，在社区党组织的领导下，在政府的指导下，在规则的约束下，通过政府对社区社会资本的培育和积累，政府、市场和社会各配其位、各尽其责，通过构建社区命运共同体，就能构筑起多中心善治的社区治理秩序。

参考文献：

[1]《当代中国》丛书编辑委员会.当代中国的民政（上）[M].北京：当代中国出版社，1994.

[2]彭真文选（一九四一—一九九〇年）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]张静.社会治理为何失效？[J].复旦政治学评论，2016，（1）：229-255.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

责任编辑  宋桂祝