内蒙古社会组织参与公共法律服务初探

乌兰图雅

摘 要：社会组织参与到公共法律服务中来，在一定程度上能够弥补现阶段政府在公共法律服务供给方面存在的缺陷，应当对两者关系进行积极探索。现阶段内蒙古社会组织参与公共法律服务还处在起步阶段，存在着诸多问题和困难。本文围绕当前内蒙古社会组织参与公共法律服务的实践，分别从健全法规和政策体系、加强政府同社會组织互助以及健全综合监管评估体系等角度针对性地提出促进内蒙古社会组织参与公共法律服务的建议。

关键词：内蒙古;社会组织;基层法律服务

中图分类号：D632.9;D926.5  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2021）12-0044-05

一、社会组织参与公共法律服务的必要性及可行性

（一）必要性分析

社会组织伴随着经济和社会的发展，其优势逐渐凸显，日益成为我国公共服务供给领域的重要力量。作为政府基本公共服务的重要内容之一的公共法律服务，本身具有群众性和社会性等特点，在社会发展的新阶段，同样需要吸引社会力量参与其中，从而实现和满足其惠普性与多元性的发展特点。十八届四中全会明确指出“要发挥社会团体和社会组织在法治建设中的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。”{1}探索社会组织参与供应公共法律服务的创新实践，对于推动政府职能转变，构建共治的社会治理格局，改革和完善市场同政府的关系，丰富和探索具有活力的公共法律服务供给模式具有积极意义。

（二）可行性分析

近年来我国大力推进法治建设，积极构建法治型社会，政府层面将公共法律服务体系建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部分，并且成效已经初步显现。但实践中公共法律服务发展不平衡等问题比较突出。社会组织作为国家治理的参与者之一，其发展正面临着良好的机遇，国家在推动社会治理现代化的过程中鉴于社会组织参与公共法律服务所取得的明显成效，与社会组织的交流与合作也日益增多，给社会带来了活力。例如2009年，司法部探索并尝试政府与社会组织的合作，在中国法律援助基金会彩票公益金法律援助项目中，通过将民间法律援助和公益法律服务相结合，取得了不错的实验效果。由此可以看出社会组织参与公共法律服务具备实践基础和可行性，能够方便群众就近解决法律事务、分担政府法律服务职能，且其作用的优势性日益显现。

二、内蒙古社会组织参与公共法律服务的实践

（一）内蒙古社会组织参与公共法律服务的方式

1.通过公共法律服务平台参与

内蒙古在推进公共法律服务体系建设的过程中，响应国家号召，十分重视对于公共法律服务平台的搭建。实体平台方面，在全区设立公共法律服务中心、法律援助便民窗口以及法律援助站，将法律服务延伸至旗县、乡镇（苏木）、村（嘎查）一级，增强基层公共法律服务的广泛性和便捷性。网络平台方面，在全区建成了互联互通、协同服务的12348实体平台、热线平台、网络平台、微信平台、手机APP、4K智能机顶盒“六网融合”的公共法律服务平台。{2}实现了通过手机和网络为群众提供诸如法律咨询、案件解答等法律服务。律师协会、公证协会和人民调解协会等各类社会组织通过这些不同层级不同类型的公共法律服务平台，投身公共法律服务工作，协同提供法律援助、法治宣传、司法解释、人民调解等服务，有效发挥法律类社会组织的优势，推动法律服务资源下沉，满足社会公众的法律服务需求。

2.通过安置帮教参与

加强和规范归正人员的安置帮教工作，预防和减少“归正人员”重新违法犯罪，是内蒙古司法行政机关工作的重要内容之一。在安置帮教工作开展过程中，内蒙古看到了社会组织在促进刑满释放人员顺利融入社会方面所发挥出的优势，积极鼓励和引导社会组织在鼓励和引导社会组织参与其中，并于2017年发布了《关于社会组织参与帮教刑满释放人员工作的实施意见》（内司发〔2017〕4号）作为政策指引。社会组织在参与过程中也取得了良好的社会效果。以呼和浩特草原之光公益协会为例，该公益协会于2017年开始针对部分正在服刑人员进行帮扶活动，经过常态化的免费咨询服务、举办刑满释放人员就业推介会、介绍就业培训帮扶、举办监狱内招聘等方式与监狱展开常态化合作，截止到2019年，累计衔接刑满释放人员17525人，安置刑满师范人员15983人，安置率达91.2%。{3}

3.通过人民调解参与

人民调解是社会矛盾纠纷化解机制中的重要一环，鼓励社会组织积极参与到人民调解中来是提升调解工作社会化、多元化和专业化水平的重要举措。2017年内蒙古司法厅联合综治办、民政厅、财政厅联合发布了《关于做好政府购买人民调解和安置帮教服务工作的实施意见》（内司发〔2017〕5号），引导社会力量参与人民调解和安置帮教工作，其中，法律调解类社会组织在参与调解案件过程中取得了非常显著的成效。以内蒙古经济调解中心为例，该中心吸收律师、医生、心理咨询师、公安干警以及检察官法官等专业队伍担任专兼职调解员，为人民群众免费提供各类社会矛盾纠纷的调解，提供法律咨询、文书起草、普及宣传法律知识等服务。截止到2019年，与53家律师事务所达成合作协议成立调解室，覆盖率12个盟市103个旗县;承接有关部门和社会组织移送或调解的各类矛盾9.8万起，成功化解6.1万多起，为群众解答法律咨询2.6万多人次，人民调解矛盾纠纷化解工作取得显著成效。{4}

4.通过处理信访参与

内蒙古在构建社会矛盾纠纷多元化解机制的过程中，一直注意将信访工作当成了解民情、维护民心的重要工作来抓，近年来通过结合法律类社会组织的专业优势，发挥第三方优势，进一步改革完善信访工作。2018年在赤峰市注册成立了自治区首家信访法律事务公益服务中心，成为社会组织参与信访工作的一次全新尝试。信访中心主要依托律师事务所，通过充分发挥律师的专业优势和中立性、公益性的角色定位，免费为信访人提供法律咨询、代理诉讼等服务，通过对信访人的解答和阐释，帮助当事人解决“信访不信法”的上访现状。该中心成立以来，共参与化解信访案件1181件，涉案人次1205次，涉案金额8.4亿余元，结案381件，出具法律评析意见的案件结案219件，{5}有力地促进了社会和谐稳定。

此外，内蒙古经济调解中心为进一步推动《内蒙古自治区司法厅信访局关于加强人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作的意见》，2016年3月，受自治区政法委委派入驻自治区信访局第十接访室参与涉法涉诉信访案件工作，重点开展律师参与化解和代理涉法涉诉信访积案工作。

（二）内蒙古社会组织参与公共法律服务的保障机制

社会组织参与公共法律服务离不开政府部门的监督、指导和规划。特别是处于起步探索阶段的欠发达地区，积极构建司法行政主导的工作格局，政府部门为社会组织参与公共法律服务提供强有力的制度保障机制是必不可少的环节。目前内蒙古社会组织参与公共法律服务的保障机制主要包括以下两方面：

1.建立政府购买机制

2015年内蒙古出台了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》（内政办发〔2015〕143号），深入推进依法行政，加快建设服务型政府步伐，在确定的五大项33类购买服务项目中，将法律援助类、人民调解类、社区矫正类以及安置帮教类和法律服务等项目均纳入到指导性目录中，通过政府购买服务将社会组织引入基层法律服务中来。2015年呼和浩特市政府法治办公室向内蒙古大学法学院法律援助中心购买了宪法与行政法方面的法律服务。2017年赤峰市红山区司法局以政府购买的形式购买了赤峰心理协会阳光幸福课项目，用来为社区服刑人员进行有重点、有方向的心理疏导，提升社区服刑人员的教育改造效果。通过政府购买机制托底，为社会组织的发展提供了更广阔的发展空间和契机。

2.设置专项经费补助或个案补助

为提高社会组织参与公共法律服务工作的积极性，内蒙古各地通过设置专项经费补助或个案补贴等方式积极落实经费保障。如2016年锡林浩特市司法局为进一步提高化解民间矛盾纠纷的能力，出台了人民调解案件“个案补贴”办法，对补贴范围、补贴原则、补贴标准和发放程序均作了明确的规定，极大地调动了全市各级人民调解组织和人民调解员的工作积极性。2017年扎旗司法局制定并实施了《扎赉特旗人民调解“以案定补”实施办法》，通过“以案定补”取得了“以补促调”的良好效果。

除了以上两种保障机制外，内蒙古正在尝试通过积极开展涉及司法行政领域内的相关社会组织的培养培育工作，促进社会组织在法制宣传教育等公共法律服务方面发挥积极作用。2018年内蒙古赤峰市红山区司法局以鸿益社会组织服务中心为平台，组织孵化赤峰红山鸿途社区矫正服务中心，同红山区司法局展开社区矫正方面的合作。

三、推进内蒙古社会组织参与公共法律服务的路径选择

（一）健全法规和政策体系

目前，国内针对社会组织的相关法律规范还不完善，已经出台的与社会组织相关的条例如《社会团体登记管理条例》《社会服务机构登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等主要从登记审查的角度对社会组织进行规范，对社会组织的日常运行、活动规则和组织机构等方面的内容涉及较少，专门针对公共法律服务领域内社会组织的监管更是面临无法可依的窘迫局面。

良好的法治基础是社会组织实现有效参与社会治理的根本保障，因此在国家和地方层面加快建立健全有关社会组织的实施办法及细则是当务之急。内蒙古应当结合当前实际情况，注意两方面内容：其一，加强法律和政策层面指引作用。内蒙古在构建相关立法及政策制度建设的过程中，出台包含明确社会组织参与公共法律服务的活动领域、权责义务、活动方式等内容的政策法规，并以此作为内蒙古社会组织参与公共法律服务的总依据，从而实现有法可依。具体操作可包含启动社会组织基本法建制、社会组织参与社会治理领域等立法议题，提升社会组织服务平台建设和人才队伍的优化等。其二，在相关法律和政策的制定过程中，吸收社会组织参与其中。社会组织作为主体，长期扎根基层，对社情民意比较了解，能够提出比较专业和具有说服力的意见，在协助政府制定相关政策和法律时做出的建议具有更好的回应性和可接受性。另外，在立法和政策制定过程中，社会组织可以发挥自身专业优势，主动通过现代网络媒体和互联网平台，通过微博讨论、开设直播讲堂等与广大网民共同关注立法全过程，通过社会舆论形成对政府政策制定的有效监督作用。

（二）加強政府同社会组织的互助与合作

法治社会要想得到有序运行，离不开政府、社会组织和社会个体的协作，因此推动社会治理要平衡社会各方面主体包括社会组织的积极性，实现协同参与，在自治与统治之间寻找共治的平衡点。内蒙古的社会组织由于受当地经济社会发展水平以及自身发展状况的影响，参与社会治理的方式比较被动。社会组织通常以协助政府开展活动为目的被安排在街道或居委会的框架内，帮助政府提供公益性服务，在角色上是协助身份，缺少参与的主动性，其与政府间也并不是平等的合作关系。

就内蒙古而言，应当充分发挥社会组织作为独立第三人在统筹协调利益关系方面的优势，形成政府、市场和社会组织之间的合作互助方式，具体方式如下：一是提高社会组织在决策中的主体地位。社会组织在参与内蒙古基层法律服务的过程中，应当摆脱传统的自上而下的行政命令方式，以主体间合作互赢为目标，在相互尊重彼此平等地位的同时，充分发挥出市场的力量，通过平等协商与互相帮助，达到资源共享的效果。政府应当允许社会组织直接参与到合作项目相关政策的制定中来，吸收社会组织专业且亲民的特点，彼此交换，深入交流，最终形成系统有效且符合各方利益的决策模式。二是扩宽社会组织与政府之间资源与信息对接渠道。内蒙古应当充分发挥司法行政机关在人民调解、基层法律服务、法律援助以及司法鉴定等领域的优势，加大对法律类社会组织在这些方面专业能力的提升。政府应当做好搭桥、牵线工作，通过调研摸底，了解和帮助社会组织和有对接有需求的政府部门和企事业单位，通过项目合作、公益扶持等形式提高社会组织参与公共法律服务的机会。实践中还要进一步完善对公共法律服务领域社会组织的培育孵化工作，加大需求对接，从社会组织的入壳筛选到出壳运行的全过程进行跟踪管理，确保社会组织的培育发展得到持续性服务。

（三）健全綜合监管评估体系

社会组织参与公共法律服务建设是一项持续、系统的工程，促进这项工程不断发展进步的依据来自对建设效果的评估，因此健全社会组织参与公共法律服务的综合监管评估体系显得至关重要。目前内蒙古的社会组织透明性和公开性不够，尚缺失有效的监督机制，容易导致社会公众对社会组织产生怀疑和误解，从而影响社会组织的社会公信力，非常不利于法律服务工作的开展，因此，内蒙古自治区要积极健全社会组织综合监管评估体系，进而使自身的公信力得到进一步提升。

首先，要健全监督管理体系。内蒙古各级政府应当明确与社会组织有关的业务主管部门的监管职责，确保社会组织在准入登记、运行及开展工作的过程中每一个环节都受到监督和管理。自治区应当设立专门的社会组织管理部门，全面统筹、指导和协调全区社会组织各项工作。同时要重视对社会组织的检查工作，在年检制度的基础上增加不定期抽检制度，防止出现应付检查的行为。同时，实行关键信息披露制度，对于法律类社会组织的一些关键信息，如人员信息、年度财务报告、年度工作总结等对该组织有较大影响的信息及时对社会大众公开，从而获得更多的认可和支持。其次，要完善评估机制。目前我国的法治评估指标体系鲜有涉及社会组织参与公共法律服务的内容。内蒙古在开展评估工作时要逐步完善评估机制，把科学评估作为衡量社会组织参与公共法律服务质量好与坏的最权威指标。政府作为评估工作中的主要统筹角色，单纯地从业务主管部门角度推进评估体系建设是远远不够的，应当与时俱进，逐步完成从内部考评向更科学的第三方评估转型。值得一提的是在构建评估指标体系的过程中可以学习余杭地区的做法，通过政府购买服务等形式，将专业又独立的第三方机构引入评估工作中来，通过对社会组织内部与外部等多个维度所开展的专业性研究，形成评估报告，提交给相关部门作为政策参考依据。

（四）规范社会组织自身建设

社会组织参与公共法律服务要想得到健康发展，离不开政府的规范和引导，但同时也应当明确自身定位，完善自身建设，具体从以下几个方面入手：

首先要完善社会组织内部治理制度。传统模式下，政府所充当的领导者往往造成社会组织在参与公共法律服务过程中独立性和自主性不足，导致很多社会组织发展的速度和质量不高，自我造血能力不强。因此内蒙古在促进社会组织参与公共服务的过程中要注意加强社会组织的自律与自治，重点要建设健全社会组织内部的规范制度，完善社会组织自治机制，使社会组织拥有独立自主、责权明确、运转协调的法人治理结构，在参与法律服务过程中提升社会组织自律能力和参与社会治理能力。其次，提升社会组织法律人才的培养和教育。法律服务具有专业性强、进入门槛高的特征，参与法律服务的社会组织成员必须具备法律专业服务方面的基本教育和持续知识更新的能力。因此参与公共法律服务领域的社会组织应当意识到完善人员队伍的专业化和职业化建设、推动法律人才队伍的发展是保证社会组织持续稳定的根本。具体到实践中内蒙古应当完善公共法律服务领域社会组织专业法律人才的引进和培养。在人才培养方面要注重专业性和针对性，要围绕公共法律服务的相关内容和社会组织相关知识开展人员技能培训，保证公共法律服务领域社会组织具备参与公共法律服务事业的能力。在保证人才高质量的同时，为防止专业人才的流失，保持公共法律服务领域社会组织人员的稳定性，内蒙古还应当从完善政策、改善环境入手，从法律人才的工作环境、税收政策、社保待遇、工作经费、机构编制和职称标准等方面建立相对完善的保障体系，并通过品牌影响和福利待遇提升对法律专业人才的吸引，给专业人员提供一个较好的发展空间。另外，加强对专业人员的社会宣传，形成奖惩激励机制，通过对优秀人员进行表彰，重点宣传，激发和调动其工作的热情，提升其工作积极性和归属感。

四、结语

现代公共法律服务是解决基层矛盾纠纷、创新社会治理的一种新的模式，在社会组织快速发展的今天，利用社会组织自身优势，使其参与到公共法律服务中来，能够进一步平衡政府治理和社会调解，满足居民对法律的多元需要。社会组织参与基层法律服务的途径可以从制度层面、心理层面以及秩序层面分别展开，但仍需要从构建法律政策体系、加强互助合作、健全监管评估法治效果等方面入手，从而推动我国社会领域的基层法律服务取得良好效果，实现良法善治。

注 释：

{1}党的十八届四中全会公告内容.

{2}截止到2019年，共建成自治区实体平台1个，盟市实体平台12个，旗县（市区）实体平台102个，覆盖率100%;苏木乡镇（街道）实体平台991个，覆盖率96%;建成嘎查村（社区）公共法律服务室11267个，覆盖率95.05%。数据来自2020年内蒙古司法厅.

{3}数据来自2020年内蒙古司法厅.

{4}数据来自2020年内蒙古司法厅.

{5}牛芳泽.以“四个坚持”为引领 奋力推进新时代法治政府建设[J].法治内蒙古，2019（07）：5.

（责任编辑 赛汉其其格）

On the Participation of Social Organizations in Public Legal Services

in Inner Mongolia

Wulantuya

（Academy of Social Sciences of Inner Mongolia Autonomous Region， Hulhot 010000， China）

Abstract： To some extent， the participation of social organizations in public legal services can make up for the defects of the government in the provision of public legal services at the present stage. At present， the participation of social organizations in public legal services in Inner Mongolia is still at the initial stage， and there are many problems and difficulties， this paper puts forward some suggestions to promote the participation of social organizations in public legal services in Inner Mongolia from the aspects of perfecting laws， regulations and policies， strengthening mutual assistance between government and social organizations， and perfecting the comprehensive supervision and evaluation system.

Keywords： Inner Mongolia; Social Organizations; Grass-roots Legal Services