哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”研究

2021-01-09韦善宁

桂海论丛 2021年4期

韦善宁

摘要：《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）发布实施以来，哲学社会科学研究项目经费管理使用制度改革不断深化，逐步完善，但仍存在不容忽视的突出问题：间接费用比例太低导致绩效支出太少，科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿；预算编制不准确、不科学；经费管理使用中预算约束违背科学研究规律；报账难问题没有得到彻底解决。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”具有理论基础、现实意义及可行性。应在科学有序地开展试点及进一步完善相关制度的基础上，及时总结经验，尽快推广实施“包干制”。

关键词：研究项目经费；“包干制”；绩效支出

中图分类号：F204文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）04-0056-07

基金项目：国家社科基金西部项目“财政性科研项目经费管理和使用研究”（16XGL006）。

2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出：“坚持和发展中国特色社会主义，需要不断在实践和理论上进行探索、用发展着的理论指导发展着的实践。在这个过程中，哲学社会科学具有不可替代的重要地位，哲学社会科学工作者具有不可替代的重要作用。”“要创新科研经费分配、资助、管理体制，更好发挥国家社科基金作用，把财政拨款和专项资助结合起来，把普遍性经费资助和竞争性经费资助结合起来，把政府资助和社会捐赠结合起来，加大科研投入，提高经费使用效率。”[1]哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”是贯彻落实习近平总书记关于创新哲学社会科学科研经费管理体制重要讲话精神的重要途径。

目前，国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部等部门已经在自然科学研究项目（国家杰出青年科学基金）开展了“包干制”改革试点，江苏、山东、广西、上海等省份也在科技研究项目中开展了“包干制”改革试点。但是，哲学社会科学研究项目经费管理使用并没有启动“包干制”改革试点。

财政科研项目经费管理使用实施“包干制”研究已经取得了一些进展。比如，科研经费实施“包干制”的优点有“充分解放科研活动生产力、激发科研创新活力，有利于提高科研经费的使用效率和效益，有利于深化我国科研经费管理体制改革”[2]。“科研经费包干制，是国家科研管理工作长期乃至远期的战略部署和战略思考。”[3]“包干制是对科研规律的尊重。”[4]“财务包干制是西方国家常用的报销方法。”[5]但是，大多数研究并没有区分哲学社会科学项目和自然科学项目，现实指导性和针对性不够。因此，有必要对哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”进行研究。

（一）人力资本理论

人力资本理论的基本观点如下：第一，人力资本是与土地、厂房等物质资本相对应的资本，是蕴含在劳动者身上的知识储备、技术水平、健康状况、经验及其所表现出来的工作能力。第二，在经济发展中，人力资本的作用大于物质资本。第三，促进经济发展既需要增加人力资本数量，也需要提高人力资本质量。提高人力资本质量不仅需要政府、社会及家庭的教育投入，而且也需要个人的努力。第四，人力资本质量高的劳动者由于劳动生产率高，其带来的产出明显多于人力资本质量低的劳动者。第五，人力资本质量高的劳动者在收入分配上应该获得更多报酬，这样才能使其产生更多的正外溢效应。将人力资本理论运用于哲学社会科学研究项目经费管理使用制度改革是合适的，因为哲学社会科学研究项目主要耗费的是人力资本而不是物质资本，项目研究是否成功主要取决于人力资本而不是物质资本。“人文社会科学研究，最活跃的要素是人，其研究对象、方法、手段都离不开社会和人，研究经费很多都要用于支付人的勞动报酬。”[6]从事哲学社会科学项目研究的科研人员的人力资本质量高，即科研人员必须具备专门的知识储备、丰富的科研经验、坚强的研究意志和健康的身体素质才能胜任研究工作，一般脑力劳动者无法胜任这样的研究工作。按照人力资本理论，科研经费应该更多使用在科研人员身上，通过绩效支出给予科研人员合理补偿。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”契合了人力资本理论，即人力资本理论为哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”提供了理论基础。

（二）委托代理理论

委托代理理论的基本观点如下：第一，由于企业所有权与经营权的分离产生了委托代理关系。第二，委托者面临来自代理者的“道德风险”。其原因主要包括：一是基于经济人假设，代理者也是追求自身利益最大化的经济人，委托者与代理者的目标不完全一致甚至可能发生冲突，代理者可能为了实现自身利益而损害委托者利益。二是两者信息不对称，代理者作为“内部人”掌握更多信息，从而可能利用信息优势损害委托者利益，但是，委托者却无法全面掌握及抑制代理者的行为。三是委托代理契约不完备，对代理者存在不公平性，代理者在签订委托代理契约时处于弱势地位，在以后履行契约时通过损害委托者利益的行为来寻求平衡。第三，解决“道德风险”问题需要建立一套制度，对代理者进行科学合理的激励，并进行适当的约束，使代理者自觉维护委托者利益，进而实现双方利益共赢。

哲学社会科学研究项目中项目主管部门与项目负责人之间属于委托代理关系，委托者为项目主管部门，代理者为项目负责人。但是，由于项目主管部门履行监督管理者职责不经济，因此其委托项目责任单位代为履行监督管理者职责。现行哲学社会科学研究项目经费管理使用制度存在的对科研人员的绩效支出太少等问题可以解释为委托代理契约对科研人员不公平、激励不够。科研人员积极性不高、违法违规使用科研经费可视为项目主管部门面临的“道德风险”。按照委托代理理论，解决项目主管部门面临的“道德风险”问题需要建立加大对科研人员激励的制度，使科研人员得到更加合理的激励。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”正是这样的制度。所以说，委托代理理论为哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”提供了理论基础。

根据中办发〔2016〕50号文件规定，财政部、全国哲学社会科学规划领导小组等部门制定了《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教〔2016〕304号）等改革文件，对哲学社会科学研究项目经费管理使用进行了较大程度的“松绑”。比如，“打酱油的钱可以买醋”（即允许预算科目之间相互调剂并下放大多数的调剂权限）、设置间接费用并允许科研人员从中列支绩效支出、年度剩余资金可以结转下一年度继续使用等，受到广大科研人员的欢迎。但是，现行制度仍然存在下列突出问题。

（一）间接费用比例太低导致绩效支出太少，科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿

1.间接费用比例太低导致绩效支出太少。现行制度设置有绩效支出科目，用以激励科研人员、补偿科研人员的人力资本支出。但是，按照现行制度规定的核定比例确定的绩效支出太少。首先，项目资助经费分为直接费用和间接费用，间接费用所占比例太低。其次，绩效支出只占间接费用的一部分。财教〔2016〕304号文件规定，“间接费用一般按照不超过项目资助总额的一定比例核定。具体比例如下：50万元及以下部分为30%；超过50万元至500万元的部分为20%；超过500万元的部分为13%。”可见，根据现行制度规定的核定比例计算，“可以用于科研人员的绩效支出”占项目资助经费总额的比例肯定小于30%。一些学者认为，应大幅度提高间接费用比例，其原因在于目前间接费用比例太低。例如，“申报立项后，国家社科基金项目资助经费的30%，应当用于支出资料费、会议费、差旅费、设备费、专家咨询费、劳务费、印刷出版费等，凭发票报销，部分尊重项目制的原有资助性质；其余国家社科基金项目经费的70%，可直接作为对国家社科基金项目主持人，及对本项目成果做出贡献的项目组核心成员的特殊劳动报偿，不用发票报销。这70%的实质，体现为对国家社科基金项目研究成果的直接购买性质。”[7]“实行经费承包制或加大间接费用比例。在一定经费额度下采用课题经费包干制或加大间接费用比例（60%以上）的报销方法，代替凭发票报销制，可以省去十分繁琐的报销手续和漫长的报销过程。尤其是社科类科研课题，大量体现的是智力劳动，用经费包干制更实用。”[8]

2.科研人员可以从项目资助经费中获得的人力资本补偿远小于第三方参与人员，不符合项目研究的客观实际。哲学社会科学研究项目的参与人员可以分为科研人员和第三方参与人员。科研人员是指项目组成员。第三方参与人员通常包括在项目研究过程中临时聘请的咨询专家，参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员。在项目研究中，科研人员通过绩效支出获得人力资本补偿，第三方参与人员通过专家咨询费和劳务费获得人力资本补偿。按照现行制度规定，专家咨询费和劳务费来源于项目资助经费中的直接费用，而直接费用中的各支出科目并没有比例限制，因此，直接费用可以合法地全部用于支付专家咨询费和劳务费。虽然在科研活动中不一定将全部直接费用用于支付专家咨询费和劳务费，但是，现行制度设计的结果是可以将全部直接费用用于支付专家咨询费和劳务费，从而使得“可以用于第三方参与人员的支出”占项目经费资助总额的比例最多可以达到70%。

3.科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿。由于现行哲学社会科学研究项目经费管理使用制度对科研人员的绩效支出太少，使科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿。“限于科研绩效额度，科研人员的智力劳动无法充分补偿，与‘多劳多得、优劳优酬’的劳动制度不符，也与国家‘加大科研人员的薪酬激励’的精神不符。”[9]“现有绩效支出受制于间接费用的比例，导致与实际情况相比还是偏低，無法完全体现智力和体力成本。对于这类需要大量耗费人力成本的项目，应合理提高绩效支出比例，充分体现人力成本，实现对于科研人员的激励。”[10]

（二）预算编制不准确、不科学

财教〔2016〕304号文件强调“科学合理、实事求是地编制项目预算”。所谓科学合理，是指编制的预算准确，与实际情况相符；所谓实事求是，是指该怎么样就怎么样。可以想象得到，无论是科学合理，还是实事求是，都很难做到。从客观原因看，从编制预算到执行预算有时间差，这个时间差短则一年，长则二三年，随着时间的推移，预算支出中直接费用的多数科目都有变动的理由。此外，科学研究的未知性、不确定性和探索性也使得编制的预算很难做到准确、科学。从主观原因看，一些科研人员缺乏预算编制的专业知识也是造成预算编制不准确、不科学的重要原因。

（三）经费管理使用中预算约束违背科学研究规律，不利于开展科研活动

按照现行制度规定，既然编制了项目经费预算，那么项目研究过程中就得按照预算要求使用经费。财教〔2016〕304号文件规定，“项目负责人应当严格执行批准后的项目预算”。如前所述，预算编制并不准确、不科学，但是还得严格按照不准确、不科学的预算执行，这就是预算的“刚性”及问题之所在。虽然财教〔2016〕304号文件允许进行预算调剂，而且，经过近几年的深化改革，目前预算调剂的审批权限大多数下放给了项目责任单位，但是，项目负责人还得办理调剂手续，这无形之中增加了项目负责人的工作量，对项目研究不利。

（四）报账难问题没有得到彻底解决

哲学社会科学项目研究中有些科研活动无法获得发票，对此，财教〔2016〕304号文件规定，“对于野外考察、数据采集等科研活动中无法取得发票或财政性票据的支出，在确保真实性的前提下，责任单位可按实际发生额予以报销。”此举确实有利于解决一些无法获得发票或财政性票据的科研活动的报销问题。此外，很多科研单位并没有出台“无法取得发票或财政性票据的科研活动经费报销指引或者管理办法”，使科研人员在发生这类科研活动时感觉报销极为困难。

哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”的现实意义在于，通过设置科学合理的经费包干方式，解决目前经费管理使用中存在的突出问题。在实事求是、尊重科研规律、坚持以人为本、规范科研经费管理、提高资金使用效率的基础上使科研经费更科学合理地用于补偿科研人员的人力资本支出，进一步增强科研人员的内生动力、提高科研人员的科研积极性。科研经费“包干制”具有不同的包干方式。比如，“以实验室为主体的科研经费包干、以研究人员为对象的资助包干、科研经费管理使用中的单项包干、‘模块式资助’包干。”[11]“科研包干制应包资包管包产。”[12]“横向科研经费可实行包干制、有开支标准的可实行包干制、弹性大的费用可实行包干制”[3]。

《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费管理使用“包干制”的通知》（国科金发计〔2019〕71号）规定，“自2019年起批准资助的国家杰出青年科学基金项目试点‘包干制’”，其包干方式（即主要内容）如下：一是项目经费不再分为直接费用和间接费用，项目资助强度为原直接费用强度和间接费用强度之和。二是项目申请人提交申请书和获批项目负责人提交计划书时，均无需编制项目预算。三是经费管理使用范围限于设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅/会议/国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、依托单位管理费用、绩效支出以及其他合理支出。四是依托单位管理费用由依托单位根据实际管理支出情况与项目负责人协商确定。绩效支出由项目负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定，依托单位按照现行工资制度进行管理。其余用途经费无额度限制，由项目负责人根据实际需要自主决定使用。

国科金发计〔2019〕71号文件设置的包干方式的好处是可以较好解决现行制度存在的突出问题。第一，无需编制项目预算可以解决预算编制不准确、不科学的问题。第二，因为没有编制预算，除了依托单位管理费用和绩效支出，其余用途经费无额度限制，这就解决了预算约束问题。第三，由项目负责人有条件自行确定绩效支出，可以使得绩效支出更为合理，从而合理补偿科研人员的人力资本支出。第四，因为绩效支出无需发票报账，所以较好解决报账难问题。

国科金发计〔2019〕71号文件由国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部联合制定发布，该文件不仅具有权威性，而且还具有指导性。虽然这种包干方式目前只在国家杰出青年科学基金项目中试点，但是，其他财政科研项目（包括哲学社会科学研究项目）在经费管理使用实施“包干制”时都应该借鉴该文件的有益做法。

（一）从项目研究特点看，经费管理使用实施“包干制”具有可行性

哲学社会科学研究项目需要耗费的主要是科研人员的人力资本。但是，科研人员的人力资本无法准确计量。如果耗费的是物质资本，则可在科研经费中列支设备费、办公用品费来进行补偿；如果耗费的是他人的人力资本，则可通过支付资料费、劳务费等方式，从科研经费中获得补偿。但是，当查阅外文资料工作由科研人员自己完成时，则无法获得发票来报销，从而无法开支科研经费。特别强调的是，项目研究中最复杂、最辛苦、最需要智力支撑的工作是撰写文字材料，这项工作通常必须由科研人员自己完成，而不是交给服务公司或第三方参与人员来完成。科研人员自己完成时需要付出大量劳动，但是却无法准确计量，无法通过获得发票来报销的方式进行补偿。现行哲学社会科学研究项目经费管理使用制度虽然安排有绩效支出用于补偿科研人员的人力资本支出，但是，因绩效支出太少而无法进行合理补偿。

基于哲学社会科学研究项目主要耗费的是科研人员的人力资本，而且其耗费多少无法准确计量的特点，科研经费管理使用实施“包干制”是合理的、可行的。“以自由探索为主的基础研究、以智力贡献为主的人文社科研究相对适合包干管理。”[13]“从事科研的脑力劳动依靠的是长期的学术积累，在一定时间内要厚积薄发，而这种脑力劳动却开不出发票。实际上，用于这种科研脑力劳动及其成果的劳动的激励应占科研经费支出的大头。”[14]经费管理使用实施“包干制”有利于提高科研人员使用经费的自主权和灵活度，为科研人员通过提高科研效率来获得更合理的绩效激励提供了空间。

（二）从项目经费资助特点看，经费管理使用实施“包干制”具有可行性

现行哲学社会科学研究项目经费资助有两个主要特点：一是采用定额补助式资助方式；二是经费资助金额不大。目前，我国财政科研项目经费资助方式主要有成本补偿式和定额补助式两种。成本补偿式是指对受资助项目的成本费用进行补偿的资助方式，最高为全额，由归口部门会同财政部门对此类项目预算建议书进行审查并批复，项目支出必须严格按照批复的预算执行。定额补助式是指事先明确对受资助项目提供固定数额经费的资助方式，资助额度依据评议专家的意见和相关的财政、财务政策并按照规定的程序审核后确定，资助额度一经确定，一般不能调整增加。

哲学社会科学研究项目的资金资助方式是定额补助式。比如，2015—2020年度国家社会科学基金重大项目、重点项目和一般项目的资助金额分别为60-80万元、35万元和20万元，这就是定额补助式资助方式。目前，国家社会科学基金项目、高等学校哲学社会科学繁荣计划项目、省级及以下哲学社会科学规划项目等哲学社会科学研究项目的经费资助一般都采用定额补助式资助方式。定额补助式资助方式客观上为采用经费“包干制”提供了一个相对合理的包干基数，因为定额补助式的资助金额是由科研项目主管部门根据历年经验合理确定、项目评审专家和科研人员认可的。

哲学社会科学研究项目经费资助金额不大，这是与自然科学研究项目经费资助金额相对而言的。2020年国家杰出青年科学基金项目单项平均资助额度近400万元。过去几年，我国发生了一些科研经费大案，比如，宋茂强案[15]、陈英旭案和李宁案[16]，法院认定的贪污金额分别为68万元、945.5万元和3756万元。这几起案件的共同点是研究项目都属于国家科技重大专项，中央财政资金资助经费巨大，贪污金额巨大。哲学社会科学研究项目由于经费资助金额不大（特别是省级以下项目），经费管理使用实施“包干制”不會造成巨大贪污及财政资金浪费，因此，经费管理使用实施“包干制”是合理的、可行的。

（三）从项目研究成果特点看，经费管理使用实施“包干制”具有可行性

从科研项目研究能否产生成果看，哲学社会科学研究项目一般情况下会产生研究成果，而自然科学研究项目则可能产生研究成果，也可能无法产生研究成果。其原因在于哲学社会科学研究项目的研究成果一般体现为文字材料，项目负责人在项目获得立项后，只要组织好项目组成员投入足够的时间和精力，按照科学方法进行研究，最后一般应能把研究成果写出来，产生合格的研究成果。但是，自然科学研究项目可能因多次试验失败等复杂原因而无法产生研究成果。

哲学社会科学研究项目一般情况下会产生研究成果，这是“构建起以结果导向为核心的科研经费治理模式”[17]的基础。《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）指出，“确保在落实科研人员自主权的基础上，突出成果导向，提高科研资金使用绩效，完成科研目标任务”。其中，突出成果导向就是强调不仅要完成科研目标任务，而且要保证科研成果质量，对于研究过程中的技术路线以及经费管理使用则给予科研人员充分的自主权，科研经费管理使用实施“包干制”是实现成果导向管理的重要手段。

（一）科学有序地开展试点

一项制度、政策特别是重大制度、政策在大规模实施前先进行小范围试点，总结试点过程中正反两方面的经验教训，逐步完善，达成共识，逐步推广，这样的做法比较稳当。“先试点，后推广”是我国各项改革事业取得成效的一条重要经验。实施“包干制”是财政科研项目经费管理使用制度改革的一项重大制度创新，也应先行试点，再逐步推广。2020年1月，在国家科学技术奖励大会上，李克强总理提出：“持续深化科技领域‘放管服’改革，进一步为科研人员放权松绑，拓展科研管理‘绿色通道’和项目经费管理使用‘包干制’试点。”[18]李克强总理的讲话表明，党中央、国务院对科研项目经费管理使用“包干制”改革试点的态度是从“开始试点”到“拓展试点”。目前，国家自然科学基金的国家杰出青年科学基金项目经费管理使用“包干制”试点已经启动，按照党中央、国务院要求，试点工作应拓展到其他项目。

目前，哲學社会科学研究领域经费管理使用还没有开展实施“包干制”试点。科学有序地开展试点的基本路径是，首先，出台国家层面的政策，指导哲学社会科学研究领域开展经费管理使用实施“包干制”试点。其次，在国家社会科学基金的一些项目中开展试点。比如，重大项目、重点项目、一般项目等。国家社会科学基金项目经费管理使用实施“包干制”试点具有双重意义，一方面是解决当前存在的突出问题的需要，另一方面是可以为各地区开展试点树立榜样，提供借鉴。再次，要求各地区开展试点，对于科研规模较小、资助经费较少的项目应该扩大试点范围。

（二）进一步完善相关制度

为保证哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”试点的顺利进行，并防范由此可能产生的新风险，应进一步完善相关制度。首先，完善绩效支出制度。从项目主管部门的角度看，经费管理使用实施“包干制”的最大风险是科研经费被使用完了，但却没有产生合格的科研成果，造成财政资金的低效使用甚至浪费。为了防范这样的风险，应进一步完善绩效支出制度，将科研人员领取绩效与研究进度挂钩。这样做有利于督促科研人员潜心投入研究，争取早日完成研究任务，早出成果。其次，完善个人所得税制度。科研经费管理使用实施“包干制”将使科研人员的绩效收入有所增加，按照《个人所得税法》的规定应该缴纳个人所得税，由此将导致科研人员从科研经费管理使用实施“包干制”中得到的补偿随之降低，进而降低科研人员的获得感。由于哲学社会科学研究项目经费资助金额少，在这个前提下，科研人员预计获得的绩效收入很少。为了鼓励科研人员从事哲学社会科学研究，财税部门应制定补充规定，允许科研人员获得的绩效收入免征个人所得税。再次，完善监督制度。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”不是不需要监督，而是改变监督的方式方法，由刚性监督变为柔性监督，由侧重过程监督变为侧重结果监督，由侧重他人监督变为侧重自我监督。因此，需要完善监督制度，使其能够适应“包干制”的需要。比如，在科研经费管理使用实施“包干制”的情况下，明确科研人员自主监督、自我约束的职责，同时明确科研机构柔性监督的职责。柔性监督主要是在关键节点上（如每季度末、年末等）通过科研信息系统平台、微信、QQ等发布信息，提醒科研人员注意抓紧做好研究、注重自我监督等，这样的柔性监督对于一些自律性不强的科研人员极为重要。此外，应建立审计监督制度，对于科研经费已经使用完毕而且研究周期已经结束，但是没有产生合格科研成果的科研项目，对其科研经费管理使用情况进行必要审计，如果发现违法违规使用经费行为，应予以追回。

（三）及时总结经验，尽快推广实施

在哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”试点中，科研单位应充分收集科研人员的意见和建议，及时反馈给科研政策制定机构，以便总结经验，不断修改完善，尽快推广实施。如前所述，经费管理使用实施“包干制”，有利于解决当前经费管理使用中存在的现实问题，具有必要性和紧迫性。因此，越尽快推广实施越有利于带来制度改革的红利。“‘包干制’改革应尽快实施，让科研人员尽早受益。”[19]“‘包干制’很受科研人员的欢迎，这也是科研资助机制上颇有意义和探索性的创新，相信这项改革一定会提升科研项目运行的效率和投入产出比。”[20]

综上所述，哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”，是在哲学社会科学研究领域深化科研经费“放管服”改革、尊重科研规律、坚持以人为本、调动科研人员积极性的需要，不仅具有人力资本理论、委托代理理论等理论依据，而且有利于解决现行科研经费管理中存在的预算编制不科学、预算约束违背科学研究规律、间接费用比例太低、科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿、报销难等突出问题。中办发〔2016〕50号文件发布实施以来，哲学社会科学研究项目经费管理使用制度的改革不断深化，一些省份按照中央精神出台了一系列文件政策，取得了一定的改革成效，但似乎还是无法从根本上解决“最后一公里”的实际问题。科研经费管理使用实施“包干制”有利于从实质上调动科研人员积极性，有利于解决“最后一公里”的问题，是治本之举。哲学社会科学研究项目的管理部门、财政部门及项目承担单位应深入研究有关文件精神及哲学社会科学研究规律，科学有序地开展“包干制”试点，进一步完善相关制度，及时总结经验，尽快推广实施。

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