清代荒政措施在辽宁的实践

王 雁

辽宁①“辽宁”一称始于近代，清代往往称为“盛京”或“奉天”。清代对于辽宁地区的称谓一直随着地方行政制度变化而变化。万历四十四年（1616），努尔哈赤在赫图阿拉建“金”国，史称“后金”。天聪八年（1634）皇太极将都城沈阳尊称为“天眷盛京”，沈阳始称“盛京”。崇德元年（1636），皇太极改元崇德，改国号大清。顺治元年（1644）清入关，盛京为留都，最高行政长官为盛京总管（后改称“昂邦章京”“镇守辽东等处将军”“镇守奉天等处将军”“镇守盛京等处将军”），负责管理旗人军政等一切事务，统辖东北全境。顺治十年（1653），辽宁行政机构发生两点重要变化。第一，为了加强管理民人，设辽阳府，这是“旗民分治”开始的标志。第二，设置宁古塔昂邦章京，并将其辖区从盛京昂邦章京的管辖范围划出，极大地缩小了盛京昂邦章京的管辖范围。顺治十四年（1657）裁撤辽阳府，设奉天府，这是首次出现“奉天”的称谓。光绪三十三年（1907）裁撤盛京将军，1912年裁撤奉天府。“盛京”和“奉天”的称谓或是在官方，或是在民间一直存在，但是从严格意义上讲，两者所涵盖的地域范围、时间范围、管辖对象等方面与今天的辽宁还是有很大差异的。为了方便行文和理解，故本文使用“辽宁”这一称谓。是清朝的发祥地，明万历十一年（1583）努尔哈赤在此起兵，之后短短几十年内迅速崛起，建立政权，兴建都城，从费阿拉到赫图阿拉，从界藩城到萨尔浒，从东京到沈阳，后金政权始终活跃在辽沈地区。迁都北京后，盛京作为陪都，具有较高的政治地位，同时也是东北地区的政治、经济、军事、文化等中心。清朝历代皇帝对辽宁地区极为重视，在机构设置、政策制定、皇帝巡视等方面都有所表现，自然也体现在荒政措施的实践中。清代的荒政吸取历代经验，嘉庆年间更是将其总结为十二条内容，即“一曰备祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡”［1］19-22。这十二项内容将众多荒政措施归纳得尤为清晰、完整和详尽，在面临灾害侵袭时，通过不同程度的实践，发挥出较大作用。

一、备祲

备祲是指备灾备荒。“广积储而备灾荒”，粮食仓储是古代备灾备荒的一项重要举措。清朝对于盛京地区的粮食储备非常重视，“朕念盛京根本重地，积贮多，则民食永足”［2］5，结合人口构成、粮食产量、所处区域、交通情况、自然情况等不同因素，在不同的地区设有不同类型的仓储机构。例如在康熙年间提出，“盛京、锦州、开元、辽阳、盖州诸处，应积蓄米谷”［3］602，并在不同时期根据实际情况进行增补。而且不同地区要求储备的粮食数量也不尽相同，如“以锦县、宁远州户口殷繁且系沿海地方，米可接济邻省，议令各贮米十万石。盖平、复州、海城等处滨海潮湿难以久贮，各存米四万石，金州现存米六千馀石，无庸议增。其不沿海之承德、铁岭、开原三县各存米四万石。辽阳州、广宁县各存米五万石，亦无庸多贮，以滋潮浥。……义州新设，每年征收地米陆续盖仓，俟有成数再议存留。……”［4］5187对于采买粮食的费用、采买人员等内容在史料中也有所体现。“将奉天、锦州二府地丁钱粮每年存剩银五千余两，解交盛京户部，转发锦州等处城守尉，酌量米价贱时陆续采买。其部员所收牛马税银三千余两，交与仓官，亦酌量买米收贮盛京仓内，出陈易新，交与奉天将军管理”［3］602。粮食储备在救灾中发挥重要作用，当发生灾害时，往往通过紧急调拨发放仓储粮食，解决受灾旗民的口粮问题。“查今岁金州复州二城界被灾五六分，……应领初赈一月口米，业由各城旗民仓动拨关领”［5］119。在赈济后，对赈济的情况进行统计，“即将被灾大小口数、领过何城何仓米数及折价银两，分晰造册加结咨送盛京户部奉天府尹衙门并本衙门……”［5］121不同类型的仓储机构分属不同机构，在受灾不均衡时，经过奏议可以相互调拨借与，“旗兵遇歉乏食，应需口粮，旗仓不敷，在民仓借给，秋收还仓”［6］544。除了积谷备荒，备祲还包括发展农业、兴修水利以及杜绝浪费粮食等方面的内容。早在天聪年间，皇太极非常重视农业生产，他曾对众臣说过“田畴庐舍，民生攸赖，劝农讲武，国之大经”［7］179，以后历代皇帝也非常重视开垦土地，特别是在开禁时期，招徕流民，劝农勤耕。在杜绝浪费方面，盛京地区的烧锅曾被雍正严令禁止，“今闻盛京地方仍开烧锅，盛京口外蒙古交界之处，内地人等出口烧锅者甚多，无故耗费米粮，著严行禁止”［8］625-626。兴修水利的相关内容在后文中有所涉及。各种备祲措施是荒政中的第一步，尤其对于防灾抗灾、减少灾害损失具有重要意义。

二、除孽

除孽是预防及扑灭虫害，在众多虫害中，蝗虫是出现频率最高的。在古代社会，蝗灾与水灾、旱灾一起并称为三大自然灾害。一般来说，蝗灾与天气水量关系密切，常与旱涝灾害接踵而至。在辽宁地区，据史料记载发生过多次蝗灾。乾隆二十九年（1764），“宁远中前所、中后所两处地方渐起蝗蝻”［9］949。同年其他地方也有蝗蝻，盛京将军舍图肯奏请加派人手，全力扑灭。乾隆三十九年（1774）广宁属坡台子等处出现蝗蝻，乾隆传谕弘晌（盛京将军）“即速带弁兵前往搜扑，务期净尽，不可稍存推委之意”［10］1014。清代对于捕除蝗虫非常重视，在谕令中分析产生蝗虫的原因，指导捕蝗方法，要求各地相互配合，反复叮嘱务求捕尽。

三、救荒

救荒的本意是采取措施渡过灾荒。从广义上看，包括所有救荒措施，如蠲免、赈济、抚恤、借贷、除害等众多内容，一般学术文章中多采用此层涵义；从狭义上看，救荒特指在灾害发生时采取的一些紧急措施或相对短时措施。例如在水灾发生时，地方官往往会组织官民进行救助和自救。乾隆二年（1876）“水中捞回难民……”［11］39，光绪二十二年（1896）安东发生水灾，“大雨滂沱，连霄达旦，……当由……多备船筏……驰救，共救出男妇老幼五百余名口”［11］138。对于食住无着的灾民，采取施粥、送至庇护所等紧急安置措施，如在乾隆五十五年（1790）水灾中提到“备集船筏渡人进城分给饭食栖止”［11］45。狭义的救荒是应急措施，考验的是地方治理中的应急管理能力。对于灾害引发的其他问题也有相应措施，如针对水灾中房屋倒塌情况有明确规定，“被灾之家，果系房屋冲塌无力修整，并房屋虽存实系饥寒切身者，均酌量赈恤安顿”，并根据损毁程度的不同，“全冲者、有上盖者、尚有木料者”都分别给予不同的抚恤银两。对于水灾中淹毙人口，“分别抚恤”“每大口给银二两，每小口给银一两。”对于经水的田地，给予银两修复以及蠲免、缓征等相应措施，并且规定详细，这在许多档案资料中都有所反映。救荒措施的实施与其他荒政措施配合进行，相辅相成，对于减少灾害损失，维持社会秩序具有重要作用。

四、发赈

发赈即发仓赈济，是指对灾民发放钱粮，它也是最为直接有效和最常用的救灾措施之一。一般情况下，在经过报灾勘灾之后，如果符合标准，政府就会组织赈济。如同治九年（1870），辽阳等地发大水“平地水深丈余”，清廷“蠲缓旗民地本年钱粮发仓赈济”［12］27。又根据受灾程度的不同，展开相应的正赈、大赈、展赈、续赈等不同的赈济方式。所谓正赈是指“地方遇水旱等灾，将贫民普赈一月，不论成灾分数，不分极贫次贫，是曰抚恤。”如在嘉庆十三年（1808）的水灾中，“奴才等恭查，乾隆五十五年（1790）锦、义被水案内……赏给两月口粮。此次锦、义被水情形虽较五十五年稍轻，但小民猝遭水患，生计未免拮据……请一律赏给一月口粮”［11］51。这段材料中提到了两次水灾，分别是乾隆五十五年水灾和嘉庆十三年水灾，两次水灾中提到赏给一月口粮和两月口粮，均属于正赈。所谓大赈是指“及查明分数，区别极次，具题加赈。”所谓展赈是指“赈毕后或系连年积歉，或当年又有重灾，临时又奏请再加赈恤，或奉恩旨，轸念穷民青黄不接，特再加赈”［13］91。在一些档案中记述了嘉庆十二年（1807）盛京等处开展展赈的相关内容，“一俟各该界官率领灾户到仓，速急开仓，如数监放”［14］252。另有档案记述有关续赈的内容：“查今岁金州等五处被灾，……除在于旗民各仓领过初赈……，仍需续赈……照例赈恤……酌拨散放……”［15］4一般来说，正赈是灾后的应急措施，大振是灾后的常规措施，展赈或续赈是根据灾情的轻重采取的机动措施，赈济解决灾民口粮最为直接有效。

五、减粜

减粜是指在遇到灾害时，政府为了调节米价上涨，将储备粮米减价出售，这是一项用来稳定米价的措施。在灾害发生后，往往米价腾贵，地方政府为了平抑粮价，往往要经过核验基本情况，制定粜米的价格和额度。乾隆十五年（1750）“贷奉天牛庄等处被水旗民，并减价平粜”［16］1115。嘉庆十二年（1807），在展赈奉天等地上年水灾后，由于灾情严重，仍就采取“平粜仓谷”措施。“嘉庆十九年（1814），民饥，开原铁岭仓米每万石粜二千石以济民食”［12］25。减粜能否有效和顺利实行，是与备祲的情况有着密切联系的，只有仓储充盈时，减粜才有可能实现。而且如果本地储备不足，还会去邻近地区采买和调运。“嘉庆十七年（1812），宁远大旱，民饥，斗米钱十千。允复州五属动用库银二十万两在宁海等处采买高粱赈恤”［12］25。在本省米粮不够时，还会跨省调运减粜，在康熙三十四年（1695）的盛京亢旱中，副都统齐兰布奏言，“于去岁海运米二万石中，动支一万石计会散给，……余一万石，平价粜之，兵民均有裨益”［3］814。

六、出贷

出贷是指灾害发生时，政府为了维持灾民生计及恢复农业生产，借给受灾农民口粮或籽种等基本生活生产资料，到约定时间，灾户予以偿还的一种荒政措施。常见出贷的内容主要是两种，一种是口粮，如“嘉庆八年（1803）秋，奉天广宁等处大水，秋潦，八月陨霜害稼。贷广宁等处旗民口粮”［12］25。借贷口粮是保障灾民能够生存下去。另一种出贷的内容是籽种。“查各省凡遇旱灾，按限题报，并勘明被灾分数。……俱不划一。……请交部将夏灾秋灾应如何分别加赈，及应给应借籽种，补种秋禾，并秋禾虽经得雨，而待食艰难，应否仍行接济，俱斟酌定例”［17］807-808。借贷籽种是为灾民提供最基本的生产资料，保证农业活动得以恢复，维持社会秩序平稳，进一步缓解灾害给经济带来的重创。如光绪三年（1877）出现自然灾害，“贷义州旗户籽种银”［12］27。灾情严重时，口粮、籽种可以同时出贷。除了口粮籽种，有的文献中还提到了农具、耕牛等，但是在辽宁地区并不常见。

七、蠲赋

蠲赋是指全部或部分免除额赋，通常是政府为了减轻灾时人民的负担而施行的一项政策，它也是清代最为重要、最为常见的救灾措施之一。在清代辽宁蠲免也是较为常见和有效的，在许多档案资料中都有记述，如顺治十三年（1656），宁远发生蝗灾，“五月免大宁荒赋”［12］21。康熙五十年（1711），“因比岁灾荒，普免直隶奉天九省地丁钱粮及历年逋赋一体豁除”［12］22。乾隆二十四年（1759）盛京旱灾“赈盛京开原等城承德七州县旱灾，蠲额赋有差”［12］23。在表述中，经常可以看到“有差”字样，这是指同时受灾的情况下，根据受灾程度和情况不同，所给予蠲免额度有所差别。而且，蠲免的额度在不同时期也有不同的规定。如顺治初年规定“凡被荒之地或全免或免半或免十分之三，以被灾之轻重定蠲数之多寡”；顺治十年（1653）议定：“被灾八九十分者免十分之三，五六七分者免十分之二，四分者免十分之一”；康熙十七年（1678）议定：“歉收地方除五分以下不成灾外，六分者免十分之一，七分八分者免十分之二，九分十分者免十分之三”［18］79。蠲赋对于减轻灾民负担、尽快恢复农业生产具有重要意义。

八、缓征

与蠲赋相伴实施往往还有缓征、带征，同蠲免一样，缓征、带征也是最为常见的荒政措施。缓征与蠲免相比较，蠲免是不征收，缓征是暂缓或延期征收，带征是将之前所欠的钱粮分成若干份，与每年应收的钱粮一并征收。蠲免是针对相对受灾较重地区，缓征或带征是针对受灾程度相对较轻的地区。在实践中，蠲赋、缓征、带征一般都相伴进行。一般而言，成灾五分以上的成熟地亩可以缓征。雍正年间还特别规定“奉天省被灾丁银，按成灾分数，分年带征”［13］21。在嘉庆十六年（1811）的水灾中，盛京驻防大臣和宁到复州、宁海等处勘查，见该处“村屋荒凉，场无柴草，沿途男妇担负行李北徙谋食者络绎不绝。”上奏朝廷恳请“将复州、宁海两属应征新旧钱粮，缓至明年（1812）秋成后征收”［11］57。在道光年间的水灾中“查，奉省所属道光六年额征地丁银米，并带征道光五年（1825）被灾歉收缓征……”［11］70光绪年间大水，“蠲缓奉天洮南、海城、康平、彰武、宁远、柳河、镇安、广宁、靖安、九府州县暨牛庄、开原两旗被水屯堡粮赋有差”［19］520。同蠲赋一样，实行灾区的缓征对于减轻灾民负担、尽快恢复农业生产也是具有重要意义的。

九、通商

通商本意贸易商货，在荒政中的“通商”更多的是指通商贩运，通过粮食调拨来救济灾民。辽宁是清代的一个非常重要的粮食产区，当辽宁临近地区如直隶、山东发生灾害的时候，辽宁往往成为调运粮食的出发地。如“倘奉天可以通商贩运，……奉天粮米可以运往若干，……此因山东偏灾一时权宜之事，嗣后不得援以为例”［18］66-67。“乙酉，遣官赴盛京，江西，湖广粜米运京”［20］310。同样，当辽宁地区发生灾害时，清政府也会统筹其他地区运粮前来赈济，在康熙年间发生一次具有较大影响的运粮赈济的案例。康熙三十二年（1693），辽宁地区发生了较为严重的饥荒，清廷“谕盛京户部侍郎会同山东巡抚将附近米石多多发出，由海运至三岔河，赈卖与无粮之人。”第二年，缺粮的情况仍然没有得到解决，康熙三十三年（1694），“盛京去岁禾稼不登，今年歉收。谕盛京等处米价仍贵，命马齐驻往以仓谷给兵丁，海运山东仓谷以济民食”［12］22。清政府积极筹集粮食，打通海运，连续运粮，才逐步缓解灾情，康熙还把这件事记在《创兴盛京海运记》一文中来彰显功绩。光绪十八年（1892），辽河再一次发生水灾，光绪帝谕令：“截留漕粮振济，并拨京仓米四万石，著孙加鼐分饬核实散放”［12］28。但是，在材料中我们也可以看到，辽宁地区粮食运出的次数和数量要远远多于运入的次数和数量。

十、劝输

劝输是指在灾年中，地方官为了缓解灾害损失，鼓励绅商捐资捐粮救荒。清政府是鼓励民间救助的，并根据所捐银米数量的不同给予相应奖励，顺治、康熙年间几次议定对嘉奖的范围和等级都有所调整，同时对于能够劝捐的官员也予以嘉奖。清代的辽宁地区，灾害频发，在地方政府的鼓励下，一些有能力的绅商也积极展开救助。“清光绪十四年（1888），本省洪水为灾，人民流离。官绅筹款办设粥厂二处，收养老弱废疾贫民”［12］32。光绪十五年（1889），“辽阳春旱，民乏食。官绅筹设栖流所”［12］28。士绅对救荒的贡献相对于官方的举措还是有限的，但是官民一心共同抗灾，容易形成社会中防灾抗灾救灾的意识，不失为官方救灾之外的有益补充。

十一、兴工筑

兴工筑一般指的是兴建工程，在灾后兴工筑，主要表现为以下几个方面。第一，修复被灾害损毁的工程建筑。如清统治者特别重视皇室陵寝的维护，乾隆三年（1738）“福陵东北一带山水骤发”，出现了堤坝漫溢的情况，奉天府尹“星驰亲往相度”，乾隆在次年根据奉天将军额尔图等奏称，针对“福陵石堤、土坝被水冲刷”的情况，颁布“应请料估兴修”的谕令［11］39-40。“永陵堤工亦微有被水冲刷之处，著派出之王大臣等，一并查看，敬谨修补”［21］151。在灾害来临时，地方官还会到重点区域进行巡视，“晋昌等于今岁会同旗民地方官前往（永陵）土堤泊岸处所驻守保护……”［11］62。此外，还有道路、桥梁、城垣等一些基础设施，在被损坏后，政府也经常组织兴修。第二，兴修防灾抗灾设施，提高抗灾能力。河堤是预防水灾的一项重要工程，据《辽宁省志·水利志》的记载，辽河官堤始建于康熙年间。治理河道的记载出现得较早，在入关之前的崇德年间，都察院参政祖可法等人就曾上疏皇太极，称“近年每被水涝者，因新开河年久不浚……皇上敕谕挑修，用力不多，为益最大。”皇太极认为观点可取，并称“新开河修浚一事，俟可以兴工之时具奏”［7］789。其他水利设施兴修的记载较为集中在清朝中后期，如“自盛京城东北地名七家子起至老边应挑河道、沟渠、添见桥梁，直达巨流河”［11］67。新民柳河也是经常发生水患，自嘉庆年间以来，直至光绪、宣统年间几任地方官开浚沟渠，修垫道路，治理河道，虽取得一些成效，但还是未能从根本解决问题。第三，兴建一些工程项目，其主要目的是通过兴修工程，把受灾的农民留在当地做工，给予粮食钱物，使之渡过灾后没有收入的时期，也就是常说的以工代赈。乾隆四年（1739），奉天府府尹吴应枚奏称“……锦州府城请加筑护堤，预为估 计，俟 歉 岁 兴 工 代 赈”［21］518。光 绪 十 五 年（1889），“统领左宝贵奉委发放大麦种并以工代赈”［12］28。清统治者认识到兴工筑的意义，称“救荒之政莫要于兴工筑”［4］6167，“救荒之策莫善于以工代赈……即雇集附近穷民，兴工挑穵，既可畅消积水，亦可安抚灾黎，于工赈两有裨益”［22］115。虽然清朝统治者认识到以工代赈的意义，但与其他荒政措施相比，辽宁以工代赈的相关内容记录并不多见，这可能与灾情发生的实际状况以及地方官员的救灾思想有关。

十二、集流亡

集流亡，与抚流亡、安辑相似，是指对遇灾流亡在外的灾民的安置。对于那些流亡在外的人口，主要是采取两方面措施，第一是将因灾害流亡在外的灾民遣送回乡。“向来外省有资送流民之例，盖因地方小有旱涝，而愚民轻去其乡，以致抛弃室庐，荒芜地亩，是以国家施恩格外，酌途路之远近，计人口之大小，差委官役护送还家，使复故业，用意良厚。”如，“奉天流寓乏食穷民，照资送流民回籍之例办理，将支给花名动用银数报部察覈”［18］88-90。乾隆年间，奉天府府尹苏昌曾就“奉属流寓民人应否赈恤”一事上疏询问，乾隆同意大学士等人议定，即“除一切游食之徒不在应赈外，其实在无地贫民被灾乏食，与其动项赈恤，止济一时，莫若即照资送流民回籍例，酌给路费口粮，俾归故土”［23］562。但是每次灾荒的程度和范围不尽相同，并不能每次都将流民遣送回籍，这就涉及到第二种措施。当灾害范围过大，程度较深，延续经年，地方官也有责任安顿外来的流民，并且根据不同的情况采取不同的措施，“或倚托亲旧以济其乏；或佣工种佃以食其力；且其中极无倚赖者；国家复有留养之例”［18］88-90。在嘉庆十六年十二月（1812），就曾下谕：“奉天复州、宁海、岫岩一带地方，本年秋收歉薄，饥民迁徙者甚多，该处皆系滨海之区，与山东对岸，或穷黎觅食，有搭坐海船前往登莱一带者，著该抚饬知该府县加意安辑，妥为抚恤，勿令失所”［24］405。但是在流民的安置上，辽宁地区出现过地方与中央在处理意见截然相反的案例。在嘉庆十六年（1811）的灾害中，前期在报灾过程中，有地方官报不成灾，并未进行赈恤，导致灾民纷纷流徙，并且出现“奉省流徙饥民由威远堡一带边门潜越入境”的情况，地方官采取“饬员妥为驱逐”的方式。皇帝见此奏折后，称“所奏非是”“识见竟与观明①观明，曾任盛京将军，当年因救灾不力被革职。相同，所奏错谬矣”，进而要求地方官迅速办理赈务，对于不同情况的灾民采取不同的办法，“若速归原籍尚可在家领赈”“饥民等稍有家业者，当必相携回籍”“实在无力者……查明户口，分设粥厂，妥为照料，俟来岁春融，再行筹遣回籍”“无籍可归之人，口数无多，即于本处编户安插可也”［24］404。出现这种情况主要是因为中央和地方在应对灾民的思想认识上存在不同，同时也是集流亡这一措施制度不够完备的后果。

本文论及的十二条荒政措施在清代辽宁地区均有体现，这些措施在备灾抗灾救灾、恢复经济发展、维护社会稳定、巩固政府统治等方面具有重要作用。荒政十二条的内容是紧密联系的，有的属于备荒措施，有的属于救荒措施，无论是备荒还是救荒，很多措施都需要相互配合，才能取得较好的救助效果，例如备祲、减粜、通商、出贷等都是一环紧扣一环，一旦某个环节做得不到位，荒政措施就难以奏效。而蠲赋、缓征都是赋税方面的措施，经常是相伴开展，互为补充才能达到较好的赈济效果。同时这十二条荒政措施出现的频率和出现的时期有很大的差别，实施的程度和效果也不尽相同。第一，出现的频率不同，发赈、蠲赋、缓征等措施出现频率最高，是清政府最为主要和常规的荒政措施；除孽、劝输、兴工筑等措施相对出现频率较低。第二，出现的时期也有明显差别，大多数荒政措施的记载多出现在乾隆朝及以后，清朝前期记载的内容相对较少。第三，实施的程度不同，如发赈、蠲赋、缓征等这些具有详尽规定的措施实施得较好，而如兴工筑、集流亡这些措施实行得较少，在一些案例中，甚至能够看到地方和中央主张不一致的情况，实施的效果也就可想而知。出现上述情况，客观上固然与清代辽宁地区出现的灾害类型和强度有关，但是也与从中央到地方的救灾思想理念有关，与当时的社会经济发展水平有关，与地方的治理能力等诸多因素有关。

清朝是我国历史上最后一个封建王朝，清朝的统治者对于灾害问题高度关注，康熙当政时曾一度将黄河水患作为国家面临的最大的问题之一。清统治者尤其重视辽宁地区的荒政实践，所采取的优待旗人、皇帝巡视期间增加蠲免、严惩救灾不力官员等种种做法，凸显了辽宁地区的特殊地位。总体来说，清代对于荒政问题不能说不重视，荒政措施不能说不完备，然而，“救荒无奇策”，清政府虽声称“以体恤民隐为要”，但是想要达到“未荒也预有以待之，将荒也先有以计之，既荒也大有以救之”［25］6的理想状态，几乎是不可能的。