科研单位实施科研经费“包干制”的思考

张云芸

摘要：科研单位担负着重大应用研究和高新技术研究的任务，为我国科研发展提供了重要的支撑，而科研经费则是科研单位生存和发展的重要前提，是科研单位开展各项工作的重要基础，因此需要做好科研经费的管理和使用。如何保证科研经费管理效果和使用效率提升的同时，又能够确保使用得当，始终是科研经费管理的热点难点之一。针对我国科研现状，2019年政府工作报告首次提到科研经费“包干制”，引起了科技界的热议。本文将通过：实行科研经费“包干制”的意义，推行科研经费“包干制”应坚持的原则，科研经费“包干制”的具体做法三方面进行讨论，希望能为相关人员在实际工作中提供一些合理的参考依据。

关键词：科研经费;包干制;科研人员;管理;使用

引言

一直以来，科研经费立项、下拨、资金预算、使用、核算等程序烦琐复杂，为了保证科研经费的有效使用，要求严格按照预算制度及要求进行。但从目前科研经费管理的现状来看，硬性管理问题较为突出，使得科研人员压力较大，既要进行科研项目研究，还需要承担起专业“会计”的职责，可见科研经费改革的迫切需要。针对这一情况，在2019年政府工作报告中提道：“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”。这是政府工作报告中首次出现“包干制”，也使得科研人员对科研经费使用的“松绑”充满期待。那么，实行科研经费“包干制”到底有什么意义呢？

一、实行科研经费“包干制”的意义

（一）给科研“松绑”，激发科研人员创新能力

由于科研项目的开展会受到一些不确定因素的影响，加之项目开展过程中各个阶段的进度不同，所以使用的科研经费也会有一定的差异。因此，传统的预算制管理经费管理束缚较大，无穷的报表和审批耽误了科研人员的时间和精力。科研经费“包干制”的实施能够把科研人员从烦琐的票据提交和复杂的审批程序中解放出来，大力简除烦苛，使科研人员潜心向学、有利于激发科研人员积极性，解放科研生产力。

（二）提高科研经费使用效率，鼓励科研人员厉行节约

科研经费“包干制”是经费由科研团队自主决定使用，不设科目比例限制。对于科学研究活动来说，科研方向不同，所需的开支很可能会比较单一，而在申请科研经费时，目前存在现状是每项费用预算都设有一定比例，超比例预算的科研经费将不能获得立项，这就大大制约了科研经费的使用。这就造成了科研人员在申请项目时，为了符合立项要求，将本来不需要开支的某些费用强行做到了预算里，将某些需要大额开支的费用人为的调低，这既不符合科研规律，又造成了科研经费的浪费，大大降低了科研经费使用效率。

（三）“包干制”的实施有助于放权政策落地

随着国家越来越重视科研体制和经费管理的改革和完善，相继颁布实施了一系列政策文件为科研体制和经费管理改革提供指导意见和保障，如《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于加强改进中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于科研管理优化，提升科研绩效的若干措施》等重要文件，这一系列的政策也称作“放管服”改革。虽然“放管服”改革不断深入，但是相关的政策并没有真正地落实到实际管理中，缺乏具体的实施方法。而“包干制”的提出就是一种对于“放管服”政策的具体实施方法，有助于放权政策落地。

二、推行科研经费“包干制”应坚持的原则

（一）转变管理理念、坚持彻底改革原则

好政策有了，如何落实是关键。应当深入体制改革，将改革举措落实到位，而不仅仅是在口头上和形式上表现出好的政策。要充分尊重和信任科研人员，转变管理理念，为科研人员大力简除烦苛，把科研人员从报表和审批流程中解放出来。作为科研单位更需要进一步强化共识，不断优化流程、创新机制，给科研人员更多的信任和空间。

（二）尊重科研规律、实行分类管理原则

经费管理如何与科研规律完美结合是关键。由于科学研究本身存在很大的不确定性，科研经费“包干制”应以科研规律为导向，根据不同的学科，把握不同科研项目的规律性和特殊性，将不同性质的科研项目进行区分，分类进行管理，同时要分析不同领域、不同类型单位和不同项目实施“包干制”的特征、潜力及风险，要遵循适用性原则，宜包则包，不可盲目进行，也不可“一刀切”。

（三）坚持放权和管理相结合原则

“松绑”不是松手不管，而是转变管理思维，将放权和管理有机结合、信任与监督相结合，有“放”就必然要有与之相配套的“管”。第一，建设高效的科研绩效评价体系，通过设置明确的绩效目标，以结果导向来评价项目的完成情况和经费使用情况，而不是在项目实施过程中进行过多的干预，即“放”过程管理、“管”目标管理;第二，建立健全科研诚信的大环境，要把科研诚信渗透到科研人员个人发展的方方面面，实现科研诚信常态化、诚信记录在档，如果发现存在违背科研诚信的，应当给予相应的惩处，逐步形成科研人员自觉抵制弄虚作假的行为，使科研诚信内化于心、外化于行;第三，强化单位内部控制建设，让内部控制制度化、常态化、透明化，这不仅可以让权力得到充分使用，还可有效防止权力滥用，对人员的行为规范进行严格管理，避免出现不合规行为、科研经费滥用等现象。

三、科研经费“包干制”的具体做法

本文结合西方发达国家先進的做法和国内现状的以及自身的工作实际，提出以下四点“包干制”的做法。由于科研经费“包干制”仍处于初探阶段，下文提出的具体做法仍需进一步检验。

（一）对科研经费实行部分包干

在科研经费使用过程中，可以将一些需要提交烦琐票据的费用进行包干，如差旅费、国际合作与交流费等。2016 年 7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅等部门印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称《意见》）第三条第一款规定：“改进中央高校、科研院所教学科研人员差旅费管理。中央高校、科研院所可根据教学、科研、管理工作实际需要，按照精简高效、厉行节约的原则，研究制定差旅费管理办法，合理确定教学科研人员乘坐交通工具等级和住宿费标准。”现行差旅费和国际合作与交流费报销规定烦琐、票据繁多。对于科研人员来说，出差前首先要了解乘坐交通工具等级以及目的地的住宿标准;其次在出差时要仔细收集保管好各类票据，出差回来后要将相应票据粘贴好并填写报销单报销，如有特殊情况还要写说明来解释。对于单位财务人员来说，财务人员在收到科研人员粘贴好的票据后，首先要仔细核对报销人乘坐交通工具等级和住宿费是否超标，其次审核票据的完整、时间的连贯性，最后检查报销人计算的报销金额是否正确。上述流程不论对于科研人员还是财务人员来说，报销都存在票据数量繁多，手续繁杂的问题，科研人员需要花费大量时间在账务报销上。因此，本文建议先从这类经费下手，对“包干制”进行部分试点。具体做法如下（以差旅费为例）：在现行差旅费报销规定的基础上进一步包干，伙食补助和市内交通费仍旧遵照现行规定，城市间的交通费可按照区间飞机或者高铁的相应等级标准包干，住宿费包干根据国内城市消费水平分成若干类。如此一来，精简了报销票据、流程和手续，大大缩短了科研人员报销时长，将科研人员从繁杂报销手续中解放出来。

（二）横向经费以及一些特殊经费进行包干

横向科研经费，是指学校接受社会企事业单位、群众团体、个人等委托的研究任务而取得的科研项目经费。根据《意见》第二条第五款规定：“自主规范管理横向经费。项目承担单位以市场委托方式取得的横向经费，纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。”横向经费与纵向经费相比有比较大的区别，横向经费只需完成委托方的要求或合同约定即可，因此，笔者认为横向经费可推行“包干制”。还有一些经费也可以试点实行“包干制”，比如贫困村科技特派员专项经费，每年拨付每位特派员2万元用于给贫困县提供科技服务，开展农村科技创新创业，特派员达到一定的服务次数和服务效果即算完成任务，此类经费可以优先实行“包干制”，总额进行包干，不设科目比例限制。

（三）以研究人员为对象的资助包干

选择科研诚信优良、科研方向先进、科研人员能力强的科研团队给予长时间稳定资助、实行科研经费“包干制”，给予这些优秀的科研人员充分的资源、宽松自由的科研环境，让科研人员潜心做科研，最大限度地解放科研生产力。

（四）科研经费总额包干，不设科目比例限制

上述三种包干方式先进行部分试点探索，取得经验和达成共识后，再把试点的做法推广，由点到面、由个别到一般、由特殊到普遍的改革推进方式。随着“包干制”的全面推广，自然而然科研经费总额包干也会实现，这样便可按照预计成果的公允价值进行科研经费总额的拨付，科研团队能够通过自主包干的方式使用全额科研经费，也不用再对科研经费设置科目比例限制和开支用途。而且在项目完成之后，科研人员能够自主分配使用结余的经费，不仅能够有效激发科研人员科研工作的积极性和热情，也能够有效提升科研经费的使用效率，可谓是“把钱花在了刀刃上”。

结语

随着国家不断加大对各类科研项目投入，科研单位经费节节攀升，科研经费“包干制”应运而生。实施“包干制”可以先进行试点探索，之后再将试点做法进行推广，由点到面、由个别到一般，以此不断进行完善和优化，使其成为一种普遍且创新的科研经费管理方式，并以此不断激发科研人员的积极性，從而获得更多的自由感和成就感。

参考文献

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