市场监管综合行政执法改革中的权限配置

骆梅英 黄柳建

(中共浙江省委党校 法学教研部，浙江 杭州 311121)

一、问题的提出与概念界定

为了优化执法资源、提高监管效率、形成监管合力，2013年以来，市场监管综合行政执法改革从中央到地方逐步展开，实现了从“九龙治水”到“一龙治水”的治理跨越。多年来的改革进程表明，我国市场监管领域综合行政执法改革的基本模式和方向已经明确，现已进入优化机制运行、推进执法力量重心下沉的新阶段。

综合行政执法理念源于“整体政府”理论，通过横向和纵向权限的合理配置，建立跨部门、跨层级组织的一体化平台，形成“一站式”“跨边界”的整体性治理。[1]对市场监管综合行政执法的研究，现有文献主要聚焦于相关机构的改革和设立，鲜有对具体运行机制的深入探讨。鉴于此，本文试图从横向和纵向两个维度对机构合并后的部门内部以及不同部门之间的权限配置作规范和事实的探讨。

目前，对“综合行政执法”这一概念的界定不尽统一，主要有两种理解：一是认为“综合行政执法”就是指行政处罚权的相对集中，即将处罚权以及与处罚权实施相关的强制权从原执法主体中分离，单独赋予专门的执法机构[2]；二是认为“综合行政执法”是指行政执法权的相对集中，包含了行政许可的批后监管、监督检查、行政强制、行政处罚等在内的事中事后全过程，即“综合”更意味着执法权的优化整合，并通过分工与协作形成权力运行闭环。从整体政府理论出发，本文主张从“大执法”角度，立足“审批—监管—处罚—监督评价—政策反馈”的全流程闭环，全面理解“综合行政执法”。这不仅是符合时代要求的，即“放管服”改革对推进事中监管与事后处罚的无缝衔接提出了迫切要求，而且也是更因应实践的，即监管权与执法权在横向与纵向上如何配置构成了现阶段改革的堵点、难点。

本文所称“权限配置”是指，为保证职责有效履行，行政执法权的范围、边界、程度在单一部门内部、平行部门之间以及部门上下层级之间的分配。就市场监管领域而言，横向上涉及市场监管局内部业务处室与执法大队，市场监管局与行业主管部门之间的权限分配；纵向上涉及市场监管局与下属市场监管所队、乡镇街道之间，市场监管所队与乡镇街道综合行政执法大队之间的权限分配。

二、市场监管综合行政执法改革中关于权限配置的主张

我国政府体制改革必然涉及政策、试验、规范三个方面。政策是改革的政治基础，试验体现了实践理性，规范提供了合法性依据。总体而言，我国市场监管综合行政执法改革以整体政府、大市场为导向，历经“政策先行、实践探路、立法保障”的推进过程，呈现出一幅中央顶层设计与地方最佳实践紧密互动的图景。由此，本文首先将从政策形态、实践样态、规范表达三个方面探析在市场监管综合行政执法改革进程中相关权限是如何配置的。

(一)政策形态

我国行政执法体制改革经历了从城市管理领域的综合执法逐步扩展至其他领域的历程。[3]2013年以来，中央不断加强顶层设计，加快推进市场监管领域的综合执法改革。党的十八届三中全会首次提出“构建大市场的监管体系，实行统一的市场监管”；党的十八届四中全会要求在食品药品安全、工商质检等领域内推行综合执法。由此，市场监管综合执法改革进入全面深化部署的新阶段。

在横向权限配置上，2014年国务院颁布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》要求“整合规范市场监督执法主体，推进跨部门、跨行业综合行政执法，相对集中执法权”。此外，《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》《“十三五”市场监管规划》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》等相关文件都提出“精简事前审批，加强事中事后监管，探索市场监管新模式”，“建立健全行业监管部门和综合监管部门的协调配合机制”等要求。总结来看，系列改革文件对横向权限的配置提出了三条原则：一是要求队伍整合，特别是减少队伍层级、精简队伍数量；二是提出把更多行政资源从事前审批转移到事中事后监管上来，加强执法力量；三是强调监管与执法的部门协作，构建统一、高效的市场监管体制。

在纵向权限配置上，系列改革文件主要提出了四点要求：一是属地管理，如2013年《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》提出“加强对市场主体和市场行为的监督管理，市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责”；二是局队合一，如2014年《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出，加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍；三是重心下沉，如《“十三五”市场监管规划》提出“按照市场监管执法重心下移的要求，推动人财物等资源向基层倾斜，加强基层执法能力建设”；四是“街乡吹哨”，如《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》提出“建立健全纳入乡镇(街道)统一指挥协调的工作机制，其主要负责人考核任免应征求乡镇(街道)党(工)委意见”。

(二)实践样态

为贯彻中央部署，解决市场监管领域内机构重叠、职能分散、多头执法、分段执法等问题，各地方也积极推进工商、食药、质监等多部门的合并以及相关综合行政执法体制改革。就执法队伍整合和权限配置而言，至2018年国家市场监管总局正式组建，各地呈现出差异化的样态。

在横向权限配置上，主要有：“三合一”模式，如天津将工商、质监、食药三部门进行合并；“四合一”模式，如上海静安区将工商、质监、食药监、物价部门进行整合；“五合一”模式，如江苏泰兴市将工商、质监、食药监、商务、粮食五个部门进行整合；“六合一”模式，如福建省综合试验区对工商、质监、食药监、物价、知识产权、卫生监督执法力量的整合。总的来看，是将市场监管领域分散的职能以“3+X”的模式进行集中，组建新的市场监管局，统一行使包含执法权在内的所有行政权，走出了一条基于大部门制的综合执法改革道路。

在纵向层面，首先，由于各地改革进度不一，“多合一”模式在省市县三级呈现出不同的样态。在县一级，截至2017年底，已有70%的县市成立了统一的市场监管部门，集中工商、质监、食药监职能组建了综合执法队伍。[4]在省和设区市一级，这个比例则降到了20%，大部分仍是各局并立、各行其是。有学者曾形象总结“深圳模式呈现上下统一、中间分开的纺锤型；浙江模式呈现基层统一，上面分立的倒金字塔型；天津模式呈全行政区域内的垂直管理的圆柱型”[5]。其次，部分先行地区结合行政执法类公务员改革试点，积极推进执法力量下沉，如上海2015年启动区级改革，将综合性日常监管和执法职能下放至基层市场监管所，一线执法人员超过部门总编制的80%。[6]最后，在加强乡镇统筹方面，各地也有不少机制创新。如2016年浙江省出台了《关于加强乡镇(街道)“四个平台”建设 完善基层治理体系的指导意见》，对乡镇(街道)和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的事务进行统筹，整合食安办、市场监管所、农业、卫生等机构的职责，形成统一的乡镇(街道)市场监管平台，承担面向市场主体的行政监管和执法功能，并实行部门派驻机构纳入属地乡镇管理。[7]

由上观之，市场领域行政执法权的综合模式较为多元，为五大专业领域综合执法改革提供了典型，但也形成了两个应认真对待的问题：首先是基于大部门制机构改革的综合，由此，部门内碎片化问题如何解决，执法权限和执法力量在业务处室与执法队之间如何分配，成为改革的主要矛盾。其次是基于跨部门职责整合的综合，由此，行业监管部门与综合执法部门之间的职责边界如何厘清，治理效能如何提升，成为改革的难点、堵点。

现阶段，中央提出“在整合组建5个领域综合执法队伍的基础上，有条件的可以实行更大范围的综合执法”[8]，各地在市场监管领域也正积极探索更大程度和范围的“大综合”行政执法，而这必然要求从理论上对改革经验进行总结和升华，以便指导下一步的实践。但现有研究主要聚焦于机构的改革和设立，并主要从基础理论出发对市场监管综合行政执法的可行性和必要性进行论证。(1)①譬如，金国坤教授从“整体政府”的理论基础和组织法的视角对市场监管体制改革的分析，并认为改革关键在于对行政主体理论进行重新定位。参见金国坤：《组织法视角下的市场监管体制改革研究》，载《行政法学研究》2017年第1期；胡颖廉教授从行政与市场关系的视角对我国市场监管发展历程的理论探讨，并提出“中国式”市场监管的独特之处在于行政吸纳市场。参见胡颖廉：《“中国式”市场监管：逻辑起点、理论观点和研究重点》，载《中国行政管理》2019年第5期。就如何在横向和纵向的部门关系中实现执法权的分置与合作、构建法律执行的闭环，仍是包括市场监管领域在内的整个行政执法体制改革亟待破解的共同问题。由此，探寻市场监管领域综合执法改革的权限配置之道，对其他行政执法体制改革无疑具有样本意义。

(三)规范表达

系列改革以“大市场”为导向，推进跨部门、跨领域综合执法，必然涉及执法的主体、权限、程序、责任及监督等的调整，特别是跨部门的综合，本质上是对单行法律法规设定的执法权进行重新配置，按照“权由法定”的原则，改革需要在法律规范层面获得肯认。

从横向层面看，市场监管领域行政执法权的综合，既有基于大部门制机构改革的综合，如实行工商、质监、食药监三局合一，前端监管和后端执法职能集中由一个机关来行使，本文称之为“单一机构模式”；也有基于跨部门的综合，如整合国家发展和改革委员会的价格监督检查职责，再如2018年后，有的地方将商务、盐业等部门的执法权纳入市场监管综合执法等，前端行业监管与后端执法办案职能分离由两个机关来行使，本文称之为“平行部门模式”。两种模式的法律规范基础不同，前者主要是依据组织法的授权而“自然”地实现执法权的综合；后者则是来源于1996年《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定，即国务院或者省级政府“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。

需要指出的是，1996年《行政处罚法》第16条规定的是“行政处罚权”的相对集中，而非“行政执法权”的相对集中。实践中，行政执法必然会涉及投诉举报、监督检查、强制措施等，能否实现与处罚权相关的检查权、强制权的相对集中，就成为对跨部门综合执法改革推进的关键。对此，2012年《行政强制法》第17条明确，“行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”，才为这一“漏洞”打上了“补丁”。[2]另外，1996年《行政处罚法》规定的相对集中行政处罚，主要适用于城市管理领域，其他领域的改革相对进展缓慢。2013年以来，中央政策和地方实践层面都加大了推进的力度，明确了整合组建市场监管等5支综合执法队伍的改革路线图。[8]为使立法与改革决策相衔接，2021年新修订的《行政处罚法》第18条明确了综合行政执法的法律地位，规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”至此，相对集中市场监管领域行政处罚权的模式得到了法律的正式确认。

从纵向层面看，一直以来，市场监管行政执法权的重心都在县级以上政府部门，县乡两级以派出工商所、质监站到后来整合的市场监管所的模式实行层级配置，派出机构能够开展监督检查工作，但不能独立作出执法决定。[9]地方有关加强镇街统筹的改革，大多采取派驻执法、委托执法、联合执法等形式，并非真正赋予镇街执法主体地位。事实上，为了解决基层执法权在运行中所出现的渗透力不强、综合性不足、“权小责大”等问题，[9]执法权向乡镇下沉的实践探索从2010年就已经开始在各地陆续开展。[10]在2021年《行政处罚法》修订之前，学界主要就执法权下沉的合法性问题展开了充分讨论。(2)①相关具体讨论，参见金国坤：《组织法视角下的市场监管体制改革研究》，载《行政法学研究》2017年第1期；夏正林、何典：《我国乡镇政府执法权配置研究》，载《江淮论坛》2019年第6期。为推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，新修订的《行政处罚法》第24条增加规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，从而为“乡镇一支队伍管执法”包括行使市场监管领域的行政执法权提供了法律上的依据。如今，执法权下沉的争议焦点在于到底是采取赋权型执法模式还是派驻型执法模式。两者的不同在于执法主体资格在乡镇还是在上级业务或执法部门，各自优势利弊则因执法领域不同而有所差异。(3)②如有学者指出：在派驻型执法模式下，“查处分离”的权限分配方式极大地束缚了派出机构的行动，难以回应执法需求，参见陈柏峰：《乡镇执法权的配置:现状与改革》，载《求索》2020年第1期。但派驻型执法模式有利于避免赋权型执法模式所产生的对专业执法的稀释。

三、市场监管综合行政执法在横向上的权限配置

在横向权限配置上，我国市场监管综合执法改革的首要模式是单一机构体系，即通常所说的“大部门制”。单一机构体系的建立涉及内部业务科室与执法大队，外部市场监管局与行业主管部门之间的关系。但是由于单一机构体系存在一定的缺陷，市场监管领域的广泛，以及监管与执法的难分割性，平行部门之间的协作成为必然的选项。由此，这一部分将主要探讨横向权限配置中单一机构体系的优缺点以及平行部门协作模式的构建。

(一)单一机构体系的效能及其缺陷

单一机构体系的核心是部门合并。从我国市场监管领域的改革看出，其基本思路就是通过机构归并，将部门间相同或相近的执法职能统一，从组织结构上对体制进行改革。单一机构体系也意味着行政行为全流程的合并，形成一个紧密的执法闭环，属高度整合的一种形态。通过机构合并使权责争议内部化，一定程度上缓和了旧体制因权责冲突所引发的矛盾。对于市场主体而言，便于开展经营活动，减轻负担；对于监管者而言，避免了职责交叉，充实了一线执法力量；对于消费者而言，使长期以来的“投诉无门”问题得到了有效解决。[11]

在权限配置上，这种“集约化”监管、“一站式”执法模式具有推进快、磨合快，避免部门间扯皮，协调和沟通成本低的优势。具体而言，即通过局队合一、所队合一，业务科室与执法队伍之间的分工合作，高效实现了前端受理、中端调查、后端处罚的一体化流程，使监管与执法不至于出现“两张皮”。因此，单一机构体系有利于市场监管执法资源的优化配置，实现监管与执法相连接的监管体制机制，最终达成一个部门负责、一个流程监管、一支队伍执法、一个平台管信用、一条热线助维权的目标。[12]104

不过，单一机构体系虽实现了从碎片化治理到整体性治理的跃升，但其机构内部管理和工作仍存在着碎片化问题，因此需要探索和理顺内部“协作机制”以充分发挥其优势。对此，主要是理顺内部专业科室与执法大队的关系，把原分属于不同部门的执法任务、执法特点、执法流程，以及配套资源进行梳理和综合分析，完善内部行政流程，统一监管和执法标准，提高监管和执法效率，从而将一块块“碎片”有机地拼接起来，制作成“金镂玉衣”。[13]

此外，单一机构体系的前提还要保障足够的执法编制，增强人员力量。目前，各地市场监管执法人员到编到岗率低的问题仍然突出。以浙江为例，截至2020年4月，全省107个县市(含功能区)已完成综合执法改革“小三定”的33个单位，编办核编人员为1 712名，但市场监管综合执法队实际到岗人员为695名，编制到岗率仅为40.6%。[14]“放管服”改革进入新的阶段，随着市场主体数量不断增多，“管”的轮子需要进一步做圆，只有促进前端力量向后端倾斜，保障执法编制人员充分到位，才能发挥单一机构体系的比较优势。

值得注意的是，上述分析并不表明单一机构体系是市场监管领域改革的“唯一正解”。从执法实践来看，仅采取这一模式是远远不够的。对此，主要有以下两点理由。

一是市场监管领域过于广泛。市场监管的本质或其合理性在于防治市场失灵，以维持市场秩序。[12]同时，“中国式”市场监管还具有创设市场和实现社会价值目标的特点。[15]因此，市场监管涵盖了经济性监管、社会性监管、反垄断监管等众多领域。机构合并、职权划转的同时必须考虑机构能力，“超大机构”的出现也会使内部融合存在困难，从而将外部碎片化问题转移至部门内部。今后随着职能划转不断增多，这一问题还将更加凸显。

二是监管与执法的“治理链”难以分割。很多执法问题都要追溯到立法和政策制定的环节且需较强的专业性知识，如《单用途商业预付卡管理办法》所规定的对集团发卡企业、品牌发卡企业、规模发卡企业的认定以及相关备案制度，各地对商品房精装修标准的政策和规定，转供电所收取的电价差价是否合理的判定等。违法行为从研判、认定、发现、处置、反馈是一个环环相扣的闭环，社会治理是一个巨系统，后端执法部门与前端政策制定与日常监管部门之间的协作必不可少，这个问题不仅存在于单一机构体系的内部，也存在于单一机构外部与其他平行部门之间。从实践中出现的一些失误、教训来看，监管权与执法权的割裂，行业主管部门的缺位和退出，将导致后端执法部门陷入“孤立无援”“独木难支”的境地。由此，在单一机构体系的内部和外部，找到监管权与执法权既分置又合作的平衡，就显得尤为重要。

可见，单一机构体系适应了从碎片化到整体性的治理转型，但它仍需解决内部的“碎片化”。与此同时，执法领域“一张网”“一站式”的运行机制要求政府打破不同部门之间的“墙”，并提供一整套无缝隙的服务。[16]鉴于监管领域的广泛以及监管与执法的难分割性，理应进行平行部门协作模式的构建。

(二)平行部门协作模式的构建

根据行政权运行的法理及实践，行政执法是若干环环相扣的环节，每一个环节都应当保持其有序性以及与整体的逻辑关系。在市场监管领域，由于外部边界和内部分工不可能做到绝对的泾渭分明，而往往呈现出跨领域、跨部门、跨区域的联动特征。因此，监管体系的全部职责不可能由一个职能部门来实现，而应当在一级政府负总责的前提下由各职能部门协调一致地完成。[11]

协作模式的优势在于：维持多部门监管架构，前端依托行业主管部门的日常监管，后端整合执法队伍“一个口子”对外，满足应对市场监管复杂性、广泛性和高效性的需求。然而，“合作本身是一项艰巨的任务，比表面看起来要复杂得多”，对于部门间行政协作，正是专门化的部门结构“使得合作十分必要，但同一力量也为合作设置了重重障碍。”[17]243

一是部门利益的掣肘。有学者就曾指出，“不同部门各自拥有独立的职能区域、政策空间以及在地盘内的裁判权”[18]，这既是改革需要直面的挑战，也是制度设计不容忽视的因素。正视这一问题，就需要将部门目标和运行实际纳入改革成本的考量。例如，在行业监管部门与市场监管综合执法部门的权限配置中，需要在考虑改革成本的基础上，对执法权整合的方案进行科学论证。如从部分地方调研来看，烟草执法就是一个相对封闭的垂直管理体系，已经形成较为完整的“执法链”闭环；且烟草执法专业性强、执法人员成长周期较慢，类似事项是否纳入市场监管综合执法，就需要在全面调研、审慎论证基础上展开。

二是资源配置的低效。如联合执法具有“运动式”执法的特点，往往根据社会公众和行政上级的关注点分配资源，不具有系统性和持续性，不仅可能造成监管资源配置的低效率，而且容易导致被监管对象的投机行为。又如协调委员会则具有被虚化和重叠的风险。综合协调机构不同程度地“被虚化”与“重叠”，势必影响综合协调的权威性和有效性。[19]

那么，如何才能提高平行部门间协调合作的有效性，推进事前事中监管与事后处置的无缝衔接呢？本文认为，最重要的是两个方面：一是部门间信息共享机制；二是梳理监管与处罚事项权责清单。

部门间信息共享是解决信息不对称、行动反应迟缓、资源配置低效的基础。以消费者投诉热点“预付卡跑路”的治理为例，(4)①关于“预付卡跑路”能否归口单一执法部门查处的讨论，参见河南省市场监督管理局对省政协第十二届委员会第三次会议第1230828号提案的答复，资料来源：http://scjg.henan.gov.cn/2020/11-09/1887555.html.单用途预付卡的监管涉及商务、市场监管、人民银行、税务、公安等部门，覆盖文化、体育、交通、旅游、教育等行业，存在典型的执法力量分散、监管信息不对称问题。2019年上海建立了全市单用途预付消费卡协同监管服务平台，用于归集经营者单用途卡发行、兑付、预收资金等信息，通过统一平台实现行业监管部门、综合执法部门、行业协会、经营者与消费者之间的信息共享，从而为合理确定商务、文化、旅游、体育等行业主管部门与后端市场监管、文化综合执法部门的权限分配奠定了基础。(5)②参见上海市第十五届人大常委会第五次会议通过并公布的《上海市单用途预付消费卡管理规定》，上海市政府制定的《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》，上海市商务委等六部门制定的《上海市单用途预付消费卡协同监管服务平台管理(试行)办法》等法规规章和规范性文件。

梳理监管与处罚事项权责清单是解决部门推诿扯皮、前端监管与后端执法“脱链”的有效方式。以行业监管部门与综合执法部门关于案件调查权的分配为例，2021年4月11日，浙江省在划入市场监管综合行政执法范围的94项商务行政处罚事项和15项盐业行政处罚事项目录中做出了如下制度安排，即“业务主管部门(商务局和经信局)负责日常监管和投诉举报受理，对发现、移送的违法线索进行处理，责令改正；需要立案查处的，将相关证据材料移送市场监管部门。市场监管部门按程序办理并将处理结果反馈业务主管部门”(6)③相关具体内容，参见《浙江省人民政府办公厅关于商务、盐业执法事项纳入市场监管综合行政执法的复函》(浙政办函〔2021〕10号)。。这一方案将前端受理、中端调查、后端处罚交由两个部门共同完成，即前端由行业主管部门负责，后端由市场监管部门负责，中端调查则由双方进行衔接与合作。由此，中端调查职能的分配就成为关键。如果双方对调查责任进行推诿和扯皮甚或“执法打架”，行政执法流程就会出现上述所言断裂、低效甚至无效的风险。这一模式下，就有必要区分初步调查与立案调查的不同。前者受理投诉举报，遵循合理怀疑，开展初步证据调查和采集，后者接受案件移转，遵循立案标准，启动正式调查与处罚程序。

无疑，调查权的分置将导致上述模式在实践中遇到更大的挑战。为了保障类似协作的有效推进，就必须“以责任清单的形式逐项(类)界定双方监管边界，列明部门间的监管和协助配合职责分工，厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限，并签订行政责任书，落实责任追究制度”。同时，还应当加强信息通报和实施文件抄告，“及时向对方抄送涉及法律、法规、规章、各类标准、司法解释、执法解释和上级主管部门出台的行政规范性文件及行政动态信息等”(7)④类似的经验，参见2020年9月，浙江省安全生产监督管理局《关于建立市县安全生产监管部门与综合行政执法部门协作配合机制的指导意见》《关于厘清市县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的指导意见》。。

由上述分析可知，从构建执法的闭环看，平行部门之间协作应当遵循“谁审批、谁监管”，“处罚事项划转、监管责任不减”的原则，通过部门间信息共享、监管与处罚事项权责清单以及程序性合作机制达成“大综合、一体化”。

四、市场监管综合行政执法在纵向上的权限配置

随着“放管服”改革的推进，我国市场监管综合行政执法改革进入全面推进执法重心下沉的新阶段。行政执法权下沉契合了基层治理的实践需求，是我国未来相当长时期内调适行政执法权配置和理顺行政执法体系的重要原则，核心在于职责和权限的重新配置。[19]2019年中共中央办公厅与国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称《实施意见》)，提出“将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道”。就综合行政执法在纵向上的权限配置而言，有两点值得关注：一是要求“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，逐步实现基层一支队伍管执法”；二是指出“县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的，要建立健全纳入乡镇和街道统一指挥协调的工作机制”。当前，市场监管所实行的是派驻体制，纳入乡镇和街道统一指挥协调机制建设的范畴。在这种机关“瘦身”、基层“强身”的背景下，市场监管领域如何在纵向上进行合理的权限配置，形成上下联动的系统工程，就需要探寻并理顺属地原则与条线管理的关系。

(一)执法权下沉的两种理解与市场监管的选择

行政执法力量下沉是为了解决“看得见而管不着”与“管得着却看不见”的执法资源配置不协调。《实施意见》所提出的“行政执法权限和力量向基层延伸和下沉”，可以有两种不同的理解：一是相对于行政执法权一直或者主要悬置于较高行政层级而言，需要将重心向下移动；二是将原属于上级行政机关的职权划转给下级行政机关。后者不仅意味着向下属机关下放职权，还意味着向下级其他行政机关下放职权。

如上所述，市场监管领域实行的是派驻体制，这与以乡镇和街道名义开展执法工作的其他类别综合行政执法在条块关系上有着明显的不同。因此，市场监管领域内的执法权下沉应该以第一种理解的方式进行，且这里的向下移动并不是要求在原行政执法主体与新的行政执法主体之间进行调整，而是要求在原行政执法主体的上下级之间进行调整，且行政执法权重心下移只是“重心”的下移，而非执法权的下放。[19]

市场监管领域的执法权下沉采取较为稳妥的“重心下移”而非“权限下放”模式，其主要原因在于：市场监管不仅如上文所言涵盖了众多领域，且其违法行为在着手地、实施地、危害结果发生地等方面呈现出跨区域、流动性和多变性等特征，而监管和执法也具有广泛性、开放性、专业性、复杂性以及相互关联性等诸多特点。如果将原先的归口与分级管理模式“虚置”为上下层级的业务指导，把本应属于部门和专业监管事项的大多数甚或全部交于乡镇街道，这既不可行，也不现实。显而易见的困境是超出了基层地方政府的执法能力范围，使其承担超负荷的行政压力。相反，如果只是执法权“重心”下移，这里所需要解决的只是内部职权和资源的倾斜问题，这一做法更符合实际情况。

综上所述，在市场监管领域，执法权的下沉应该是重心向下层的适度倾斜，“属地管理”原则在此不应该被绝对化，而应在条块冲突中寻找平衡点，发挥条线在综合执法中的监督指导、统一执法标准作用，厘清不同层级部门的执法职责。具体而言，在上下级关系上，在乡镇街道的市场监管所队应当隶属于市县区局队的直接领导，而不是单纯的业务指导；在案管机制上，市局与所队之间根据案件大小合理分配；在所队与乡镇街道的关系上，应当遵循“既分离又合作”的模式，在服从市区安排的前提下，积极配合乡镇街道工作。

(二)基层综合行政执法与专业行政执法的平衡

《实施意见》的出台意味着中央要求在全国范围内逐步推行基层的大综合行政执法，意味着今后大多数基层行政执法工作主要由乡镇街道承担和指挥，而县级主管部门只负责业务指导。那么，为什么市场监管领域的政策文件都要求市场监管继续实行原有的派驻体制？这还与市场监管领域的专业性和特殊性特征有关。

首先，市场监管领域的执法是综合执法，更是专业执法。如对产品质量安全、食品质量安全、药品安全、医疗器械安全、化妆品安全、知识产权等监督执法，涉及经济、管理、法律、技术等多方面内容。就以其中法律为例，据不完全统计，市场监管执法共涉及300多部法律，2 000多项事权。[20]这些都对综合执法人员的专业素质提出了非常高的要求，因此，只有配备相关领域的专家和构建合理的人才结构，才能为市场监管提供精干高效的专业保障。

其次，市场监管执法的重点和核心任务在于监管隐蔽性强的“红线”问题，即保障人民群众的食品安全、生产安全、经济安全等，而不是去监管易发现、易查处的“面上”问题。如果市场监管执法队伍被纳入基层大综合行政执法的队伍中，在属地管理原则与指挥棒效应的作用下，则会出现过多承担非本职任务的情形，如市容整治、卫生创建、扶贫开发、信访维稳等工作。如此则会导致执法专业性的逐渐退化，变成“游击队”，荒了“责任田”。[14]

最后，值得关注的是，我国的行政体制是一种压力型的行政体制，正所谓“上面千条线，下面一根针”，乡镇街道处在压力型体制金字塔的底端，必然承担着来自多重上级安排的各种任务。乡镇街道本来的任务已然不堪重负。基层执法工作负担重、应付多、点位散，为了不出现“按下葫芦浮起瓢”现象，应当防止执法结果与政策初衷相悖，防止乡镇职权的全面扩张和不堪重负。

综上所述，对于专业化程度高和职能工作量大的执法事项，则不应简单强调合并，否则不仅不能提高效率，反而会降低效率，让执法人员无所适从。基于市场监管领域的专业性和特殊性，应当平衡综合执法与专业执法的关系，将管“红线”与管“面上”进行适当分离，防范综合执法稀释专业执法。

五、结语

市场监管综合执法改革已经进入了“快车道、深水区”。本文试图阐述市场监管综合行政执法在横向和纵向上的权限配置如何设计才能实现“权责统一、权威高效”。事实上，一套行之有效的制度是实践过程自发形成和演进的结果。当前，市场监管综合执法改革仍处于探索和磨合过程之中，亟需对更多的实践样本特别是微观的治理场景和案例加以积累和总结，而这其中顶层制度设计与地方实践形成良性互动仍然至为关键。

同时也应注意到，一些地方以重塑党政机关运行机制、推进整体治理为目标的数字化改革实践正在产生以技术革新推进制度变革的影响，基于市场领域“一件事”综合治理的多跨协同场景，将倒逼行业监管部门与综合执法部门以及上下层级之间的程序性合作，构建“审批—监管—处罚—监督评价”的全流程闭环，从而推进事前事中监管与事后处罚的无缝衔接。随着改革的深化，基于部门内外协作的整体政府运行机制将不断完善，市场监管综合行政执法的应用场景和案例也会不断涌现，我们将持续围绕这其中的问题进行研究，以期对市场监管综合行政执法改革有所助益。