区域公共事务合约治理论纲

王友云， 陈秀珍

（怀化学院法学与公共管理学院， 湖南怀化418008）

合约作为一种柔和与弹性的新机制，正改变着传统以命令、控制为核心的政府管理方式，塑造出一种以平等、协商、互动、柔性为特征的新型国家治理机制。美国学者菲利普·库珀指出，社会公共事务的基础发生的唯一重要转变就是通过政府机构来行使政府权力的行动转向了通过合同来治理[1]。随着水资源跨界治理与利用、跨域环境污染、区域公共卫生危机等跨域公共问题不断增多，区域共同事务所激发的矛盾如何解决，一直困扰着区域协同发展，如“九龙治水”、地方保护主义、贸易壁垒等区域问题。如何解决跨行政区重大区域性公共问题，亟待探寻一种新的治理模式适应跨域公共问题“跨域性”和“外向型” 的治理要求[2]。纵观实践发展，以区域合作协议为核心的区域公共事务合约治理正在发展为区域治理新方式，有必要对区域合约治理进行从理论基础到实践操作的论纲梳理。

一、合约的应用领域及区域治理中的应用实践

（一）合约的主要应用领域

从理论研究和实践进展来看，合约的应用可以归纳为四个领域：

一是公司治理中的合约应用。1937年，科斯发表《企业的性质》，将企业界定为 “一系列合约关系”，此后，“企业合约制” 研究在经济学中逐步成为重要主题。阿尔钦和德姆塞茨（Alchian，Demset）、威廉姆森（Williamson）、张五常（Cheung）、杨小凯等国内外学者从交易费用、代理问题等方面对合约展开了大量研究。合约在现代公司制度、委托- 代理关系、技术与资本市场等方面发挥了重要作用。

二是法律领域的合约应用。得益于社会契约论的观点，契约在公法领域获得了很大发展，并且将私法的契约理念运用到国家治理领域，成为解决公共问题的一种重要法律机制。英国公法学者伊安·哈登（Ian Harden）指出，现代国家已经成为“合约制国家”。大多数学者认为合约治理突破了传统法律规制手段的僵化特征，满足了现代公共行政的弹性需求。

三是作为公共服务提供方式的合约应用。合约被认为是一种能有力提升效率、减少成本的公共服务生产方式，它提供了内在的激励（Moore，2003），为政府提供了更多的机会选择。威廉姆森运用交易成本经济学的途径来解释公共服务生产还是购买的选择，分析了合约提供公共产品的优势与不足，奠定了公共服务领域合约应用的理论基础。

四是合约在国家治理机制设计中的应用。合约处理公共事务具有较大的调适空间，适应了国家治理走向现代化的需求。合约制的广泛应用已成为全球政府改革的一种基本趋势，“一种合同制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列的合同来管理”[3]。政府采购、土地流转、排污权交易、公共工程招标、区域合作协议等不断涌现，凸显了合约治理的生命力。

（二）合约在区域治理领域的应用实践

国外区域治理中合约的应用，以西班牙、德国与美国居多。西班牙的应用主要集中在《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》 里对行政机关合作协议的专门规定。 《联邦德国行政程序法》 赋予了各州成立共同的行政机关的权力，为区域公共事务合约治理提供了依据。美国的州际协议制度是美国建国伊始就为之奋斗的事业，现已发展成为一项享誉世界的制度，为世界各国发展横向地方间关系提供了一定借鉴。美国的州际协议制度积极推进了美国的区域一体化进程，为美国从传统城市化向现代大都市化转型以及美国地方政府间关系的发展都做出了重大贡献，成为美国一项成熟的重要制度[4]。

改革开放后，随着区域公共问题增多，区域合作方兴未艾，区域一体化不断向纵深发展，签署合约成为推进我国区域治理的重要方式。2001年，我国首份政府间协议《上海市江西省加强全面合作协议》 签订，之后，珠三角、泛珠三角、长三角、京津冀、成渝地区以及其他区域共同体之间签订的区域合作协议不断增多。据初步统计，截至2020年底，长三角共签署协议文本100 份左右，京津冀150 份左右，泛珠三角350 份左右，11 个主要省际边界区域签署政府间合作协议200 份左右。内容涵盖旅游合作、环境保护、流域治理等各个方面，区域合作协议的大量签署为区域公共事务合约治理理论研究提供了实践基础。

二、区域公共事务合约治理的理论基础：契约理论

（一）契约理论基本内涵及区域公共事务合约治理的产生

人类利用契约规范经济、政治、社会生活等领域的诸多方面，契约成为人类规范自身和社会关系的一个伟大发明，契约理论成为长盛不衰的经典理论。契约成为规范社会诸多关系的一种主要方式，权利与义务、权力与权利、权力与权力关系都可以借助契约加以规范，通过契约界定各自的权力、权利、义务和责任等，契约在法律意义上体现为合同、社会生活领域里的诸多协议、各方之间的合意等[5]。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中，应积极挖掘这一古典理论新的生命力，契约精神与治理理论、市场经济理论、当代文化价值理念都不谋而合。

面对日益增多的区域公共问题，区域内任何一个地方政府都无法凭借自身力量加以解决，因为很多区域公共问题具有突破边界发展的自然属性。如流域治理、区域大气污染、公共危机等问题，都因水、大气、危机的外溢性而发展成为跨域公共问题。当下，政府与政府间通过签订合作协议处理区域公共问题日益增多，凸显了达成区域集体行动和解决“公地悲剧” 的力量[6]。合约已经成为区域公共事务治理中各地方政府、政府各部门之间以及政府与个人、社会组织之间等关系的处理方式，并已发展成为区域治理的一种新方式。区域公共事务合约治理实践的发展要求寻找其理论基础，契约理论因其内涵的契约精神和在治理中焕发出的强大生命力，应成为其重要的理论渊源与依据。

（二）区域公共事务合约治理的契约理论依据

首先，区域内各主体平等伙伴型关系的发展成为实践契约理论的主体基础。人类社会正在走向一个治理时代，区域公共治理要求退出以行政强制维系地方政府间利益协调的机制，淡化以等级为基础的行政隶属关系，积极发展区域内各地横向合作关系，突出地方政府作为平等的权力主体的行政地位，实现“以域代属”[7]，发展伙伴型与协作性主体关系，这是行政权力在民主化时代发生的巨大变迁和重大转型。这一变迁和转型为各地方政府平等合作提供了主体保障，发展契约需要有独立主体地位的双方或多方，才能保证签约各方的独立性、平等性和自由自愿原则。区域内各政府及其部门既有区域公共利益实现的诉求，又有管辖区划的自身利益要求，这使其成为一个相对的利益体，成为一定意义的“经济人”。随着市场经济的发展，地方的积极性和主动性得到了较大发展，在保证中央权威的前提下，赋予了地方较大的自主权，这使得地方合作得以全面展开，合约治理有了充分的主体自由保证。凡此等等，构成了合约治理充分的主体要件，为区域合作中发展多元共治伙伴型关系奠定了主体基础。

再有，区域公共事务合约治理赓续了契约理论的内在精神。契约最根本的特质是合意，契约的这种本质同治理具有相通之处。治理是一个过程，注重多主体协调，强调持续的互动与合作。多元平等主体之间的信任与合作是共同治理的基础，而信任、平等与合作是契约的本质特征，这也是契约能作为一种公共治理方式发展的内在原因。治理方式走向契约化，形成国家重要治理新方式的契约治理。契约精神对区域公共治理是一种重要的资源，契约的内在特质与区域公共治理的内在精神相一致。区域合作协议的目标、权利与义务、履约方式与违约责任都在逐步完善，具备了契约的基本框架，体现了契约的理论品质和精神内核。我国缔结的大量区域合作协议，是独立主体之间为处理公共问题而达成的协议，都内含了契约的根本特质，贯彻了平等、自由、自愿、公开、公正、公平、诚实信用等契约的基本精神，保证了区域合作协议作为 “契约” 的一种存在。

三、区域公共事务合约治理的应用过程

（一）区域公共事务治理合约的缔结

从博弈的视角看，区域公共事务合约治理是各地方政府重复的动态博弈实现博弈均衡的过程，区域治理合约是各方缔约主体博弈均衡的结果。从法律分析来看，在缔约原则方面，基于区域治理合约的法律属性考虑，区域治理合约缔约原则应主要指：平等原则、自愿原则、互利互惠原则、协商一致原则、合作共赢原则，这些原则在理论依据、法律依据和事实依据方面都符合区域治理合约签署的内涵；在缔约主体方面，区域内各地方政府及其职能部门都可成为缔约主体；在缔结程序方面，区域治理合约缔结程序平台主要有行政首长联席会议制度、行政代表会议制度和非会议的要约与承诺制度三种，其中尤以行政首长联席会议制度为主要形式。一般需经过要约邀请、要约和承诺三个基本步骤和谈判、合约的草拟、通过、签署、批准五个基本程序。谈判有设置专门性的谈判委员会和临时成立非正式的谈判小组两种形式。从我国实践来看，区域治理合约一般是签署后立即生效，但有一些重要的合约通过约定以附加条款形式主动寻求上级或中央机关批准，这主要是为了增加区域治理合约执行的权威性。为提高区域合作实效和解决区域问题，降低行政成本，只有那些重要的、影响中央和地方政治平衡的省际间合约才需中央的同意和批准。

（二）区域公共事务治理合约的实施

合约作为一种具有一定约束力的法律性文本，其生命在于实施。这里主要探讨区域治理合约实施中的效力和实施模式问题。效力主要是指合约签订以后所产生的约束力，即对哪些主体有约束力的问题。合约对谁具有效力的问题，即效力范围问题，主要包括对缔约机关的约束力和对相对人的约束力。合约必须得到缔约机关的善意履行，具有对各缔约主体完全的约束力。区域治理合约具有相对性，即合约关系只发生在特定的缔约机关之间，合约内容和责任只发生在各缔约主体之间，对第三方或相对人不产生效力。但基于诚实信用原则和保护第三人利益原则，合约的相对性得到了扩张，基于公共利益而签订的合约却无时无刻不在影响个人利益，与区域内个人利益息息相关。区域治理合约对相对人的效力设定往往是间接的，缔约各方在合约签订后为落实合约内容往往会在自己管辖范围内创立行政规范性文件，而这些规范性文件会对私人利益产生实际影响。关于合约的效力等级问题，主要是指合约与缔约主体辖区的规章及行政规范性文件的关系。所有的区域治理合约的效力都低于宪法、法律和行政法规，这是确定无疑的。区域治理合约同缔约主体辖区规范和行政规范性文件的关系，应从有利于区域整体利益实现的高度，做出区域治理合约优先的选择标准，使其得到优先实施。

区域治理合约实施应坚持全面履行、诚实信用、情势变更、公益优先的实施原则。按照是否设立专门的区域治理合约实施机构这一标准，可以将区域治理合约的实施分为自行实施模式、机构实施模式以及两者混合模式等三种。我国大部分区域治理合约或者约定机构实施，或者采用机构实施和自行实施同时进行的混合模式。机构实施主要有三种类型：一是日常工作小组；二是由一方缔约机关已存在的机构加以实施；三是独立管理机构。对独立管理机构的设置，应通过区域内各地方政府协商在合约中明确规定，协议性、权威性、独立性和常设性应成为区域治理合约管理与执行机构的主要特征。

（三）区域公共事务治理合约的纠纷解决

主要探讨区域治理合约纠纷解决机制的多层化问题，区域治理合约的纠纷解决机制应从四个方面的途径去完善：

首先是责任条款解决机制。这是一种双方约定的责任，一旦某一方发生违约行为，另一方可以就事前订立的合约规定的违约责任条款进行责任追究。这是一种违约责任，而不是侵权责任；是一种约定责任，而不是法定责任；是一种补偿责任，而不是惩罚责任；是一种强制责任，而不是任意责任。

其次是行政解决机制。就区域治理合约在实践中产生的冲突性质来看，是横向平等的行政主体之间因区域公共问题产生的纠纷，可以适用行政权限冲突解决机制，行政解决机制是在行政权力自身范围内解决区域冲突。具体说，可以通过缔约各方共同的上级行政机关解决模式解决彼此之间的纠纷；也可以通过缔约各方自行解决的模式解决彼此纠纷，这种自行解决纠纷模式其组织形式主要通过行政首长联席会议或者临时协调委员会这样的程序平台解决共同的争议。合约纠纷行政解决机制应主要设计好行政程序的启动机制问题，纠纷发生以后，可以通过利益受损的行政相对人申请启动、一方缔约机关向缔约双方共同的上级机关申请启动、上级行政机关依职权主动解决合约产生的纠纷等方式启动行政程序。行政解决可以尝试按 “采用条款约定模式→缔约各方自行解决模式→上级行政机关裁决模式→司法解决或立法解决” 这样的顺序开展[8]。

再次是司法解决机制。区域治理合约司法解决机制的具体制度设计主要涉及主管法院、受理条件和起诉主体三个方面。就主管法院来看，可通过宪法的修改，赋予人民法院审理区域治理合约纠纷的初始管辖权，或者通过修改行政诉讼法或者制定单行法对专门的区域治理合约诉讼做出规定，从而解决管辖权问题，使之具有真正的可诉性。就受理条件来看，可由法律法规对区域治理合约的诉讼条件直接做出规定，按规定进行诉讼，或者在穷尽行政内部的解决途径仍然没有解决问题的情况下才能提起诉讼，或者人民法院应直接受理重要的区域治理合约产生的纠纷，为区域重大纠纷“定纷止争”。关于起诉主体问题，缔约各方主体应是主要的起诉主体，与区域利益相关的组织和公众，因为受到了区域合约纠纷的影响，应该可以作为诉讼主体起诉违约方违约行为。

最后是仲裁解决机制。主要指区域内各缔约方通过签订仲裁协议约定解决争端。西方发达国家契约救济制度的发展，通过积极寻求协商、仲裁和内部裁决等司法外途径，揭示了政府间合约本身的特性与司法外救济制度具有更大程度上的契合。仲裁解决机制正是一种司法外很好的救济制度，具有一裁终局、速度快、比较专业、程序灵活、权利得到充分保护等优点。区域治理合约缔约机关为进行仲裁而签订的 “仲裁协议” 是进行仲裁的主要法律依据，也可以在区域治理合约中约定仲裁条款以及订立临时仲裁协定作为仲裁的法律依据。

四、区域公共事务合约治理的约束因素

（一）区域公共事务治理合约本身的不完全性

不完全契约理论是缔约各方难以预见契约执行期间发生的重要事情，这种重要事件一旦发生而导致争议时，第三方也无法强制执行，为此而必须进行机制设计，去尽量规避这种不完全性带来的损失。区域治理合约也存在不完全性，主要原因在于有限理性及机会主义行为、信息不对称和环境不确定性三个方面。

首先，缔约主体存在有限理性以及地方政府存在机会主义行为。地方政府官员在签订区域治理合约互相博弈时，其各方决策总是基于政府作为“行政人” 的有限理性。由于有限理性，人们既不能把全部信息写入合约中，也无法预测将来发生的偶然事件。地方政府的政绩考核机制缺陷和地方官员事实上的较短任期制度，可能诱发地方政府的机会主义行为，在区域治理合约签订和实施过程中会诱发“逆向选择” 和 “道德风险”[9]。其次，地方政府间在缔约履约各个阶段存在信息不对称。在区域公共事务的治理中，地方利益与区域公共利益不免发生矛盾，基于地方利益区域各地方政府间难以形成有效的信息沟通机制，信息的不对称成为区域合约治理的一个重要难题。再次，区域公共事务治理的环境具有不确定性。现代契约理论认为，环境与未来具有复杂性与不确定性，契约主体的行为会随环境的变化而变化， 任何一方难以形成“ 稳定的偏好秩序”[10]。缔约阶段约定的利益结构随着环境的变化在执行阶段可能会发生改变，这就有可能造成利益得不到满足的地方政府利用信息优势进行逆向选择。合约不可避免地用语模糊给合约执行过程中的解释带来不确定性。地方政府官员较短的任期，增加了合约治理这种长期性合作方式的不确定性。我国区域治理合约没有统一的相对稳定的区域管理机构和制度规范，也会诱发投机行为。

（二）区域公共事务治理合约应用的环境约束

区域治理合约的实施必然受到环境的影响，包括区域的自然地理环境和社会人文环境两个方面。区域的自然地理环境又称为地学因素，主要包括自然条件、资源禀赋、区位因素、生态环境、基础设施等。自然条件和资源禀赋差、区位优势不明显、生态环境不好、交通和通信为主的基础设施不完善都会对区域合约治理产生负作用。这种负作用既体现在对区域合作物质基础完善的阻力，又体现在对区域合作人文基础的合作观念和契约精神形成制约。地理环境的约束作用会随着地理环境的改善而降低，而且地理环境更多通过人文环境起作用。

埃通加·曼格尔曾说，“文化是制度之母”[11]。区域人文环境的约束主要体现在契约精神、区域共同文化和社会资本都还比较缺乏，对合约治理形成了一定的人文约束。区域内各主体就重大公共问题解决实施合约治理，缔结区域合作协议并使协议有效实施，必须有契约精神作为重要的人文动力，需要挖掘契约所内含的自由、平等、共赢、诚信等精神元素。我国区域治理的契约精神还不是很充分，区域内自由、平等、诚信等理念发展不足。这根源于区域合作协议具有一定的行政性特征，难免使协议的缔结和实施带有一定的 “身份” 与权力色彩，放大了行政区划分割性的一面；再就是在 “碎片化治理”“行政区行政” 和 “行政区经济” 模式和思维在区域治理尤其是省际交界地带治理中还存在，生成契约精神的区域市场经济和民主行政基础还有待进一步成熟[12]。在区域共同文化方面，主要体现在有些区域尤其是经济不发达的区域，封闭保守、故步自封、夜郎自大等思维观念和思想意识还存在，制约契约精神生成的非正式制度还有一定的路径依赖，如一些不合时宜的具有地域特征的风俗习惯、乡规民约和观念体系等，在一定程度上构成了区域合约治理的文化障碍。在社会资本方面，帕特南提出社会资本是 “社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会效率”[13]。在区域治理中，促进区域合作意识生成的府际信任还匮乏，合作规范和合作网络还需进一步完善，社会资本在区域治理中的催化剂作用还没有充分发挥。

（三）区域公共事务治理合约执行力不足

合约管理是一个从形成、运作、终止和变更的全部过程管理。我国区域合作协议普遍存在的问题是执行受阻，效力没有得到有效发挥。一是协议的签订缺乏法律依据。没有宪法条款和地方政府组织法的依据和规定，更没有统一的《政府间关系法》规范，外部法律效果没有凸显。二是协议的很多内容比较空乏。条款不完备，官话多，套话多，缺乏实质性内容，协议更具原则性和宣言性指导意义，法律文本意义偏弱，政策文件意义更浓，为后续执行带来难题。三是缺乏推进协议执行和监督的机构以及保障执行的机制，使很多内容难以进入实质执行层面，成为摆设。四是协议的软法性特征使其效力发挥主要靠信任维系。区域治理合约软法特征主要表现在平等协商的成立方式，笼统而无明确权利义务结构的条款，以劝诫、说服、让渡等软制度为主的保障机制，不具完全约束性和无明确的违约责任条款等特性[14]，尤其是责任和纠纷解决要件存在法律瑕疵，没有明确的责任主体、内容和问责程序，纠纷解决要件不清晰。

五、区域公共事务合约治理的完善策略

（一）创新区域公共事务治理合约应用的方式

区域治理合约作为一种治理工具，同严格法律意义上的合同运作是不同的，更多是从宏观上将合约作为一种推进区域集体行动和解决公共问题的工具。基于区域治理合约的特殊性，合约的应用方式要注重创新，发展有别于私法合约实现的新方式，以顺应区域治理发展的新趋势。首先，区域治理合约应用应更多使用协商共治的方式，而不是强制的行政命令方式。在合约缔结、实施和解决争端治理的各个阶段，区域内各主体应通过互相协商、来回谈判、讨价还价、互相协助的方式推进合约的应用，达成共识。其次，区域治理合约应用应更多通过柔性行政的方式解决争端。在区域各主体达成的协议中，对违背协议内容的惩罚可通过诸如取消成员资格、取消优惠、终止合作甚至孤立等方式，这是区域治理合约的软法性质决定的。再次，区域治理合约应注重非正式应用方式的构建，形成弹性治理方式。如缔约过程中的谈判、协商、对话、论坛、让渡权力等方式；实施过程中的正和博弈、互利共赢、互相妥协、让步等方式；纠纷解决过程中的谈判、自愿和解、第三方调解等方式。

（二）优化区域公共事务治理合约应用的环境

从优化自然地理环境来看，应通过改善以交通和通信为主的基础设施，为区域合作创造自然地理条件，并通过地理环境的改善降低地学因素对人的观念产生的负作用，使合约应用的契约精神、区域文化和社会资本等人文因素得到强化。从优化社会人文环境来看，主要应通过社会资本和区域文化建设两个方面消除区域合约治理的人文环境约束。一方面要建设社会资本，为合约治理累积互信。社会资本 “就是一个群体的成员共同遵守的、例示的一套非正式价值观和行为规范，按照这一套价值观和规范，他们便得以彼此合作”[15]。非正式规范的社会资本对于正式制度的运行有重要意义，可以降低交易成本。我国是一个契约精神相对欠缺的国家，政府间的合约更依赖于政府之间的信任，府际信任应成为区域治理合约执行的重要动力。因此，必须大力发展和培育府际信任，形成以信任为基础的社会资本，这是合约实施的重要内生因素。另一方面要建设区域共同文化，形成合约治理的文化认同。文化向度是认识和推进区域治理方式变革的精神维度，应从文化向度去解码区域合约治理的正当性和有效性，探讨区域合约治理的区域共同文化建设路径。区域文化是在历史发展中形成的具有自身特色的价值观念、人文历史、风俗习惯、宗教仪式等，具有明显的地域与民族特色，文化因素渗入心灵深处，犹如一定的人文土壤滋润着区域治理。区域内山同脉、水同源、民同俗、文化同根，要积极发展合作理念、利他思想和互惠规范，产生区域合作文化，促使合作产生。要深入挖掘本区域的制度文化、契约文化、法治文化等有用的文化元素，培育契约精神和区域共同体意识，为区域合约治理注入文化内涵。

（三）构建消除区域治理合约不完全性的有效机制

首先，要树立重复博弈思想，创设区域治理合约自我实施机制。主要应在缔约主体之间形成维系合约运行的稳定信任和声誉，信任和声誉能降低不完全合约运行的交易成本。以信任与声誉为主要内容的社会资本有赖于区域内各地方政府长期合作和重复博弈形成，重复博弈能给双方带来稳定的预期，久而久之，将形成持久的府际信任资本。同时，应深入挖掘有益信任建构和契约精神成长的地域文化，形成区域内广泛的社会凝聚力，促进合约的自我实施。

其次，要创设公共能量场，构建区域合约治理协商机制。引入公共行政后现代话语理论，创设公共能量场，这将为降低区域治理合约不完全性提供一个新的视角。主要通过为区域治理合约的达成和推进搭建一个协商治理的平台和机制，形成一个多方的话语交谈结构，围绕区域公共问题的讨论创设一个“公共能量场”[16]。这个 “公共能量场” 的建设在于两点：一是需要寻找 “公共能量场” 的现实依托——话语场所，如政府间委员会、理事会、协会、咨询委员会以及专家学者论坛等，通过话语场所形成多渠道表达机制和民主决策机制；二是形成 “公共能量场” 的话语规则，即平等与真诚的协商方式，通过真实坦诚的“对话”，形成共享的价值、信任和解决区域问题的能力。

再次，搭建区域信息平台，构建区域合约治理的信息利用机制。区域合约治理必须打破信息垄断和信息不对称，使合约各方能共享信息，使合约成为各方平等意志的体现。应在信息平台、信息共享与公开机制建设等方面做好应对工作：健全区域内政府、企业、NGO、民众、媒体的沟通联络机制，形成区域公共治理的无障碍信息服务网络；建立区域公共治理的新闻发言人制度和信息通报制度，发布合作动态，进行有效的信息沟通，实现信息公开、透明和共享；积极发展电子政务，充分借助电子政务提供的技术路径和平台，成立专门的区域公共治理信息化建设小组，建立专门的区域信息公开透明机制和区域信息交互机制。

最后，完善内容条款，建立区域治理合约完备性审查机制。区域治理合约的权利与义务必须清晰明确，可以让缔约各方明确知道该做什么和不能做什么，以及要求其他成员做什么和不做什么。应就合作主要内容事项做出规定，做到内容详细、具体、明确、完备，主要条款比较清晰，尽量完善权利义务条款规范和执行机构，尽量降低合约的不完全性，以便于后期执行。通过建立区域治理合约完备性审查机制对合约内容的主要条款进行审查，尤其要防止诸如主要的权利义务、违约责任和纠纷解决机制这些必备性条款发生缺失。

（四）建立提升区域治理合约执行力的有效制度

首先，建立区域治理合约追踪落实制度、监督制度和问责制度。区域各地方政府达成合约以后，一定要就合约的执行进行追踪落实，让合约达成的事项得到真正执行，并通过有效的监督制度使落实得到有力保障。建立违约责任追究制度，对不落实者实施责任追究，问责制度可以有效降低合约监督成本，通过激励积极履约者和惩罚违约者这种选择性激励为合约治理这种集体行动提供足够的动力。

其次，创制“政府间关系法”，建立区域治理合约第三方约束制度。我国区域合作协议主要依靠道德、习俗、惯例等形成基于声誉的府际资本来执行，但地方政府作为“理性经济人”，完全靠基于声誉的自我实施机制不可靠，应借助第三方约束制度，夯实政府间合约运行的法制基础。主要通过完善区域治理合约的宪法和其他法律基础，赋予其明确的法律效力，使其成为第三方可以约束的合约。具体来说，应在宪法中增加省际协议或者地方政府间协议条款，通过立法授权地方政府缔结合作协议权；制定政府间关系法作为规范地方政府间关系的法律，对区域合作的实体、程序、考核体系、权利与义务、中央政府在区域合作中的定位、协议执行机构的职权与职责等做出明确规定。

最后，建立跨行政区划大区法院，完善区域治理合约争端解决机制与制度。我国区域治理合约的软法特征，大都没有规定硬性的违约责任和争端解决机制。在合约争端解决方面，应致力构建多元化的区域治理合约纠纷解决机制，主要通过完善行政裁决机制、构建行政性的ADR、建立府际合约政府诉讼机制等方式。在构建行政性的ADR 方面，可以积极发展区域内各地方政府间的协商、缔约政府间的自行和解、地区事务管理委员会协调、斡旋、调解、调停等方式寻求问题的解决。对于区域公共问题产生的重大争议可通过诉讼方式解决，并创新府际合约诉讼制度：提升初审法院的级别，将合约纠纷诉讼的初审法院设定为最高人民法院和高级人民法院；积极研究在区域合约治理中设立区域性法制协调委员会这类咨询与初步裁决机构以及最高法院巡回法庭的可能性[17]；积极探索在区域中心城市设立跨行政区划的管辖整个区域的大区法院，审理因区域治理合约产生的重大纠纷案件。