基层干部“为官不为”的生成逻辑与规制路径

2021-01-26冯源

湖南行政学院学报 2021年1期

冯源

摘要：基层干部“为官不为”现象发生在以行政发包制为主要特征的政府治理结构中，必然受到行政发包制的基本逻辑和独特模式的影响。基层干部“为官不为”的生成可以从五大维度进行探寻：多层级权力关系、属地管理与“内控”模式带来信息不对称问题;行政权分配特点与发包方相机授权导致基层干部权责失衡;财政分成和预算包干模式使基层干部面临强财政约束与资源匮乏困境;干部管理制度缺陷降低基层干部“为官不为”风险;代理人成本制约与横向监督虚置削弱基层干部履职监督体制效能。基层干部“为官不为”的规制需要进一步落实政务公开制度、规范政府权责体系、优化财政预算与资金管理制度、健全干部选任考核激励制度、健全干部履职监督体系。

关键词：为官不为;行政发包制;基层干部;官员激励;政府治理

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2021）01-0064-09

一、问题的提出与文献综述

改革开放40多年来，中国实现了经济的高速增长与社会的巨大变迁。在这之中，地方政府不仅是区域经济增长的直接推动者，同时也是改革开放过程中破解集权体制弊端、引领制度创新的关键力量，[1]5而广大基层干部作为探索者和实践者，在地方经济社会变革过程中扮演了极为重要的角色。在具有中国特色的以经济增长为导向的干部激励制度推动下，大部分基层干部积极担当作为，努力按照上级组织要求和人民群众需要创造政绩，但部分地区“为官不为”现象也时有发生，并且随着十八大以来全面从严治党的深入推进，“为官不为”现象似乎渐有抬头之势，已然成为亟须治理的官场弊病。据人民论坛调查显示：71.7%的受访者在与干部打交道办事时经常有“为官不为”的切身体验，七成以上受访者认为基层干部最容易出現“为官不为”现象，其中更多地发生在“县级部门”（47.1%），其次是“乡镇部门”（23.5%）。[2]“为官不为”在基层政权的蔓延不仅败坏了干部作风，恶化了政治生态，而且导致政策落实出现“上下热、中间冷”的“中梗阻”问题，进而贻误全面深化改革进程。当前，学术界关于基层干部“为官不为”的成因探究主要涵盖内源性和外源性两个方面。从内源来看主要归因于一些干部党性意识滑坡，责任意识下降，[3]“权力瘦身”后不适[4]等。从外源来看主要归因于新旧体制转轨过程中形成“真空”“断档”，[5]激励弱化，追责困难，政治生态趋紧等。“为官不为”现象屡禁不止固然与基层干部的利己而为动机密不可分，但官员激励与政府治理层面的缺陷同样难辞其咎。因此，在强化教育引导，解决基层干部思想问题的基础上，进一步优化基层行政组织责任体制与机制建设[6]，构建激励与约束相容的机制链[7]，培育良好的政治生态[8]等，成为应对基层干部“为官不为”行为的政策呼吁。

作为当前行政管理研究日渐勃兴的新论域，“为官不为”研究尚处于起步阶段，为数不多的研究成果主要聚集在对“为官不为”现象进行普遍的、经验主义的分析，鲜有研究者专门以基层干部为主体对“为官不为”现象予以系统化思考。习近平总书记指出，基层干部是加强基层基础工作的关键。身处执政一线的基层干部是国情党情民情的“亲历者”，联系着服务群众的“最后一公里”。同时，中央政府以及各部委、地方政府提出的任何要求，最终的执行几乎都要落在基层干部身上。[9]因此，聚焦研究基层干部的“为官不为”现象，对于新时代中国国家治理具有重要意义。那么，基层干部的独特地位对“为官不为”行为产生了何种影响？基层干部“为官不为”究竟怎么定义？有何表征？如何生成？受何规制？本文尝试在行政发包制背景下诠释基层干部“为官不为”行为的理论逻辑与深层机理。

二、行政发包制和“为官不为”的理论阐释

在分析中国政府间关系、官员激励和政府治理的结构性特征的诸种理论建构中，行政发包制是一个经典中观理论。依据该理论，中国政府间关系或治理结构的主要特征体现为多层级权力关系下以属地管理为基础的行政逐级发包制。[1]29行政发包制介于韦伯意义上的官僚科层制与典型的外包制之间，是中央政府旨在兼顾效率目标和政权稳定目标而形成的一种治理模式。周黎安教授提出三个维度用以描述行政发包制的特征，分别是：行政权分配、经济激励及内部考核和控制。行政发包制的“行政性”内涵集中体现在行政权分配上，即发包方与承包方处于“不完全契约”且不对等的权力分配关系。拥有支配性权力的发包方通过下达任务与指标分解的方式，将行政事务层层发包。承包方对其包干任务拥有实际控制权，这在一方面体现了“发包”的内涵，即承包方所承担的职责压力与自由裁量空间。除此之外，“发包”还体现在经济激励与内部控制上。经济激励方面，在预算包干和财政分成体制下，承包方拥有剩余索取权与筹集“预算外”收入的责任。内部控制是指发包方对承包方实行以结果而非程序、规则为导向的考核和问责制度。行政发包制的关键在于用恰当的“行政性”来防范与纠偏“发包制”在政府内部可能造成的治理扭曲，进而构建目标一致、协同高效的行政治理系统。

既然“行政性”对“发包制”具有约束性，两者在一定意义上是替代关系，那么在政府管理的不同领域，行政发包程度便会有所差异。因此，一个核心的问题是：如何决定何种事务由行政集权还是层层发包？对此，中央（上级）政府面临着质量压力、统治风险、治理成本三者间的权衡。通常来说，为了降低治理成本，中央（上级）政府需要采用行政发包制，但因行政发包使地方（下级）政府拥有“分殊的实际控制权”，[10]那么质量压力和统治风险又将不可避免地上升。因此，中央（上级）政府在决定发包事项和发包范围时，通过在一些重要领域（如重要的人事权、重大投资行政审批权、干预权等）采取集中控制的方式，防范统治风险的发生，除此之外的行政事务则出于降低治理成本的目标，尽可能发包给地方（下级）政府。其次，在不同行政管理领域，则主要依据民众质量压力的大小，从而判断是否更多地考虑节约治理成本，最终决定行政发包程度的高低，以迎合民众对公共服务的多元化利益偏好。

基层干部“为官不为”并非原子化个体的孤立行为，它发生在一个以行政发包制为主要特征的政府治理结构之中，必然受到行政发包制的基本逻辑和独特模式的影响。因此，将基层干部“为官不为”行为嵌入到行政发包制之中，才可能观察到它的衍生路径和深层逻辑。在行政发包制模型中，中央（上级）政府依据两项基本原则开展行政管理：行政逐级发包与属地管理。基层政府处在多层级权力关系之中。基层干部是上级政令的承接者，同时，基于属地管理的基本原则，老百姓的日常事务只与所在地的基层政府发生联系并由它直接管辖。按照“谁主管、谁负责”原则，上级往往成为只负责监督和验收的“甩手掌柜”，责任主要由基层政府承担，并且最终落到基层官员身上。在此基础上，基层干部“为官不为”主要表现在三个层面：一是基层干部面对上级阳奉阴违，对其安排的任务敷衍了事;二是基层干部面对同级或下级推诿避责，出了问题不敢担当;三是基层干部面对人民慵懒无为、在服务群众的过程中消极应付。结合基层干部“为官不为”的表征来看，本文所界定的基层干部“为官不为”是指在以属地管理为基础的行政逐级发包的政府治理结构中，基层干部在履行岗位职责时呈现出不作为或不充分作为的现象。

三、行政发包制条件下基层干部“为官不为”的生成逻辑

基层干部“为官不为”究竟是如何内生于行政发包制这一制度载体之中的？行政发包程度和范围的决定因素之间的“冲突”固然是其不可回避的局限，但行政发包制所刻画的深层制度逻辑绝不仅于此，故基层干部“为官不为”的生成逻辑仍需全面深入分析。

（一）信息逻辑：多层级权力关系、属地管理与“内控”模式带来信息不对称问题

第一，多层级权力关系是行政发包制所刻画的中国政府间关系呈现出的一个基本特征，体现为中央与地方、上级与下级之间是一种领导与被领导的多层级关系。一般而言，中央政府制定战略目标与大政方针，地方政府进行逐级下达与部署，最终由基层政府予以落实。在这种关系中，政策的制定者与执行者相分离，因而信息在两者之间的分布是非均衡的。通常来说，大量有利于实现有效治理的“情境信息”往往掌握在基层政府干部手中，而中央与上级政府却难以精准了解与调控基层政府的履职行为和施政成效。由此可见，多层级权力关系带来的信息不对称问题始终横亘在上下级政府之间，而上级政府的信息劣势处境给基层干部“为官不为”提供了博弈的机会。

第二，因人口众多和国土辽阔，中国自古以来就是推行“属地化”行政管理体制。在以属地管理为特征的行政发包制下，基层政府作为最终的承包方，直接面对民众，具体进行各项公共事务的管理，被赋予相当大的自主性去完成上级分配的任务。基层干部则基于自由裁量权而进行诸多实践，这些正式和非正式的权力导致了对中央政策的各种抵触和变通，[1]75既有积极意义上的因地制宜和政策创新，也滋生了消极意义上的形式主义和“为官不为”，同时还控制了相关信息向上披露。

第三，行政发包制以结果为导向，忽视过程控制和程序正义的“内控”模式会导致承包方对发包方的各种信息封锁和形式主义。[11]在这种模式下，上级政府在下达任务后，既不考虑基层政府是否具备完成任务的条件和能力，也不考虑任务执行过程是否存在违反程序和规则的行为，而是只以最终结果论英雄。一旦出现最终结果无法达到上级要求，而问责压力凸显的情况时，基层干部就会习惯性地利用以自由裁量权的方式享有的实际控制权实施各种信息封锁和形式主义，使之成为其规避“为官不为”责任追究的“防火墙”。

（二）权责逻辑：行政权分配特点与发包方相机授权导致基层干部权责失衡

首先，在行政权的分配上，发包方拥有正式权威和剩余控制权。所谓正式权威，通常指发包方统摄重要的人事控制权、检察权、指导权、审批权等。剩余控制权则是指发包方拥有的否决权和干预权不受任何制度约束。这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配并非平等的契约关系，发包方完全可以凭借支配性权力干预甚至收回承包方的实际控制权。[12]同时，纵向政府间的权力归属与责任承担并非始终明确且匹配。因此，作为下级承包方的基层政府时常面临权小责大、权责割裂的尴尬处境，进而影响基层干部“为官有为”的积极性。

其次，总体来说，统治风险的溢出范围是行政发包制确定中央和地方事权划分方面的主要依据。但是随着社会发展和急剧变迁，公共领域中系统性风险和非系统性风险二者之间互相影响和彼此转化，[13]致使风险更加变动不居，并逐渐成为公共事务治理中不可忽视的扰动力量。因此，发包方出于政权稳定需要进行相机授权。此时，作为最终承包方的基层政府所拥有的实际控制权和相当程度的自由裁量权将变得更加不确定，从而导致基层政府在完成包干任务时出现权责失衡、有责无权等问题，为基层干部“为官不为”提供了推卸责任的借口。

再次，一个特殊的情境是：中央（上级）政府在确定“行政性”和“发包制”的边界时，即便是在治理风险较高的公共事务领域，治理的成本压力也未必总是让位于统治风险压力。因为对于统治风险大但发生概率低的公共事务，出于节约成本考虑，中央（上级）政府仍会采取发包模式。比如一些具备此特点的跨区域公共事务，按照“属地发包”的治理逻辑也属地方政府管辖。而此类公共事务的治理需要属地之间的紧密配合，单个承包方自主程度并不高，但在行政发包制的考核规则下，单个承包方往往面临责任、权力、能力三者脱节的艰难处境。这无疑会造成作为最终承包方的基层政府压力激增，迫使基层干部转而采取各种避责策略予以应对，或者直接选择“不作为”。

（三）财政逻辑：财政分成和预算包干模式使基层干部面临强财政约束与资源匮乏困境

在经济激励方面，承包方和发包方处于财政分成和预算包干模式下，承包方拥有剩余索取权，一般表现为处于承包地位的下级政府需要向上级上交一定的预算收入，或者下级承包方在上级给定的补助款项基础上实行财政或预算包干制，资金缺口自筹，盈亏自负。这种接近市场化的制度安排，在对承包方具有强激励效应的同时，也使其面临较强财政约束，因为承包方的预算支出能力高度依赖于其筹集财政收入或收费的能力。[1]36因此，财政分成和预算包干模式必然引发基层政府面对包干事务的无限支出责任与有限的财权、财力之间的矛盾。也就是说，上级政府在要求基层政府承担与包干任务相关的全部支出责任的同时，相應的财政权力、专项资金或转移支付却未必安排到位。对于两者之间的缺口，则需要基层政府自筹解决。此外，更加突出的是，基层政府不仅要完成包干任务，而且对于上级指定的其他公共服务目标，往往也需要调动自身的全部资源去完成，“中央请客，地方买单”现象时有发生，并进一步加剧作为最终承包方的基层政府的财政约束。

与此相对的是，由于国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系，分配至各级不同类型和级别的政府部门中，不同的单位按照距离国家权力中心的远近，获取所分配的资源，并承担按照国家的指令使用资源的责任。[14]因此，基层政府作为国家行政权力末梢所拥有的各项资源自然最为有限，面对日益庞杂繁重的考核目标任务难免“捉襟见肘”。显然，这种强财政约束与资源匮乏的困境在问责压力持续强化的背景下，“为官不为”成为基层干部权衡交易成本[15]后最为“经济”的选择。

（四）制度逻辑：干部管理制度缺陷降低基层干部“为官不为”风险

一方面，在行政发包制下，发包人和承包人组织同构且等级分明，但在实践中情况却并非如此简单，而是呈现出分殊的实际控制权结构。[16]在这种组织关系中，发包方对承包方具有反向依赖性。上级虽然是指示的发出方，但指示能否得到顺利贯彻还取决于下级对上级的配合意愿。为了实现治理目标，发包方不仅需要承包方的行政配合，而且承包方在信息掌握、资金自筹、社会承认基础等方面的诸多优势也是不可或缺的要素。与发包方的反向依赖相比，承包方则可以对是否真正配合做出选择。当发包方政令与下级承包方的意愿相悖，碍于行政级别和政策法规，下级承包方往往不会公开对抗上级，但是却可能做出“退出”选择，即采取“为官不为”策略，表面执行，实则贻误懈怠。而针对此种现象，现行干部管理制度无法规制，反而降低了承包方配合不力的风险，尤其是当这种不配合不是个人行为，而是一种组织行为的时候（因为代理组织无法全面更换）。[17]其原因主要在于现行的干部管理制度中尚未嵌入清退机制。即使是在实行问责制之后，被问责官员往往也只是予以行政撤职处分，其中多数是暂时调离岗位，行政级别和待遇不变。即便是被免职，未来同样还可以复出，而并非事业终结。所以，基层干部“为官不为”很少构成事业风险。干部管理制度的“保护”性质导致干部清退渠道不畅，从客观上降低了基层干部“为官不为”风险。

另一方面，为了制约下级承包方的自由度，提升其对上级“中心工作”的回应性，进而有效保证中央政府的意志得以执行，各级发包方纷纷实行“一票否决”式绩效考评制度。然而，实践却逐渐偏离政策设计初衷：上级发包方设置的“一票否决”事项越来越多，反而弱化了真正的中心工作，并且随着“一票否决”指标的泛化与治理压力的层层下移，身处一线的基层干部长期以来不堪重负，滋生了“明哲保身”“破罐子破摔”等“为官不为”思维。

（五）机制逻辑：代理人成本制约与横向监督虚置削弱基层干部履职监督体制效能

行政发包制下，来自发包人对承包人的纵向监督往往需要耗费巨大成本，并且随着行政链条拉长，监督的效益逐级递减，而横向的来自人大、政协、公民个人、新闻媒体的制约和监督力量又相对薄弱，导致干部履职监督体制效能弱化。我国辽阔的政府治理疆域、多层级的行政体系与庞大的代理人规模等因素直接决定了代理人成本（代理人成本，即发包人为监督与协调代理人所产生的成本）高企与效益不彰。因此，上级政府不得不采取“数目字管理”的方式来判断基层干部作为最终代理人是否履职尽责。通过指标数字的客观性弱化人为的不确定性，则是目前最有效率的代替完全监管的手段，但其代价就是使得工作实际成效往往“虚有其表”，[18]反而可能成为基层干部“为官不为”的“遮羞布”。

此外，行政发包制产生于中国国家治理长期贯彻的自上而下的统治逻辑中，是维系并强化这一统治逻辑的制度安排。在以此为主要特征的政治场域中，社会与国家之间的力量对比失衡，社会的稳定与发展完全由国家权力所支配，却没有力量对政府权力加以控制，更别说在权力监督方面有所作为。因此，我国现行的横向监督体制，诸如人大监督、政协监督、公民个人监督、新闻媒体监督长期以来都存在虚置与乏力等问题。在这个意义上，正是代理人成本的制约与横向监督的缺位给基层干部“为官不为”留下了一定的活动空间。

四、基层干部“为官不为”的规制路径

“为官不为”虽是近来在基层政权凸显及蔓延的不良政治现象，但其体制机制层面的成因却并非今天才出现。因此，在行政发包制的政府治理结构下，如何对基层干部“为官不为”予以规制，便需要进一步从落实政务公开制度、规范政府权责体系、优化财政预算与资金管理制度、健全干部选任考核激励制度、健全干部履职监督体系等多个维度进行探究，以敦促基层干部愿为、敢为、善为。

（一）进一步推进和落实政务公开制度

各级政府尤其是基层政府落实政务公开制度，实行阳光政务，不仅有助于推进民主政治建设和反腐倡廉建设，还有助于监督干部的“为官不为”行为，进而提升政府服务水平与治理能力。当下，仍需进一步推进和落实政务公开制度，关键在于编制标准化政务公开事项清单、健全政务公开内容、整合政务信息资源、规范政务开放平台、加强大数据运用等方面。只有推动基层政务公开全覆盖，让公开透明成为基层干部政治生活中的常态，才有可能防治与破解因信息不对称所带来的“为官不为”问题。

（二）进一步规范政府权责体系

进一步规范政府权责体系，推动承包方权责相适，是解决行政发包制下基层干部“为官不为”问题的治本之策。首先，按照权力归属列出“权责清单”，厘清责任边界，明确责任内容，形成科学有序、清晰无缝的可监察、可考核、可追责的干部责任链条，堵住平级之间横向扯皮的漏洞，填平层级之间的纵向推诿真空。其次，“风险社会”到来以后，发包方对承包方的赋权如何加以调控，是影响基层干部实现“为官有为”的重要因素。一方面，必须确保中央政府具有引导和调控下级承包方行为的绝对控制权;另一方面，则须考虑属地差异，稳定赋权，鼓励基层政府将上级精神与区域实际相结合，创造性地转化为“本土蓝图”，从而推动完成其包干任务。因此，既要减少上级发包方相机授权带来的不确定性，又要规范基层干部自由裁量权的行使，以促使基层干部权责匹配，压缩“为官不为”行为的生存空间。此外，诸如一些统治风险大但发生概率低的公共事務，由于往往涉及多个区域，治理不是单个承包方所能为而是需要具备跨区域协调与整合能力时，不应出于节约治理成本的考虑进行属地发包，而应以中央政府的行政性控制为主，以解决单个承包方权责能错位的问题，从而降低作为最终承包方的基层政府的避责意愿，进而推动基层干部规范用权、奋发有为。

（三）进一步优化财政预算与资金管理制度

依法管好政府的“钱袋子”，也就牵住了官员激励与政府治理的“牛鼻子”，因此要进一步优化财政预算与资金管理制度。首先，通过全口径预算控制政府所有的收支活动，通过科学完整的预算编制细化政府的每项收支，可以从源头上规范官员行为，减少卸责现象的发生。其次，在提高财政资金拨付效率的基础上，建立财政资金动态调整制度，使财政资金在经济社会发展急需资金支持的相关领域内实现动态管理、统筹使用，降低基层干部因预算资金匮乏导致的想作为而“不能为”“慢作为”的可能性。再次，将公共事务治理的“受益范围”作为财政资金来源的划分依据。具体而言，诸如跨区域公共事务的受益范圍主要是相关地区群众，则应以相关地区的地方政府出资为主;如涉及的是受益人为全体国民的全国性公共事务，则应以中央专项资金或转移支付为主，而不应采取“中央请客，地方买单”模式予以发包。唯如此，作为最终承包方的基层政府方能走出强财政约束与资源匮乏的困境，为基层干部实现“为官有为”奠定基础。

（四）进一步健全干部选任考核激励制度

完备的干部管理制度是推动基层干部履职担当，解决“为官不为”问题的利器。按照习近平总书记“把那些愿干事、真干事、干成事的干部发现出来、任用起来”“引导大家争当改革促进派”的要求，增强基层干部干事创业的内生动力，就必须进一步健全干部选任考核激励制度。其一，健全干部选任制度。推动形成“能者上、庸者下、劣者汰”的正确用人导向，严把选人用人关，让有为者有位，畅通干部退出渠道，让“为官不为”者出局。其二，健全干部考核制度。提升考核规范化与科学化水平，首要在于规范考核指标设计，对纳入“一票否决”考核事项的非关键性绩效指标进行清理和规范。为此，要探索健全社会化评价制度，如推行第三方评议、群众点评等制度，并明确社会化评价指标在基层干部考核中的一定权重。此外，在结果导向的考核制度下，也要综合考量基层干部的权责匹配状况，以对其给予客观公正评价。其三，健全干部激励制度。合理的干部激励制度关键是要处理好两对关系。一是要处理好责任追究与干部激励之间的关系。一方面，要严格责任追究，对于因“为官不为”而被问责处理的基层干部，其行政级别和待遇水平也要进行相应调整，复出审核应更为审慎严格，以此实现对基层干部履职行为的有效调控;另一方面，又要增强正面激励力度，通过提高激励性薪酬比例、突出晋升激励等方式，激发基层干部的担当精神。二是要处理好容错免责和责任追究之间的关系。一方面，深化改革进程中需要先行者、创新者、敢为者，因此不能一有失误就对基层干部加以苛责，而要鼓励创新，允许试错;另一方面，敢为不是乱为，容错制度绝非干部的“护身符”，对于不属于容错范围的重大决策失误与违纪违规行为，必须严格责任追究。因此，既要探索完善“为官不为”的问责办法，明确基层干部“为官不为”的具体表现、追责标准和处理程序，同时也要合理界定容错和问责的边界，实现容错的制度化与可操作化，消除基层干部创新创业的后顾之忧。

（五）进一步健全干部履职监督体系

要实现对基层干部“为官不为”的有效规制就必须内外兼治，进一步健全干部履职监督体系。在基层组织内部建立强大的监督机制，建立一个专司行政监督协调的权威机构，赋予其相对独立的地位和较大的权威，以此统一协调整个基层内部各个监督主体对基层干部“为官不为”的监察管理。在强化内部监督的基础上，进一步健全人大、政协、公民个人、新闻媒体对基层干部履职状况的监督制度，形成全方位、全过程、全覆盖的外部监督体系，尤其是要充分发挥公民参与对基层干部行使公权力的监督作用。让公众可以通过信函、政府网站、电子邮件、政务热线等途径，向主管部门举报基层干部“为官不为”行为，让“为官不为”者无所遁形，使公权力运行回归正位。但在这其中，要注意培养公众参与能力，规范公众参与行为，引导公众有序参与、理性评判。

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