加快打造边海联动经济带 发展沿边高质量开放型经济

孟祥宁 黄增镇

摘要：加快沿邊开发开放是推动边疆民族地区高质量发展和融入新发展格局的重要抓手，课题组聚焦沿边开发开放问题深入广西沿边口岸、试验区和自治区有关厅局走访调研，发现近年来广西沿边开发开放发展成效显著，部分领域试点领先全国。但还存在政策创新落实不到位、基础设施建设有待加强、产业化发展水平不高、公共服务短板突出等问题。加快发展沿边高质量开放型经济，要加强政策规划联动、体制机制联动、基础设施联动、产业发展联动、平台载体联动、公共服务联动，积极融入新发展格局。

关键词：广西；边海联动经济带；开放型经济

中图分类号：F282文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）04-0115-05

基金项目：中共广西区委党校（广西行政学院）宣传阐释习近平总书记视察广西时的重要讲话精神专项咨询课题“高水平共建西部陆海新通道的对策建议”（2021ZXZX10）；中共广西区委党校（广西行政学院）咨政课题“广西在服务和融入新发展格局上展现新作为方面的问题与对策”；2021年春季学期主体班教学专题科研项目“形成强大国内市场，构建新发展格局”（2021JXZT02）。

2021年4月，习近平总书记视察广西时提出，广西要“在推动边疆民族地区高质量发展上闯出新路子”，“在服务和融入新发展格局上展现新作为”，“要主动对接长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，融入共建‘一带一路’，高水平共建西部陆海新通道，大力发展向海经济，促进中国—东盟开放合作，办好自由贸易试验区，把独特区位优势更好转化为开放发展优势”[1]。加快沿边开发开放是推动边疆民族地区高质量发展和融入新发展格局的重要抓手。广西分别于2012年、2016年、2020年获批设立东兴、凭祥、百色重点开发开放试验区（以下简称“沿边试验区”）。沿边试验区的设立为沿边地区开放发展提供了强有力的政策支撑。广西“十四五”规划明确提出要“依托国家重点开发开放试验区打造边海联动经济带”，这是推动沿边地区发展的重大举措。广西亟需强化顶层设计，加强协同联动推动落实，提升沿边开发开放水平。

（一）着力创新机制体制，部分领域试点领先全国

沿边试验区在部分领域已形成全国首创或全国率先的先行先试经验，获得国务院大督查表扬和相关部委的肯定。一是跨境劳务合作凸显特色。东兴市率先开展跨境劳务的“一站办证，全域用工”模式，对跨境劳务合作实行规范化管理，并复制到凭祥市。防城港市、崇左市为越南入境务工人员签发证件，既为越南老百姓搭上我国经济发展顺风车、增加收入、深入了解我国国情提供了新途径，又为沿边地区加快承接产业转移提供了充足的劳动力资源。二是通关便利化水平大幅提高。国际贸易“单一窗口”覆盖东兴试验区和凭祥试验区。广西在边境口岸实施“提前审结”模式，出入境车辆无需被查验就可直接“穿场而过”驶离监管区。广西创新推动越南进境大货车在友谊关口岸实行代驾制，有效地解决了新冠肺炎疫情期间越南司机不能随车入境的困难。三是营商环境服务提升。百色试验区政务服务“简易办”、工程建设项目“拿地即开工”、“交房即交证”、人才政策改革创新等正在加快推进，有力地推动了沿边试验区的开放发展。

（二）加快形成国际通道，区位优势转化发展优势

广西充分发挥沿边区位优势，全面推进海上、陆上的通道建设，积极参与面向东盟的国际大通道建设，与周边互联互通水平明显提高。南宁—东兴高速公路、越南河内—海防高速公路、南宁—友谊关高速公路建成通车，南宁—防城港高铁开通，中越北仑河二桥口岸通过验收。2018年、2019年东兴口岸出入境人数均突破千万人次[2]，出入境人数位居全国陆路口岸前列。东兴口岸二桥海关指定进境水果监管场地正式运营。广西已开通至越南的国际客货运列车，开通12条跨境铁路班列，2021年上半年，中越跨境班列累计开行886列，同比增长51.2%[3]，有力地推动了“一带一路”设施联通。

（三）建设高质量开放平台，深度融入“一带一路”

广西着力推动对外开放合作平台建设，带动沿边地区加快对接粤港澳大湾区和参与“一带一路”国际合作。一是加快推进国家层面出台支持防城港国际医学开放试验区（中国）建设的政策、医药产业园等项目。二是积极构建跨境产业链，加快推进多个加工企业进驻东兴、凭祥、防城、靖西、龙州边境经济合作区。三是新设立海峡两岸产业合作区、进口商品创新示范区、凭祥综合保税区、跨境电子商务园区、边境旅游试验区等新平台，推动边境地区加速对外开放、融入区域和国际产业链。四是常态化开展广西与越南边境四省党委书记新春会晤联谊暨联工委会晤，达成多项合作共识并持续扎实推进。

（四）加快发展口岸经济，“边贸+”经济繁荣发展

广西充分用好兴边富民政策，最大程度释放边贸红利，带动脱贫攻坚，使更多的边民能够安心在边境一线就业和生产生活，为稳边固边夯实基础。一是口岸建设与开放提速成效明显。2016年以来国务院批复东兴、友谊关、水口口岸扩大开放，峒中口岸（含里火通道）、硕龙口岸对外开放，爱店—峙马口岸正式开通。友谊关口岸成为我国水果进出口最大边境口岸，年进口水果逾200万吨[4]；爱店口岸成为东南亚地区最大的中药材交易边境口岸。凭祥获准通过边境小额贸易方式进口越南铝土矿。东兴试验区开展海运方式进口互市商品试点。二是商贸新业态加速呈现。广西着力发展电子商务、出口商品采购中心等新业态，获批建设崇左跨境电商综合试验区，东兴、凭祥成为全国电子商务县域100强。三是通关便利化显著增强。广西积极推进上线运行边境贸易“一指通”，边民只需要十多秒即可完成互市申报。友谊关口岸实行周末及节假日正常通关制度，成为全国第三个实现“提前审结”通关模式的口岸，有力地推动了边境贸易蓬勃发展。

（五）着力推进沿边金改，金融门户加快建设

2013年广西获批建设沿边金融综合改革试验区，主要在东兴、凭祥试验区率先实施，有力地促进了“一带一路”资金融通。先行先试的重点举措包括：建立人民币对东盟国家货币区域银行间的交易平台，打造人民币对越南盾银行柜台挂牌“抱团定价”和“轮值定价”的“东兴模式”，开展经常项目跨境外汇资金轧差净额结算试点；凭祥试验区率先实施越南盾、人民币现钞调运，签发全国首单机动车出境综合商业保险、跨境劳务人员人身意外保险，首创全国“保险+期货”综合金融模式、开启“互市+金融服务”发展模式。在沿边金融综合改革基础上，2018年经国务院同意，中国人民银行等13个部委联合印发《广西壮族自治区建设面向东盟的金融开放门户总体方案》，目前各项建设任务正在加快推进。

（六）着力提升物流水平，跨境物流蓬勃发展

凭祥在全国率先开通至越南的国际客货运列车。2020年，边境贸易（边境小额贸易和边民互市贸易）进出口额达到1408.2亿元，占全区进出口额的29%，继续位列全国第一位，占全国比重的45.9%[5]。广西跨境物流规模连续5年位居全国第一。中越跨境班列全年累计开行1264列，其中，中越跨境集装箱班列累计开行166列，同比增长49.5%[6]。东兴建成全国唯一连接东南亚国家的海陆冷链物流通道。广西边境口岸货运量增速不断加快，2021年上半年友谊关口岸进出境货车20.38万辆次，同比增长30.62%；进出口货运量203.67万吨，同比增长39.56%，其中出口货运量147.92万吨，同比增长66.03%[7]，广西跨境物流蓬勃发展。

（一）政策创新落实不到位

相比起全国其他沿边省份，广西获得的国家级开放平台数量、种类较多。沿边地区多重国家政策叠加却没有凸显“1+1>2”的聚力效应，各沿边试验区政策创新不够、落实不到位。具体表现在根据国家政策编制的地方配套措施出台缓慢；政策冲突的“面条碗”现象仍然突出，导致政策执行效率低，影响政策红利释放；许多政策涉及中央和省级事权，试验区仍存在政策落地难、执行难、政策弱化的问题。

（二）生产要素配套较弱

广西沿边试验区普遍存在建设资金缺口大，技术、人才、先进管理经验、信息等要素支撑不足等问题，保障沿边试验区持续投入和后续发展的配套要素匮乏。在资金筹措方面，沿边试验区口岸、港口、公路和铁路等基础设施和配套项目建设任务重，资金需求量大，而沿边试验区基础设施建设存在历史欠账较多，地方财力有限，融资渠道少，建设资金缺口大等难题，亟待破解。在人才支撑方面，口岸查验机构的人员编制紧缺。沿边试验区仍存在专业人才严重不足，人才储备总量偏少，结构层次不合理，创新型、复合型人才少等问题。

（三）基础设施建设有待加强

在铁路方面，广西已纳入国家《中长期铁路网规划》《西部陆海新通道总体规划》等规划的湘桂铁路南宁至凭祥段的扩能改造、南防铁路钦州至防城港段的扩能改造项目，以及已纳入国家《中长期铁路网规划》的南昆铁路百色至威舍段增建二线、黄桶—百色铁路等项目亟待开工建设。在公路方面，沿边公路等级偏低，其中G219广西段仍有约400多公里三级或以下等级路段亟需提级改造。在口岸方面，口岸基础设施薄弱，特别是位置偏远的边境口岸，现有口岸基础设施已无法满足广西对外开放发展的需要，口岸建设资金缺口大。此外，广西口岸整体信息化（“单一窗口”“智慧口岸”等）建设任务艰巨，同样面临资金短缺问题。在跨境通道方面，越南与广西对接的铁路通而不畅，影响双方扩大货物往来。在物流方面，中国与东盟国家跨境物流基础设施建设还需完善，物流科技亟需推广，跨境物流的资源配置还需优化。与其他国内物流相比，广西跨境物流成本比较高，导致产品竞争力被削弱。

（四）产业化发展水平不高

2020年，广西办理出口退税的出口货物中，外省货源占比达75%；广西实际利用外资额13.17亿美元，占全国比重仅为0.62%[8]，与广西的区位优势不相称，开放的引领作用没有能够真正凸显。归根结底是因为广西产业化发展水平不高、落地精深加工不足、传统产业转型升级载体不多、新兴产业和未来产业培育不够、现代产业发展集成化不强等问题导致的。

（五）开放平台存在同质化竞争

广西开放平台的作用发挥不够充分。沿边开放平台分布分散，难以形成集聚效应。部分开放平台发展特色不鲜明存在同质化竞争。全区现有4家国家级经开区，在2020年商务部综合发展水平的考核评价中，有2家在全国218家国家级经开区中排名200名之后[9]。

（六）公共服务短板突出

广西沿边地区优质教育、优质医疗等资源偏少。在教育方面，教学设备设施短缺，沿边地区教育结构不合理且优质教育资源偏少，教育教学质量有待进一步提高；基层学校空编情况较为突出，部分地区“有教室无教师”。在医疗卫生方面，医疗卫生资源总量不足、分布不均衡、医学人才严重匮乏，医疗服务水平与全国相比存在较大差距；基层医疗卫生机构空编情况较为突出，部分地区“有诊室无医生”。在养老方面，因为政府缴纳的基数不高，沿边居民参加城乡居民養老保险的意愿不强，主动性不够。在人才方面，创业就业等民生领域仍然存在短板，“引人难留人难”问题依然突出，就业岗位区域性供求失衡较大，创业就业服务供给不足。

（一）加强政策规划联动，打好沿边开发开放政策组合拳

针对沿边地区多重国家政策叠加作用发挥不突出、各沿边试验区政策创新落实不够等情况，建议以“边海联动经济带”建设整合各沿边政策。

1.组织精干人员高质量起草《广西沿边经济带发展“十四五”规划》。建议组织精干人员成立工作专班，加强与国家、自治区有关规划衔接，建议谋划将东兴国家重点开发开放试验区、东兴跨境经济合作区、东兴边境经济合作区合作共建，将凭祥边境经济合作区、广西凭祥重点开发开放试验区、中国—东盟边境贸易凭祥国检试验区、中国（广西）自由贸易试验区崇左片区、广西凭祥综合保税区合作共建，谋划沿边开放平台“小组团式”发展。

2.以项目化形式出台《广西沿边经济带发展建设项目清单》。对沿边开发开放拟建设项目进行梳理汇总，出台《广西沿边经济带发展建设项目清单》，推动其纳入国家、自治区项目建设库，争取国家层面支持，强化持续跟踪落实。

3.适时出台《边民互市贸易进口商品负面清单》《边民互市贸易管理办法》的地方配套政策。建议及时跟进商务部《边民互市贸易管理办法》《边民互市贸易进口商品负面清单》《边民互市贸易进出口商品不予免税清单》修订情况并展开研究，出台地方配套措施，把边民互市贸易政策红利转化为实实在在的沿边发展红利。

（二）加强体制机制联动，加快构建边海联动的体制机制

针对当前沿边开发开放试验区生产要素配套较弱、推进边海联动缺乏抓手、沿边开发开放资源整合不到位等情况，建议在体制机制上加强联动整合。

1.谋划成立“自治区口岸与物流办公室”。建议参照四川、重庆等地做法，整合自治区口岸与物流部门，增加口岸与物流办公室人员、口岸关口查验人员编制。制定非编制人员专属政策，对属于人才引进的编外人员给予与编制人员同等或超过编制人员的工资、福利等待遇，吸引优秀人才，提升干部队伍整體素质。

2.科学设置沿边地区考核体系。统筹设置科学考核指标，探索将沿边现有的工业园区、边境经济合作区、开放试验区等统筹在边海联动经济带之内，实施年底一同考核，推动沿边开发开放考核科学化。

3.推动沿边园区管委会探索实施“法定机构治理”模式。建议借鉴《中马钦州产业园区条例》实施的“法定机构治理”模式，推动沿边地区工业园区（边境经济合作区、重点开发开放试验区等）以企业化方式运营管理，发挥市场的决定性作用，激发管委会干部职工干事创业的积极性。

4.探索设立“边海联动经济带建设引导基金”。统筹整合沿边地区建设资金，成立自治区边海联动经济带建设资金池，充分发挥财政资金的杠杆作用，用财政资金撬动社会资本参与沿边地区开发建设。

（三）加强基础设施联动，提升沿边地区互联互通水平

针对当前广西沿边口岸基础设施仍比较薄弱问题，建议依托西部陆海新通道建设提升沿边地区基础设施建设水平。

1.加快沿边高铁建设。加快防城港至东兴铁路、南宁至崇左铁路等在建项目建设；抓好中越铁路口岸互联互通的规划对接；继续推进湘桂铁路南宁至凭祥段扩能改造、云桂沿边铁路等项目前期工作。

2.加快沿边公路建设。加快推进崇左至水口、隆安至硕龙高速公路、G219防城峒中至东兴公路等在建项目建设；加快开展崇靖高速至硕龙口岸、崇左至爱店口岸、东兴至凭祥（友谊关）口岸（沿边高速）、南宁吴圩至峒中、上思至防城港等高速公路项目前期工作，力争早日开工建设；积极开展G219沿边公路其他路段提级改造前期工作。

3.加强“示范口岸”建设。加快沿边口岸基础设施建设，打造一批“示范口岸”，结合“数字广西”建设，打造智慧口岸，加快口岸数字化建设创新通关模式，提升口岸通关便利化水平。

4.加快沿边跨境网络建设。依托中国—东盟信息港加快边境通信基础设施建设，构建中国—东盟跨境网络通道。

（四）加强产业发展联动，构建边海联动现代产业体系

针对广西沿边地区产业化发展水平不高的问题，建议围绕建设边海联动经济带现代产业体系补齐产业发展短板。

1.加强沿边特色产业小镇建设。突出沿边各地区进口产品差异化，复制推广凭祥东盟水果加工小镇经验做法，在沿边地区打造红木家具木材加工小镇、中草药加工小镇、铝产品加工小镇等特色小镇，形成产业发展示范带动效应。

2积极推进“百企入边”。特别是在沿边地区大力推动实施“三企入桂”，按照产业链延链补链强链的要求，在沿边试验区组建跨境配套产业园区。

3.打造沿边现代产业集群。利用沿边区位优势，积极培育新一代电子信息、生物医药、高端装备制造等战略性新兴产业，在沿边经济带规划建设一批物流园区，建立健全物流体系，大力发展一批蛙跳产业、瞪羚企业等，着力做强做优沿边高端产业集群。

4.构建高水平沿边开放金融支撑体系。建议充分利用沿边金融综合改革试验区的先行先试政策，参照浙江做法出台《促进企业融资奖励办法》，鼓励金融机构利用央行支小再贷款政策支持小微企业融资，防范化解企业债务风险。加强对沿边中小企业的金融和财政支持，探索降低一般工商业电价，实施差别化地价政策，吸引优质企业落地沿边地区。

（五）加强平台载体联动，高水平建设沿边开发开放平台

针对广西沿边开放平台存在同质化竞争的问题，建议自治区加强对沿边开发开放平台的协同指导。

1.加快自由贸易试验区政策在沿边地区复制推广。加快中国（广西）自由贸易试验区崇左片区建设，尽快形成可复制可推广经验。以自由贸易试验区政策统领沿边开发开放发展，在崇左片区之外的沿边地区，打造自由贸易试验区“飞地”，推动自由贸易试验区政策在沿边地区协同推广。

2.加强粤桂协作推动边海联动经济带建设。进一步巩固粤桂扶贫协作成果，结合沿边高铁建设，积极对接粤桂黔滇高铁经济带建设，大力吸引以粤港澳大湾区为主的国内产业转移到沿边试验区。加快建设自治区级龙州、防城、靖西边境经济合作区，争取申报国家级边境经济合作区。

3.推动沿边地区产业园区升级发展。推进中国—东盟（百色）农产品交易中心、扶绥空港经济区、中泰（崇左）产业园、中国—东盟青年产业园、海峡两岸产业合作区等园区建设，增强承接国内产业转移和参与国际产能合作能力。

（六）加强公共服务联动，提升人民生活品质，稳边固边

针对沿边地区公共服务质量短板，建议提升沿边公共服务水平。

1.打造全国兴边富民典范、建设强边固边示范带。重点建设20个沿边经济强镇，重点打造100个抵边村乡村振兴示范村，在基础设施、教育、医疗、交通、通讯、社保等方面创新集成政策，实施更加优惠的边境居民政策，引导人口向抵边村屯迁移定居，构筑巩固发展民族团结、社会稳定、边疆安宁、国家安全的“人民防线”。

2.谋划沿边基础教育扩容提质工程。在继续保持义务教育投入基础上，适当加大对沿边地区县级高中建设投入，整合财政资金加强高中软硬件建设。顺应城镇化发展趋势，撤并部分规模较小的农村中学，依据人口规模和迁移趋势科学规划学校布局，增加城区高中数量，统筹优化沿边高中建设布局。

3.出台有竞争力的人才引进激励政策。针对沿边地区人才“引人难留人难”问题，建议充分利用沿边开发开放试验区政策，研究出台在全国有竞争力的人才引进激励政策，提高到沿边地区工作的高层次人才待遇。探索实施“第二春”人才計划，利用沿边地区生态康养优势，引进一批退休专家到沿边地区工作发挥余热，提升沿边地区科教水平。

[1]习近平在广西考察时强调解放思想深化改革凝心聚力担当实干建设新时代中国特色社会主义壮美广西[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/zt/ sz/gxkcdy/yw/t8699426.shtml.

[2]东兴边检站2019年查验出入境旅客突破1330万人次[N].广西日报，2020-01-07（4）.

[3]关于《“十四五”推进西部陆海新通道高质量建设实施方案》总体情况的介绍[EB/OL].http：//www. gov.cn/zhengce/2021-09/04/content_5635392.htm.

[4]海关总署解读边境贸易政策[EB/OL]. https：//www.163.com/dy/article/GJ76GN3005529G M2.html.

[5]2020年广西外贸进出口规模创历史新高[EB/OL].http：//guangzhou.customs.gov.cn/nanning_ customs / 600356 / fdzdgknr6792 / 2966275 / 600341 / 3527846/index.html.

[6]中越班列开行突破100列实现跨境班列运输“加速跑”[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？ id=1697641755927591358&wfr=spider&for=pc2021-04-21.

[7]广西凭祥：“四个发力”建设沿边开放发展新高地[EB/OL].http：//gx.people.com.cn/n2/2021/ 0813/c390645-34866604.html.

[8]2020年1-12月广西实际利用外资情况[EB/ OL].http：//swt.gxzf.gov.cn/swsj/wzsj/t7847773.shtml.

[9]2020年国家级经开区综合发展水平考核评价结果发布[EB/OL].https：//zhuanlan.zhihu.com/p/ 357554052.

责任编辑陆昱