人工智能在城市治理中的应用逻辑与风险应对

2021-01-26张明斗刘奕

湖南行政学院学报 2021年1期

张明斗刘奕

摘要：随着人工智能技术在经济和社会生活各个领域的应用愈加广泛，其影响力和内在优势也逐渐显现。人工智能技术由于其特征与城市治理目标的契合，开始被引入城市治理领域，并在融合和应用中推动城市治理转型。人工智能在城市治理中应用可能存在信息不对称风险、数据不开放风险、主体不平衡风险和技术不确定性风险。转变城市治理理念和技术理念、健全治理体系和政策规划、建立健全防控体系、拓宽多元主体参与等，有利于保障人工智能技术在城市治理中应用的合理性、合法性、平衡性和协同性，也是推动城市治理智能化和现代化实现的有效路径。

关键词：人工智能;城市治理;应用逻辑;风险应对

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2021）01-0005-09

中共十九大报告明确指出，“当前，国家全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”“新时代要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。城市作为区域和国家发展的核心空间与关键领域，其作用地位日渐上升，提升城市治理水平自然成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。报告着重强调要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”[1]。人工智能作为新一轮科技革命的重要技术，具有状态迅速感知、分析实时精准、互联互通、高度数字化和透明化等特点，逐渐广泛地应用于人类生产生活的各个领域，一定程度上推动着经济发展和社会进步，并慢慢渗透到城市居民的日常生活中，影响着城市治理的格局，带来挑战的同时也成为推动城市治理智能化、现代化的重要机遇。当前中国正处于新一轮科技革命与国家发展方式转变、社会治理格局完善的交汇点上，在此情景下，需要深刻理解人工智能等新一代信息技术对新时代中国城市治理的影响，厘清机遇与挑战，探索人工智能在城市治理中的应用路径，真正助推城市治理的智能化和现代化。特别是在城市疫情等公共卫生事件和突发事件的应对上，如果能够利用人工智能等新兴技术构建现代化的公共卫生治理体系和公共危机应对体系，将会大幅度提高城市应对此类事件的能力，缩短响应速度，减小损失，提高政府和相关组织的公信力，进而提升城市治理水平。因此，梳理人工智能技术在城市治理领域应用逻辑的基础上，分析人工智能影响下的城市治理新特性和可能产生的风险，探索风险应对的途径，对于推动城市治理体系和治理能力现代化、增强城市的风险应对能力具有重要意义。

一、人工智能技术在城市治理领域的应用逻辑

人工智能技术在城市治理领域的引入，实际上体现了技术与制度之间相互影响的内在关系。分析人工智能技术进入城市治理领域的必然性，探讨其影响机制，是应对可能的风险、合理利用人工智能技术推动城市治理智能化、现代化的基础和起点。为此，本文按照人工智能技术与城市治理目标的契合，人工智能技术进入城市治理领域并最终推动城市治理转型的思路，全方位系统性阐述人工智能技术在城市治理领域的应用逻辑。

（一）人工智能技术特征与城市治理目标的契合

人工智能技术具有的迅速感知、精准分析、互联互通、高度透明等特点，与城市治理的社会化、智能化、专业化等目标高度契合。首先，人工智能技术可以通过对状态的实时感知和分析，提高公共决策的专业性和科学性，强化政策执行的效率性和准确性，对于推动城市治理的专业化和现代化产生重大影响。其次，人工智能技术在城市治理領域的应用，符合城市治理社会化和以人为本的要求，智慧城市向智能城市的转变，将进一步提升城市居民与社会组织等城市治理主体参与城市治理的积极性，有利于实现城市治理主体的多元化和社会化;同时，人工智能技术在交通、医疗、社会保障等领域的应用，将有效提高城市居民生活水平，体现以人为本的城市治理理念。再次，人工智能技术的合理应用，有利于提高城市可持续发展的能力，其中最为重要的是与五大发展理念中的共享理念不谋而合，将有助于缓解城市的资源环境压力。

（二）人工智能技术进入城市治理领域

人工智能作为一项技术，最初并不是在政治领域或制度领域所产生，但是在进一步发展和应用的过程中，由于其技术特征与城市治理目标的契合，加之技术的“扩散效应”，使其逐步进入城市治理领域。人工智能作为一种新兴且强势的现代信息技术，不是独立于非经济制度领域而存在，其各个阶段的发展，都对人类经济、社会、政治等多个层面产生着深远影响，而城市治理格局的改变和进步，也是以技术创新作为重要支撑点。因此，以政府为主的城市治理主体，在进行城市治理活动的过程中，通过引入、应用、创新人工智能等高效的、更有利于城市治理目标实现的技术，来替代原有的低效技术，即人工智能技术进入了城市治理领域，形成人工智能技术治理的状态，由此，人工智能技术成为影响城市治理各个层面的重要因素。人工智能技术进入城市治理领域后，需要在应用中加以创新，使其成为真正的“治理技术”，真正转变城市治理手段落后、效率低下、决策缺乏科学性等局面。[2]不断发展和进步的人工智能技术所拥有的特征和优势，为其进入城市治理领域提供了基础，越来越复杂的城市问题和日益增长的城市治理需求为新技术进入城市治理领域提供了动力，人工智能技术与城市治理在交互式影响中共同变化、创新和进步。

（三）人工智能技术推动城市治理转型

人工智能技术进入城市治理领域后，其应用和发展也会进一步推动城市治理的变革和转型，渐进式地体现在技术治理理念的加强、城市治理技术的创新和城市治理体系的适应性改变三个层面。人工智能技术推动城市治理转型首先体现在技术治理理念的加强。在新一轮科技革命兴起的背景下，快速发展的人工智能技术体现出的优越性促使其进入城市治理领域，并在其中发挥作用，彰显出技术治理的突出优势，进而促进技术治理理念的加强。其次，人工智能技术推动城市治理转型体现在促进城市治理技术的创新。人工智能技术进入城市治理后，会不断在应用中适应城市治理的复杂需求，并与其他技术分工或融合，创新成为正式的城市治理手段。再次，人工智能技术推动城市治理转型体现在可以促进城市治理体系的适应性改变。随着人工智能技术在城市治理领域的应用，不仅会带动技术和手段的创新，还会最终促进与之适应的城市治理体系与制度的形成和完善，包括权责体系、技术及伦理标准等。因此，实现城市治理的创新转型需要借力人工智能技术，方能实现治理现代化的初衷。

二、人工智能影响下的城市治理新特性

随着人工智能技术在城市治理领域的应用愈加广泛，城市治理也逐渐呈现出不同于以往的变化和特性，分析这种特性，不仅可以明确人工智能对城市治理的影响，也可以为其更加合理地应用提供参考。

（一）城市治理网络的连接化

人工智能技术的特征驱使城市治理转向连接治理。人工智能技术背后是一个高速、高效的大数据处理系统，想要实现人工智能技术在城市治理中的有效应用，首先需要将传统城市治理转变为连接化的城市治理网络。一方面，人工智能技术的发展使城市治理主体、治理内容和治理手段之间的互动和联系增强，从而构建出一个连接化的城市治理网络。连接化的城市治理网络摆脱了以往碎片化的城市治理模式，不仅可以实现城市治理中各要素之间的互联互通，还可以进一步加强人工智能技术与城市治理网络之间的协作关系。另一方面，人工智能技术的逐渐发展和应用，促进了城市内各要素的相互连接，人与人、人与物、人与社会之间的关系都逐渐得到改变，形成一个高度一体化的交互式的城市系统，与之相应的，人工智能影响下的城市治理也将形成治理要素、治理手段、治理问题等相互连接的复杂的城市治理网络，这种高度连接化可以缩短对各类城市问题和突发事件的响应速度，增强公共问题分析与决策的精准性、科学性，但是同时也伴随着伦理冲突、隐私难以保障等问题可能发生，需要在人工智能技术与城市治理体系的互动融合中加以控制。

（二）城市治理主体的多样化

随着人工智能技术的创新和应用，人工智能影响下的城市治理，将逐渐打破传统城市治理中的治理主体单一、完全由政府主导的局面，愈加技术化的城市治理不仅会促进越来越多的技术人员进入城市治理领域，也将在一定程度上拓宽城市居民与社会组织等参与城市治理的渠道，增强积极性和影响力，促进城市治理主体的多元化。一方面，随着人工智能技术在城市生态系统各个方面的发展和应用，将会刺激与之相应的组织或群体的产生，而随着人工智能技术进入城市治理领域并发挥作用，这些组织或群体也将作为新的主体参与城市治理的方方面面。与其他城市治理主体不同的是，这类组织或群体将具有更加明显的技术性、专业性和自主性，成为城市治理权力体系中的新生力量，需要得到重视和积极引導，进一步促进人工智能技术在处理城市问题和进行公共决策中的应用，促进城市治理体系和治理能力的现代化。另一方面，人工智能技术的发展以及在城市治理领域的应用将会逐渐推动城市治理变革，持续走向技术化并形成新的适应性的城市治理体系和权利制度，在这一过程中，城市居民和社会组织等城市治理主体将获得更加宽阔、便捷的城市治理参与渠道，真正获得城市治理的主体地位。

（三）城市治理过程的数字化

人工智能影响下的城市治理，将从信息收集与处理、公共问题决策和城市治理手段等多方面实现治理过程的数字化。一方面，人工智能技术在城市治理领域的应用将改变城市治理传统的信息收集与处理机制。面对愈加复杂化和个性化的城市治理需求，提高信息收集、处理的速度和质量就显得至关重要，人工智能技术的引入和应用，实际上也是数据治理理念的体现，其合理应用可以显著提高城市治理主体收集、甄别、筛选有效信息并做出响应的速度，构建更加智能和专业的数据及信息处理系统，提高城市治理的数字化程度。另一方面，人工智能影响下的城市治理，也会在公共问题决策上体现出更高级别的数字化。人工智能技术将成为城市公共问题决策的技术支撑，其在数据收集和处理上的优越性是数字化城市治理的前提和基础，进而可以重塑决策程序，提高决策的准确度。全面、精准的数据收集和准确高速的数据处理是提高公共问题决策科学性和专业性的基础;同时，数字化的决策过程还将大幅提升对城市突发危机的响应速度，避免响应不及时带来的不必要损失和政府公信力的缺失。可以说，人工智能技术是促进数字化决策和治理的重要基础，在整个城市治理过程中发挥着重要作用，改变了公共问题发现、响应、解决的模式，将在很大程度上提高城市治理的智能化、科学化和现代化。

（四）城市治理手段的技术化

人工智能技术在城市治理领域的创新和应用，将会推动实现治理手段的技术化。利用人工智能技术可以不断优化城市公共物品和服务的提供流程，使其更加贴近城市居民日益多元化、复杂化的公共服务需求，更加有利于公共危机的应对和城市问题的解决。一方面，人工智能技术在政府政务处理流程和信息平台上应用，可以进一步提升信息收集、整合的速度和质量，进而优化目前的电子政务建设，促进城市治理技术化和智能化。另一方面，随着新一轮科技革命的兴起，城市治理技术也不断改进和创新，通过技术优化和变革促进城市公共服务的流程再造和效率改进，大数据技术的引入，将进一步提升公共物品和公共服务供给的技术化水平，为“智能城市”“智能政务”提供技术支持，推动城市治理能力现代化。

三、人工智能技术在城市治理中的应用风险

一项新技术在城市治理领域的应用不可避免地会产生新的风险，带来严重的经济社会后果，对风险的产生机制和特点进行甄别和分析，是应对风险、合理应用、提高城市治理智能化和现代化水平的前提与基础。

（一）信息不对称的风险

一种技术，一旦进入政治领域，就不是中立的、无偏向的，而人工智能技术本身存在信息不对称的问题，在应用到城市治理中时，由于涉及到公共权力体系和约束体系，更有可能加剧信息不对称导致寡头统治的风险。[3]具体来说，一方面，政府在城市治理中占据主导地位，拥有较为集中的公共权力和较为明显的公共资源优势，因此，当人工智能技术引入城市治理领域中，政府将依然在人工智能技术的运用上占据主导地位，成为主要的信息和数据获取者，而公民和社会组织等其他城市治理主体将在信息获取中处于劣势。如果不能建立有效的权力约束体系，这种信息不对称可能威胁社会安定，影响政府公信力。[4]另一方面，人工智能技术在保障公民权利上的作用是十分有限的，公民等城市治理主体在面对政府主导的人工智能技术权威时，其监督权和利益表达的权利可能难以保障，进而形成一种政府与公民之间权力与约束体系的不平衡，可能会导致公民对人工智能技术应用的抵制和不信任情绪。从目前人工智能技术的应用来看，关于城市居民权利保障的途径还不完善，因此，在城市治理领域应用人工智能技术，需要更多地关注城市居民监督与利益表达等权利的保障。

（二）数据不开放的风险

目前的城市治理体系中，政府占据主导地位，城市居民和社会组织等城市治理主体的参与有限，尤其是在人工智能技术的应用上，政府依然采取科层制的行政管理体系和自上而下的权力运作方式，这将会对人工智能技术获取的大量数据的开放和共享问题产生障碍。一方面，由于政府与公民之间的公共权力差距，政府作为人工智能技术应用的主导，在具体应用相关问题的选择上，是以政府意志为主的，很难考虑到公民的技术参与和数据共享问题。政府为推动公共决策的科学化，在政务平台建设中引入人工智能技术，使其成为政府自身建设的一部分，在这一过程中虽然考虑了决策民主化，但很难主动考虑到对公民等其他社会治理主体的数据开放和技术参与问题。另一方面，人工智能技术在应用时，涉及应用规则制定和算法编码等过程，使用这项技术或功能就需要遵守其规则。当人工智能技术作为一种治理技术运用在城市治理中时，政府是这项技术和平台的构建者，城市居民则成为这项技术的使用者，应用规则和算法编码也具有了政治性特征。那么，城市居民作为使用者只能遵守而无法改变规则，政府主导下的规则和算法编码体现的更多的是政府意志，进而形成一种对公民信息和诉求的单向的行政吸纳，更加不利于公民获取信息和数据以及监督权利的实现。

（三）主体不平衡的风险

长期的城市治理实践中，各类城市治理主体之间已经形成了较为稳定的权利保障机制和权力监控机制，但是人工智能技术的引入，可能会产生城市治理主体间的平衡状态被打破的风险。[5]一方面，这种不平衡风险体现在政府与其他城市治理主体之间。人工智能技术的权力约束机制会导致人工智能影响下的城市治理主体之间——尤其是政府与公民、社会组织之间的关系更加复杂，政府作为技术的主导者加强了对城市居民、社会组织等的监督和管理，加强了公民信息的获取程度;同时，人工智能技术将使原有的信息交流机制产生变化，政府与公民、社会组织之间的关系变得更加隐蔽，随着技术的应用，治理主体间权力和约束关系可能会在规则下产生变化，这种变化难以预测，但对城市治理主体间平衡将产生破坏，也可能会对现有城市治理范式带来冲击。另一方面，人工智能技术在城市治理中可能导致的治理主体不平衡风险还体现在政府行政管理系统内的不同层级、不同部门之间。现有的科层制行政管理体系下，不同层级、不同部门之间也形成了相对平衡和稳定的关系，这种关系以政治和权利边界为保障。而随着人工智能技术的引入，规则与算法编码背后可能会产生难以控制甚至难以触及的政治空间，对传统的政治边界和权利边界产生挑战，进而导致政府行政管理体系内平衡被打破的风险。

（四）技术不确定性风险

伴随着新一轮的科学技术革命，人工智能技术得到了进一步发展，在社会生活的各个领域应用也愈加广泛，但是目前的人工智能技术发展依然存在着不确定性风险。一方面，当前人工智能技术不具有普适性，其应用主要针对某一特定问题或特定范围展开，无法解决比较宽泛的问题，这一难点如何突破将成为利用人工智能技术推动城市治理智能化的关键环节。[6]而且，人工智能技术在现阶段的市场化和产业化程度还处于比较低的阶段，其研发过程以及最终在城市治理中应用的成本和费用能否降低，也将成为制约人工智能技术作为治理技术发展和应用的关键性风险。另一方面，人工智能技术在城市治理中应用的不确定性风险还体现在信息泄露问题上。人工智能在城市治理领域的应用，需要大量的、大范围的传感器等作为信息收集装置，将会产生大量数据和信息，既包含城市生态系统运行的公共信息，也涵盖城市居民的个人信息，这些重要信息和隐私能否得到保障，也是人工智能技术在城市治理中应用的不確定性风险表现。[7]

四、人工智能技术在城市治理中的应用风险应对

人工智能技术的发展与应用对城市治理而言是一个全新的挑战，既要正视并重视人工智能技术这个新事物，又要不断调适以适应人工智能带来的挑战;同时，为了更好地发挥人工智能技术对城市治理的积极效用，需要制定有效的公共政策促进人工智能技术的发展创新和实践应用。

（一）转变城市治理理念和技术理念，引导人工智能的合理应用

要推动人工智能技术的发展与创新以及城市治理体系的变革与优化，首先要树立正确的理念，进行理念变革。理念变革包括技术理念和治理理念的变革。一方面，人工智能技术是在新一轮科学技术革命中成长起来的新兴技术，新技术在城市治理领域的引入和应用，需要树立正确的技术理念，正确应对人工智能技术发展中出现的各种问题和冲突，为其真正转化为治理技术创造条件。树立正确的技术理念，还应肯定技术在城市治理中的重要作用，逐步增强城市治理体系中的各类组织、公民以及政府工作人员对人工智能技术的认可，为其应用减轻阻力，扩大效果。[8]另一方面，促进人工智能技术在城市治理领域的合理应用，需要树立正确的治理理念。治理理念是相对于管理理念提出的，是适应日益复杂的城市治理需求的理念类型。而在人工智能技术的影响下，城市治理理念也需要与时俱进，适应人工智能技术的发展和创新，与时俱进的城市治理理念应当包括智慧治理理念、智能治理理念、网格化治理理念和数字化治理理念等，转变治理理念，有利于应对人工智能技术应用中可能出现的风险，引导人工智能技术的合理应用，使其更好地转化为治理技术，更好地服务于城市治理。因此，转变城市治理理念和技术理念成为应对人工智能技术在城市治理中应用风险的重要思路。

（二）健全治理体系和政策规划，保障人工智能的合法应用

为降低人工智能技术在城市治理中应用的风险，需要健全城市治理体系和政策规划，为人工智能技术的合法应用提供有效保障。人工智能在城市治理领域的创新和应用，需要有适应性的治理体系和制度来引导和保障，这个适应性的治理体系和制度，不仅需要匹配人工智能技术的各种特性，还需要考虑原有体系和制度的保留与兼容，具体需要覆盖技术、过程、制度等多个层面。[9]一方面，保障人工智能的合法应用需要在现有城市治理体系的基础上建立适应性的人工智能技术应用体系，包括人工智能技术与城市治理兼容发展的体系、人工智能应用的技术标准和伦理体系等，通过制度体系的建立与完善，涵盖人工智能技术创新与应用的各个环节，充分保障并约束其发展过程，实现人工智能技术与城市治理的充分兼容和协同发展。另一方面，正确引导人工智能在城市治理中的应用，还需要形成完善的政策规划支持，包括人工智能技术应用于城市治理领域的法律法规、适应性的城市治理规划、公共政策等，推动人工智能技术在城市治理应用中的创新，实现人工智能技术与城市治理体系的兼容。通过完善法律法规，保障人工智能的发展和应用;通过城市治理规划体系的调整，增加人工智能技术在城市治理中应用和实践的可能性;通过促进与人工智能发展匹配的公共政策的出台，刺激人工智能技术的创新和发展，并为其应用提供指引作用。[10]总之，通过健全治理体系和政策规划，引导并规约人工智能发展，可以最大限度地发挥技术优势和技术效用，实现技术发展与制度供给的协同发展。

（三）建立健全防控体系，保持人工智能应用的平衡性

建立健全防控体系，可以尽可能地降低人工智能技术在城市治理中应用可能导致的不平衡和不平等风险。一方面，人工智能技术在城市治理领域的应用会影响原有的权力与约束体系，导致政府与公民等其他城市治理主体之间出现不平衡的风险，而新技术的引入不仅是为了推动实现城市治理体系和治理能力的智能化和现代化，更是需要体现以人为本的城市治理理念，充分保障公民等城市治理主体的权利。因此，需要关注人工智能应用的平衡性问题，通过建立和完善相关政策体系，保证在人工智能作为治理技术应用时保障公民的监督和利益表达等权利，提高公民和社会组织在治理技术应用中的参与感，保障城市治理主体间的平衡，同时要保障公民的隐私权，降低数据和隐私泄露的风险。[11]另一方面，随着人工智能技术愈加广泛的应用，道德伦理问题以及对社会结构的冲击等负面效应逐渐显现，需要构建完善的风险防控体系，才能提高城市居民对人工智能作为治理技术的认可程度。[12]不可忽视的是，人工智能技术的应用已经提高了城市中“技术性失业人口”的数量，如果不加以控制，可能会对城市居民生活水平和满意度，甚至是社会稳定产生不利影响。因此，出台相应的就业保障和社会保障政策，也是人工智能技术应用风险防控体系中的重要部分。

（四）拓宽多元主体参与，提高人工智能应用的协同性

拓宽多元主体参与，建立共建共治共享的城市治理格局和合理的责权体系，有利于提高人工智能技术在城市治理中应用的协同性，降低风险。一方面，政府一直在城市治理中占据主导地位，但是在人工智能技术的应用上，政府在技术层面的能力是有限的，企业是人工智能技术创新和发展的主要力量，但是由于其追求经济利益的特性和公共权力的缺乏，在数据收集、规则制定和算法编码等环节的权威性难以保障，公民及社会组织等在公共权力和技术层面都不具有优势，因此，在城市治理领域应用人工智能技术，需要扩宽多元主体共同参与的渠道，在不断协商和调整中，充分保障公民权利，发挥企业的技术优势和政府的公共管理优势。政府应当坚持“以人为本”的城市治理理念，担当起人工智能技术应用总体布局和发展方略制定的责任，同时引导全社会建立起共建共治共享的城市治理格局，鼓励多元主体共同参与，发挥特长，建立起人工智能应用的协同体系和权责体系。[13，14]另一方面，政府以外的城市治理主体需要各司其职，共同建立起人工智能在城市治理中应用的协同体系，企业作为人工智能技术创新的主要力量，应当充分发挥技术层面优势，为人工智能技术在城市治理中的应用建立广泛的技术支持，同时还应注重培养企业社会责任，降低数据和隐私泄露以及其他伦理道德风险;公民和社会组织作为城市治理的重要主体，需要积极参与到人工智能作为治理技术应用的各个环节，行使监督权利，共同促进双向协同的城市治理体系构建。

五、结语

随着人工智能技术的发展和優势的体现，城市治理领域也需要引入人工智能技术推动城市治理的智能化和现代化。为充分实现人工智能技术与城市治理的融合，需要梳理人工智能技术在城市治理中的应用逻辑，分析人工智能影响下城市治理显现出的新特性，发现人工智能作为治理技术应用的风险并提出应对策略，以全面保障人工智能技术在城市治理中应用的合理性、合法性、平衡性和协同性，并最终推动实现城市治理体系和治理能力的现代化。

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