高校科研经费“包干制”：路还有多远

梁勇 干胜道

【摘要】近年来， 我国颁发了一系列“放管服”政策， 为科研人员营造了良好的科研经费管理环境。 科研经费“包干制”的提出， 在很大程度上增大了科研人员对科研经费的自主权。 然而， 高校在逐步贯彻落实“放管服”科研政策的同时， 也面临着如何有效加强和规范科研经费信用管理， 促使科研人员更好地利用科研经费， 提高科研经费对科研成果的贡献等诸多问题。 那么， 在现有的科研经费观念有待转变、科研经费信用体系尚未成熟的情况下， 高校科研经费“包干制”的实施和推广， 仍然还有需要完善的地方。

【关键词】高校;科研经费;包干制;信用

【中图分类号】 G647     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）18-0102-4

一、研究背景

2019年， 李克强总理在《政府工作报告》中提出“进一步提高基础研究项目间接经费占比， 开展项目经费使用‘包干制改革试点， 不设科目比例限制， 由科研团队自主决定使用”。 随后， 9月2日， 李克强总理主持召开国家杰出青年科学基金工作座谈会， 强调要持续深化科技领域“放管服”改革， 进一步破除对科研人员的束缚， 推动项目經费使用“包干制”改革试点落地。 2020年， 国家自然科学基金委员会等首次提出在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”， 项目经费无须编制经费预算， 取消直接费用和间接费用， 项目负责人在规定的范围内自主使用经费， 由此拉开了科研经费实施“包干制”的序幕， 进一步扩大了科研人员对经费管理和使用的自主权， 为科研人员摆脱繁琐复杂的科研经费管理约束、缓解科研经费矛盾、激发科研人员研究创新活力奠定了良好的基础。

然而， 科研经费“包干制”是否为一直以来存在的科研经费“自留地”说法提供了依据， 多年来科研领域出现的高校科研经费违规违纪案件现象是否由此可以避免， 这些困惑给高校科研经费“包干制”的全面实施带来了消极影响。 因此， 探索和思考推行高校科研经费“包干制”， 为科研经费“包干制”找到切实可行、可持续实施的措施显得非常必要。

二、文献概述

一直以来， 理论界非常关注科研经费“包干制”的研究， 对国外科研经费的“包干制”经验也有所借鉴。 王仕涛[1] 认为， 科研经费“包干制”有利于解决科学研究的不确定性和预算要求具体化之间的矛盾， 有助于推进科研经费管理的创新治理。 李艳[2] 认为， “包干制”是对科研规律的尊重， 同时提出科研经费的管理在于科研人员对经费的投入与产出意识， 以及如何合理使用经费的方法。 严纯华[3] 提出“包干制”可为科研人员松绑解困， 但也强调了科研项目负责人要对科研经费承担责任。 “包干制”的实施有待构建一个科学、高效、诚实、节约的经费申请和支出体系， 这样才能确保科研经费为科研项目研究提供有力的保障。 王青、满凤[4] 探讨了高校科研经费“包干制”的优点和缺点， 进一步明确了科研经费的各方职责。 综上， 科研经费“包干制”的实施在理论研究和政策支持方面都有了较好的基础， 对于如何实施科研经费“包干制”也有了基本的思路和措施。 总的来说， 科研经费“包干制”的实施应与科研项目的运行规律相结合， 发挥科研经费为科研项目研究服务的作用。 同时， 科研经费的制度体系、绩效考核体系和信用体系均有待进一步完善， 从而为科研经费“包干制”的实施创造良好环境。

三、实施高校科研经费“包干制”的认识误区

韩凤芹、史卫[5] 指出， 科研经费实行 “包干制”试点， 要注重四个“不能”， 即不能“以包代管”“以包代改”“一包就灵” “一包了之”。 结合高校科研经费管理实践， 本文认为逐步实施科研经费“包干制”需要清晰认识以下几个方面的误区。

1. 科研经费“包干制”是职能行政权力的弱化。 科研经费“包干制”的“包干”是经费的有限放宽要求， 科研人员在放宽的范围内自由安排科研经费并执行其管理和使用权。 对于相关科研主管部门、管理部门、高校相关职能部门来说， 并不是“一包了之”， 将职责和职权全部下放给科研人员。 事实上， 科研经费“包干制”实施后， 科研相关职能行政权力没有被弱化， 而是更加强化。 要弱化的是将对经费的直接管理转为间接性管理， 不直接参与经费的预算、报销管理; 要强化的是协调科研项目经费的及时到位， 督促科研人员进行科研经费预算， 提醒科研人员加快科研经费预算执行进度并及时报销科研经费， 协助科研人员对课题的中期和验收结题的经费检查。 各相关职能部门为科研人员经费“包干制”的实施提供必要的条件保障和政策支持， 同时也对“包干制”科研经费进行科研诚信方面的全面考核。

2. 科研经费“自留地”管理有了制度的“保护伞”。 科研经费“自留地”的说法是过去科研人员对科研项目经费的一种误导性认识。 科研经费“自留地”是指科研人员对所申报和承担的科研项目经费具有自我支配和使用权， 但不是随意支配和使用。 科研经费“包干制”是“自留地”说法的一种衍生， 不是“保护伞”。 科研经费“包干制”的前提在于科研经费具有财政性质， 有科研项目目标和任务的考核。 凡是与科研项目相关的经费支出， 就可以“包干”使用。 但如果是与项目无关的经费支出， 那么就脱离了“包干”的范围， 需要受到监督和约束。

3. 科研经费“包干制”摆脱了监管的约束。 科研经费“包干制”的实施是有前提条件的。 科技部部长王志刚在2019年科技界别联组会上强调， 要依据科研人员的经费管理、科研成果、科学操守、素养及科研团队的稳定性等条件来决定某科研人员在某个项目上是否可以实行经费“包干制”。 全国人大代表李家俊也谈到， 包干并不意味着科研活动不需要监管。 有“放”， 就必然有与之相配套的“管”， 要设立相应的“负面清单”或“红线”。 而且， 科研经费的“包干制”显然是建立在诚实守信、科研信用水平较高的基础上， 这样才能有效避免科研经费违规违纪现象的再次发生。

四、推行高校科研经费“包干制”的建议

2019年， 部分省市积极贯彻落实科研经费“包干制”试点政策， 山东、重庆、上海、广州等省市纷纷出台相关科研经费办法或意见， 探索建立科研项目经费“包干制”， 扩大高校、科研院所自主权， 不设科目比例限制， 取消科研经费绩效支出、劳务费等科目比例限制， 强化项目成果产出评价， 突出科研人员智力补偿， 让科研人员安心、放心地开展科研项目研究， 激发科研活力， 为科研经费“包干制”试点提供了参考思路。 基于此， 参照国外的经验做法， 高校科研经费“包干制”的试行仍然需要良好的制度基础环境、科学的分类实施方案、完善的科研监管平台和科研经费绩效考评体系。

1. 建立健全规范的科研经费制度， 为科研经费“包干制”提供使用依据。 科研经费“包干制”试点， 就是要给予科研人员更多的经费自主权， 由科研人员自行分配经费， 但是也不等于随意使用经费。 因此， “包干制”需要一定的基础环境， 才能保证 “包干制”有成效， 实现科研经费的绩效目标。

根据国家各部委和项目管理办法， 高校拟定了相关的科研经费制度。 但是， 相对来说， 科研经费规范的内容仍然有待完善， 对部分内容标准不明确， 与市场环境脱节， 执行力度不足， 随意性较强， 不利于科研经费管理。 科研经费“包干制”只有依据規范健全的科研制度， 在实施过程中才能做到有理有据、合法合规、裁量有度。

（1）科研经费预算制度。 预算是科研经费管理和使用的根本依据， 预算结构合理， 经费分配有效， 有利于保障科研项目研究的经费使用。 要充分尊重科研项目规律， 结合科研项目特点， 实施预算管理办法。 根据人文科学和自然科学的特点， 对科研经费预算结构比例进行科学分配， 不设经费绩效、劳务费限制比例， 由科研项目负责人和科研团队自行决定， 充分信任科研人员以科研项目研究目标为基点， 科学合理分配科研经费。 在预算执行中期， 科研项目负责人可以根据科研项目研究进度适当提出预算调整， 不支持调增设备费、差旅费、培训费、人员绩效和劳务费， 允许增大科研成果产出经费支出， 比如出版或发表科研成果， 申报科研专利、召开成果研讨会议等经费。 在预算结题期间， 科研项目负责人可按科研成果贡献程度， 给科研团队人员发放科研绩效， 不支持预算调整， 整个项目期间给予科研项目负责人一次预算调整， 预算调整金额不得超过原预算金额的25%。 通过预算明细来指导和规范科研经费“包干制”的实施， 也可以在一定程度上支持科研成果目标考核机制的执行。

（2）科研经费报销制度。 从现有的科研经费制度来看， 大多数都是依托于科研项目管理办法或制度， 或是参考了其他相关高校经费管理办法。 科研经费报销制度是科研经费制度的一个重要部分， 也是科研经费管理和使用的关键制度。 科研经费报销制度以科研项目为基础， 充分尊重科研项目研究规律， 进一步明确科研经费预算要求， 严格按照经费预算的分配来执行。 科研经费报销与科研经费预算是密切相关联的， 经费预算是用途和金额的分配， 经费报销是按照用途和金额来核实相应的报销凭据和审签程序。 因此， 经费报销制度要更加细化报销要求和规则， 明确经费支出报销需要的发票。 如公务卡刷卡pos单， 交通行程单， 办公用品明细单， 购书清单， 设备购置的申请单及验收单， 会议费的会议议程单， 差旅费中住宿费、交通、伙食补助、公杂费补助标准等。 针对科研经费“包干制”的科研经费报销制度， 可以根据实际情况， 在坚持事项相关的前提下适当放宽相关费用的报销标准， 减少琐细的事实证明材料， 让科研项目负责人享有一定的自主处理空间。

（3）科研经费信用考核制度。 科研经费信用考核制度是试行科研经费“包干制”的基础。 科研经费“包干制”的试行， 就是本着对科研高校和科研院所的充分信任， 这种信任来源于多年来高校和科研院所承接国家各部委和地方政府部门、企事业单位的科研项目圆满完成任务目标的积累。 科研经费信用考核制度是针对科研人员科研经费的考核， 通过经费审查来记录科研人员的科研经费信用， 比如以完成科研经费金额多少、科研经费预算编报与执行规范、科研经费结题验收规范、科研经费预算调整、科研经费预算结构以科研目标为主等考察内容。 科研经费信用考核制度的形成有助于在科研经费报销中适当给予科研人员一定的信用通道， 比如发票真伪免检、经费审批手续从简等。 科研经费信用的评价， 可以为项目主管部门在评审项目时提供诚信参考， 也有利于科研人员获得更多的科研项目和经费支持。

2. 建立科研经费“包干制”分类实施方案。 科研经费“包干制”的本意不在于“全包”“随意包”， 应分类实施科研经费“包干制”。 一方面， 与科研项目本身的特殊性有关， 比如有些国家的基础性研究项目， 是预期确定性较差的项目， 又是关系到国计民生的研究项目， 科研经费“包干制”尤为必要， 有利于鼓励和支持科研人员全身心地投入项目研究中， 激发他们的科研动力。 另一方面， 可以根据经费来源和经费用途特点进行分项“包干制”， 在某种程度上也有利于扩大科研人员项目经费自主权， 提高他们的科研积极性。

（1）经费来源不同的经费“包干制”。 根据科研经费来源， 主要分为纵向科研经费和横向科研经费。 前者一般为国家各部委、地方政府和事业单位的委托科研经费， 后者为企业经费支持的横向科研经费。 纵向科研经费大多属于财政性资金， 对资金管控较多， 资金的规范性和绩效性要求相对严格， 纵向科研经费“包干制”可以适当“包干”， 对较为敏感的“劳务费”“专家咨询费”“设备费”进行比例控制， 而其他用途经费可以进行“包干制”使用。 横向科研经费在管理和使用上则相对宽松， 这与经费来源的性质有关。 横向科研经费大多来自于企业投入， 委托方与受托方属于经济合同关系， 合同中明确约定了项目承接人应完成的项目任务、周期、完成标准， 通过协商等方式确定了承接人提出的薪酬及支付方式。 2016年， 《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）中也明确提出： “自主规范管理横向经费。 横向科研经费纳入单位财务管理， 由项目承担单位按照合同约定或委托方要求管理使用。 ”因此， 横向科研经费实施“包干制”有助于发挥科研人员的积极性， 为企业获取研发成果创造有利的条件。

（2）科研经费分项实行“包干制”。

一是有明晰费用支出标准的科研经费。 在科研经费中， 差旅费是一项相对独立、支出相对集中的经费内容。 差旅费必然涉及交通费、住宿费、伙食补助费、公杂费补助费、会务费等， 是日常高校科研經费报销中较为频繁的一项费用支出。 差旅费中有较为清晰的交通费标准、各省市的住宿费标准、伙食补助标准和公杂费补助标准。 对于野外作业的住宿费发票缺失的情况， 也能够在事实真实的情况下， 在标准内据实报销城市间交通费， 按标准发放伙食补助费和市内交通费补贴。 因此， 差旅费实行“包干制”是可行和必要的， 且有系列标准规范， 不会出现差旅费违规、违纪现象。 对于科研人员来说， 自行确定和选择差旅费标准的消费支出， 可节约留用。

二是有使用范围的科研经费。 比如会议费、培训费、科研人员绩效。 会议费是科研承办单位或科研项目负责人组织召开的与项目相关的会议费， 科研人员视会议成本费决定会议的规模、天数和会议费支出标准和范围等。 培训费是根据科研项目的研究需要， 派出科研人员参加相关的专业技术培训， 包括培训期间的基本生活学习费用， 如注册费、学术活动费、医疗保险费、书籍资料费、交通费等， 科研项目负责人一般情况下都会实行“包干制”， 对总额的上限进行控制。 科研人员绩效是针对科研项目中参与科研项目研究的程度和对科研成果的贡献程度来进行目标核定的科研奖励费。 考虑到科研智力报酬的无定量性， 对参与的科研人员一般会按照科研分工进行目标预定， 给予一定额度的科研奖励， 促进科研人员参与的积极性和创新性发挥。

3. 依托信息技术， 构建科研经费“包干制”下的监管平台。 随着“互联网+”的深入影响， 科研经费监督体系平台化已成为当前科研经费信息化建设的客观要求。 科研管理信息系统、科研经费预算系统、科研经费报销系统、科研经费审计系统、科研经费验收系统等本就是相互衔接、相互依托的信息系统。 但是， 由于各相关职能部门之间业务不协同， 导致各系统成为“信息孤岛”。 而科研经费“包干制”下的监管平台是全过程、全方位的监督， 高校应加快科研监管信息共享平台建设， 实现上述系统的连接， 让科研项目从申报、项目立项、项目经费预算、经费报销、中期检查和验收结题， 全流程融入信息共享平台， 高校各相关参与主体都能够跟踪监管， 实现网上审批、预算、报销、审计和结题全流程科研办公， 有利于提高科研项目管理的工作效率。 同时， 借助信息化平台将高校科研经费信用情况纳入承担单位和科研人员的社会信用体系， 为科研经费“包干制”实施的经费信用评价奠定了基础。

4. 转变观念， 重视和完善科研经费绩效评价体系。 多年来， 我国重视科研项目经费的立项申报而忽视了对经费的科研成果产出， 重视经费过程监督而忽视了经费结题成果考核， 没有考虑到科研成果的经费保障效应和奖励效应。 完善科研经费绩效评价体系， 就是要把科研经费划分为科研项目保障经费和科研成果奖励经费， 前者是支持和保障科研项目研究所需要的经费支持， 后者则是根据科研成果完成的数量和质量， 以及产生的社会效益和经济效益进行科研成果奖励， 对科研项目团队付出的劳动给予一种智力补偿和精神鼓励。 因此， 在科研经费绩效评价体系健全的情况下， 可以对科研经费预算进行结构性调整， 增加科研人员绩效奖励费、后续补助费， 从而增加科研人员的创新信心和科研主动性。

5. 明确“包干”清单， 照单处理。 为进一步推进科研经费“包干制”的实施， 可实行“包干”清单式管理。 结合科研项目研究特点， 对科研经费的用途进行清单梳理， 对照清单依次进行判断， 勾画出哪些清单用途可以进行经费“包干”， 哪些清单用途的经费实施比例控制。 经费清单的设计要符合科研项目研究实际， 由科研项目负责人与科研团队进行商议， 提出科研项目经费支出内容清单， 并分配适当的预算金额， 标明有关“包干”经费的诉求， 提交科研项目主管部门审批核实， 根据审批的科研任务合同书， 严格执行科研经费的“包干”清单。 由此可以进一步明确科研项目的经费“包干”清单， 有利于科研项目负责人更加清晰地了解经费的使用用途， 从而减少经费报销程序， 增强科研人员对经费使用的责任意识。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   王仕涛.科研包干制应包资包管包产[N].科技日报，2019-03-15.

[ 2 ]   李艳.包干制是对科研规律的尊重[N].科技日报，2019-03-07.

[ 3 ]   严纯华.包干制为科研人员松绑解困[N].中国教育报，2019-03-07.

[ 4 ]   王青，满凤.新时代背景下科研经费“包干制”探讨[ J].科技经济导刊，2019（30）：117 ～ 118.

[ 5 ]   韩凤芹，史卫.推进科研经费“包干制”试点的几点建议[N].中国财政科学研究院研究简报，2019-07-15.