数字政府视域下优化政务服务路径研究

2021-01-06高志华谢标

党政干部学刊 2021年11期

高志华　谢标

[摘要]数字政府是大数据时代建设人民满意的服务型政府的重要成果，数字政府视域下优化政务服务的关键是政务服务全面数字化转型。在数字政府视域下探讨当前优化政务服务中面临的阻滞，针对政务服务网络平台业务协同不流畅、政务数据信息资源利用不充分、政务服务制度建设不完善等问题，提出以“互联网+政务服务”为依托推动服务协同整合，以“政府数据开放共享”为导向完善制度规范，以“政务服务一体化平台”为基础丰富服务应用场景，以“好差评”制度为抓手完善服务评价体系，提升政务服务满意度，推动社会治理能力现代化。

[关键词]数字政府;政务服务;政府治理

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）11-0069-06

推进数字政府建设是坚持和完善中国特色社会主义的重要内容，是满足人民对美好生活需求的重要保障。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中强调，要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。[1]习近平总书记多次强调用新一代信息技术赋能国家治理现代化，用“数据智能化”推动“服务普惠化”，用“技术变革”推动“治理变革”。以“简政放权、放管结合、优化服务”为核心要义的“放管服”改革是在国家治理体系和治理能力现代化的目标指引下，对现代政府角色与职能的清晰阐释。优化政务服务和“放管服”理念相结合，必将带来一场政务服务的变革。各级政府应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以数字政府建设为契机，持续优化政务服务，使群众办事更方便，让更多老百姓享受互联网带来的发展红利。

一、数字政府“三化”赋能优化政务服务

信息技术的进步推动各国积极进行政府治理和公共管理的转型以适应时代的发展，在经历了韦伯式官僚制行政和新公共管理的政府治理范式更替之后，新的数字治理范式已现雏形。数字政府的理念和建设在发达国家得到快速普及和推进，我国也高度重视数字政府建设，将其作为创新社会治理的重要支点。数字政府是在数字技术推动下形成的一种新型政府管理与服务的形态，我国数字政府建设核心目标是推进以人民为中心的公共服务，以“网络化、数字化、智能化”为抓手，探索政府组织机构重组、政务服务流程再造、政务服务渠道和方式创新，运用移动互联、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术赋能政务服务，推动政务服务的供给侧改革。

（一）“网络化”推动政务服务普惠化

党的十八大以来，党中央、国务院多次提出深化“放管服”改革，加快推进“互联网+政务服务”，并相继出台了一系列相关重要文件。2016年4月，国务院印发《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》，提出“互联网+政务服务”为政府整体管理服务变革与流程再造提供了全新思路与重要支撑。[2]2018年7月，国务院印发的《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》中进一步提出，全面推进“一网通办”，重点在打通数据，落脚在一站办理。[3]我国各级政府在推动“互联网+政务服务”的实践过程中，积极搭建各类政务服务平台，变“群众来回跑”为“部门协同办”，推动了政务服务普惠化，便利群众办“政”事。

（二）“数字化”提高政务服务效能

提供线上整体化公共服务或打造办理各项公共服务的一站式服务平台，改革政务服务体系、重塑行政流程，是推动数字政府建设的一种先进有效的方法。政府部门业务流程的数字化，通过数据流动构筑扁平化的行政关系，能够简化行政流程，让政务沟通与服务回应从繁琐的层级制中解放出来，打破部门之间隔阂，实现网上的跨部门协同，让“数据跑腿”代替“群众跑腿”，大力提高政务服务效率。例如，2018年，湖北省成立数字政府建设领导小组，加快推进“互联网+政务服务”工作实施方案，坚持政府创新管理，创新政府服务，着力提高政府信息化效能;出台《湖北省政务信息系统整合共享工作方案》，初步实现与工商、公安、民政、编办、支付宝等平台的对接与数据信息的共享。进而有效应对企业和公众材料重复提交、信息反复核验、群众多次跑腿办理等问题，为进一步优化政府办事流程、提高办事效率、提升服务水平提供了强大动力。

（三）“智能化”提高政务服务质量

推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面就是提升政府治理效率、提高政务服务质量，而数字政府建设能够为此提供一套基于数据智能的解决方案。例如，在优化营商环境过程中，通过数据开放共享打通各个部门的壁垒，实现线上的一站式审批、一站式办理，自动厘清政府和市场的边界，既能为企业提供优质服务、激发市场活力，又能够推进简政放權，有效防止越位和寻租的发生。再如，网格化社区服务通过物联网、云计算等技术，对社区居民基础信息、行为特征等数据进行关联分析，将治安、民政、就业等与群众密切相关的服务分解到各个网格，智能化跟进社区服务进程，形成“人在格中走，事在格中办，情在格中系”的服务格局，促进基层提供精准服务。

二、优化政务服务过程中的现实梗阻

数字政府建设背景下实现政务服务的优化，也是加快政府职能转变、提高政府运行效能、塑造政府公共服务理念的现实驱动力。利用新技术手段、依托新型信息基础设施，优化政务服务办理流程、整合政务信息资源、融合线上线下，实现以便民为核心的政务服务理念。当前，在优化政务服务的过程中一些问题逐步凸显。

（一）政务服务线上平台业务协同不流畅

数字政府视域下优化政务服务要积极推动政务服务网络化平台建设。数字时代的政务服务需要一体化在线政务服务平台为支撑，依托一体化在线政务服务平台实现“一网通办”。然而，传统的政府条块结合的管理系统中，以部门为主的信息化建设模式导致不同部门的信息化水平和获得资金的支持不同，信息化建设成效也千差万别，各级政府、各职能部门数字化平台和业务信息系统的开发和使用各不相同，导致政府信息系统建设各自为政，影响了省级政务平台实际使用效用。有些省份，省级政务一体化在线服务平台基本完成了与国家政务平台的对接，但是与市、县等已有的政务服务平台系统业务未能完全协同。有些部门早期一直没有开发建设自己的政务服务平台或信息化系统，在直接使用省级政务平台时比较顺畅，不存在平台系统不兼容的问题。但是，一直使用自建业务信息系统和平台的部门、地区在对接国家、省级平台时存在协同不流畅、数据不流通的问题。比如，有些市级、县级政府建设使用政务服务平台比省级早，因此在与省级、国家级政务服务平台互联互通过程中存在平台对接问题，实际使用时平台系统融合问题并未完全解决。

（二）政务数据信息资源利用不充分

大数据时代，政务服务数字化应用效能的体现基于对政务数据信息资源的充分利用。然而，当前政务大数据的汇集、存储、流通、应用等环节存在阻滞，严重影响了政务数据的价值挖掘和利用。一方面，政务数据缺乏互联互通。由于长期形成的政府部门的条块分割，虽然大部分行政审批事项和政务公共服务事项已经进驻各省、市、县、区政务服务办事大厅或政务服务网络平台，但是受到平台对接、权限限制等因素的影响，政府各部门之间、各基层政府之间的信息和数据并没有完全实现共享。[4]跨层级、跨系统、跨业务导致的信息孤岛问题依然是数字政府建设的关键瓶颈。

另一方面，政务数据应用不够深入。早期各级政府通过电子政务平台建设或业务平台建设沉积了大量与公众生产生活息息相关的数据，这些数据是政务服务智能化应用的基础。例如，湖北省武汉市利用对公安局、卫健委、民政局等部门的数据信息联动分析，建立算法模型，可以实现实时向社区推送人口信息，将网格员从上门排查和手工录入信息的繁琐工作中解放出来，减少基层工作量。但是，目前大部分地方政府对大数据的利用、对公共服务场景的智能化应用总体水平仍然不高。[5]大多数平台只是积存着数据，没有积极开发基于大数据的智能场景应用。虽然通过政务服务平台建设实现了材料电子化，但由于这些数据信息未能集中在统一的数据池中统筹管理，且对各部门数据开放共享程度没有关联统筹，导致办事主体在不同业务部门办理事项时，无法调用曾经提交的材料，办事主体材料反复提交现象依然存在。从“一网通办”的角度来看，仅强调对大数据技术的应用并不能有效解决材料重复提交的问题。要从根本上解决政务服务过程中数据开放共享问题，不能仅仅依靠技术实现，更重要的是先进理念和先进制度的支撑和保障。目前大数据资源体系建设还不够健全，数据权责不清晰，数字化治理和科学决策等方面作用尚未得到充分发挥，政务数据资源治理水平和治理能力有待提升。

（三）政务服务数字化转型制度保障不完善

数字政府建设需要逐步建立适应数字时代社会经济发展的制度体系，数字政府视域下优化政务服务，推进政务服务数字化转型更需要制度保障。然而，當前相关的法规政策体系还需要进一步完善。政务服务线上平台业务协同不流畅、政务数据信息资源利用不充分，归根到底还是体制机制问题，条条块块的划分使得系统性不强，运行过程割裂。我国传统政府运行是自上而下纵向的权力结构与不同政府部门之间以及同一层级不同地方政府之间横向的权力结构条块相互结合的管理，这种运行模式导致数字政府建设容易出现政策碎片化现象。[6]在属地管理原则下，为更好地促进本地经济发展，本地政府或部门容易产生地方保护主义，增加了数据跨区域共享与业务的协同成本，致使跨区域协同难以实现。[7]有的部门认为自身平台系统已经建设多年且成熟完善，没有必要再弄一套系统;有的部门以信息安全和保密为理由，不公开相应的数据和信息，或拒绝对接非本部门以外的其他系统，最后导致平台建成了，但无法充分使用。“马上办、网上办、一次办”在内部资源匮乏、外部环境还不成熟等不利条件下，在改革初期依靠地方政府强力推进得以创建运行，但后续动力不足。例如，政务服务机构虽然被地方政府授予了行政审批的权力，但由于没有明确的相关法律规章制度的支撑，没有行政许可的主体地位，政务服务机构与各职能部门之间责权关系、审批与监督关系不明确，在运行中碰到许多与机构性质不相称的实际问题。

三、推动优化政务服务的路径选择

数字政府视域下推动优化政务服务是一项系统性工程，应塑造数字治理共识，树立数字服务理念，以满足人民群众需求为导向，以制度逻辑规范技术逻辑，从整合政务服务业务和资源、不断丰富政务服务内容、建设完善配套制度等方面进行有针对性的改进。

（一）以“互联网+政务服务”为依托推动协同整合

在数字政府建设过程中，遵循“统一思想、统一流程、统一标准、统一服务”的原则，重视整体服务型政府对资源的整合能力、协同治理型组织对治理的协同能力、开放普惠型平台对多元参与主体的协调能力，打破地域、资源和组织的约束，形成统一的协同联动工作机制，以数据驱动业务协同，以技术手段解除组织条块难题。做好“互联网+政务服务”自上而下的顶层设计与自下而上的应用开发的有效结合，逐步建立政务服务平台的全周期、各环节的管理规范，推动线下政务服务大厅信息化管理平台与线上政务服务系统的融合，最终形成国家、省、市、县、乡五级联动的一体化政务服务体系。通过进行“一站式”服务整合，全面优化政务服务流程，大力推进政务服务同步受理、协同办理、并联审批。

以“一号一窗一网”为重要抓手，整合组织框架。明确细化各部门和各机构的职责，有效整合公共服务资源，强化多部门协同服务与联合监管，形成强有力的政府数字化转型跨层级政务服务管理体系与整体联动机制，真正实现“一件事情一次办完”。具体来说，“一号”主要是以公民身份证号码作为唯一标识，政府部门依托统一的数据共享交换平台，建立起以公民个人为基本单元的信息联动机制。“一窗”对于用户而言是仅在一个窗口就可以办理完成一件事，实质是政务服务模式的改革创新，通过构建综合的政务服务窗口，建设统一的政务服务数据交换体系，实现跨部门政务服务事项的数据互通共享、校验核对。“一网”是“互联网+政务服务”的具体应用，即政务服务也可以在网上实现，为公众提供多渠道、多形式的便民服务，基于构建统一的身份认证体系，连通各个网上办事渠道，逐步实现多渠道服务的一网通办。

设置统一的数据管理机构，有效进行政务数据资产的管理。制定并完善数据的确权、开放和流通、数据安全保障等制度法规，健全数据质量评估标准和问题反馈机制，形成政务数据全生命周期治理闭环。从宏观到微观全面清理政府数据资产，强化数据接入、数据融合治理、数据分析挖掘、数据全链路监控等数据长期运营所需的全流程能力支撑。对政府数据使用过程中的各环节、各参与主体进行有效监督和管理，明确参与相关方的权责定位和分工。通过推进数字政府公共服务流程标准化、规范化、模式化，实现数据信息跨层级、跨部门的流动，促进跨部门之间的业务审批便捷高效，推进协同治理过程中的资源整合，进一步提升政府政务服务质量和效能。

（二）以“政府数据开放共享”为导向完善制度规范

政府数据开放共享包含两个方面：一方面是开放，政务数据开放主要是面向公众，通过开放实现数据价值最大化;另一方面是共享，政务数据共享主要是针对政府部门内部，通过数据共享优化政务服务流程。[8]

建立政务数据资源目录体系，明确相关数据资源的采集、共享、更新等工作环节。完善政务数据自主登记及动态调整机制，实现数据实时、动态更新，保障数据时效性。为实现政务服务“跨省通办”，应以省级为基本单元建设公共基础数据库和主题信息资源库，推进与社会数据平台的对接，丰富政务数据服务方式和内容。编制政府数据开放目录清单，制定政府数据开放标准和具体实施计划，通过分级分类和试点先行等方式逐步推进相关法律法规政策的建立和完善。采取“分对象开放、分领域开放、分阶段开放”的原则，针对公众需求比较集中的特定领域重点开放。推动政企数据融合，加强公共数据开放应用，建立分行业、分场景的可控数据开放机制，优先开放与民生密切相关、社会迫切需要、经济效益明显的公共数据。以法律法规的形式对可开放的数据类别、数据开放的技术标准和数据口径等作出明确规定。法律法规政策的执行过程要建立外部和内部监督机制，做到有法可依、有法必依，安全有序推进政府数据开放。与此同时，鼓励具有先进技术和服务经验的企业参与公共数据价值的挖掘，全面提升政府数据信息资源开发利用的水平。健全政务数据共享协调机制，自上而下有序开放数据端口，推动各部门政务信息资源的主动共享。

（三）以“政务服务一体化平台”为基础丰富应用场景

加强数字政府政务信息关键基础设施建设。将人工智能、大数据、云计算、区块链等新兴技术作为政务网络体系的重要技术支撑，依托统一的数字政府政务应用和服务一体化平台，推动政务系统建设从分散走向整合。将“互联网+政务”与“互联网+监管”深度融合，实现业务、数据、信息等实时同步共享与更新，以标准化、规范化的公共服务事项流程进行行政办公，实现全网前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件，推动公共服务事项全流程有效监控。

以数据中台建设为突破口，持续推进数据中心和政务云建设，推动政务服务逐步向基层延伸。从宏观角度看，数据中台是一种全新的思维方式，是一种推动处于同一数据生命周期内的数据进行聚合、治理、应用所衍生的管理和技术框架。从微观角度看，数据中台是一种以数据为核心的技术与营运架构，目的是解决数据内外连接能力和数据共享服务能力不足的问题。中台技术能够最大限度梳理整合共性业务、功能、信息系统。规范整合各地区政务平台体系，实现基层服务网点与政府平台信息资源的无缝对接，将不同公共部门提供的服务统一组织和整合，满足跨地区、跨网络电子认证的一般需求，通过一个账号跨平台登录的方式向公众提供访问渠道。创新政府与市场、社会之间的合作机制。一方面，要形成政企合作的市场化运作机制，促进管理与运营相分离。另一方面，打造市场竞争机制，鼓励第三方以政府和社会资本合作（PPP）模式进入非涉密项目的政务信息化工程，而对涉密项目则由数字政府平台运营公司同其他通信运营商合作。推动政务服务重心逐步下沉，政务服务场景逐步向社区延伸。增加对在线政务服务平台的宣传力度，让更多的群众了解政务服务平台，提高对一体化在线政务服务平台的认知率和使用率，最大限度地发挥在线平台效能。

（四）以“好差评”制度为抓手提高政务服务满意度

政务服务好不好，不是政府部门自己说了算，而是由群众说了算。政务服务应坚持以用户需求为导向，以服务对象为中心，创新服务供给方式和手段。运用互联网思维，从用户需求角度出发探索推行政务服务方式主题化。厘清一个主题完整服务周期中的所有单个事项，建立服务闭环，完善服务指引，减少冗余环节。进一步拓展网上服务的领域，增加网上可办理事项的数量。

以“好差评”制度为基础，进一步建立完善系统、科学、操作性强的政务服务评价体系。在实际评估中采用多种方式，线上线下相结合，注重公众参与，力求全面客观。取消评价中的默认选项，目前调查数据显示，超过半数的企业和群众接受政务服务后并未评价，而大部分地方政府都默认没有评价即为“基本满意”，最后数据统计时默认居多，影响评价客观性。

针对企业和群众“不愿评、不敢评、不会评”的问题，需加大宣传力度，例如，向办事企业和群众发放“好差评”调查问卷，讲解评价制度和评价流程，制作宣传海报、宣传片、宣传标语、宣传简讯，通过各类媒体平台推送，提高触达用户的广度和深度。科学设置评价指标。从服务事项、服务渠道等多个维度设置评价指标，对各级各部门在事项梳理、办件受理、投诉处理等方面进行横向、纵向比较和综合分析，建立健全评估体系。细化评估指标，探索完善评价方式方法，及时修订评价标准。

科学合理地运用评价结果，有的放矢地提升政务服务体验。政务服务中的“好差评”不能流于形式，要建立健全“好差评”制度的资源调配机制，体现出好评和差评的区别，通过奖优罚劣，加大“好差评”结果在政府工作人员的评优评先、职务晋升等工作中的运用，充分调动工作人员的积极性、主动性，倒逼受到差评者迎头赶上。当然，政务服务“好差评”在实际实施过程中，也难免遇到恶意差评或误评等情况，因此，需要建立申诉复核机制，保护工作人员积极性。同时要警惕“好差评”制度运行过程中为追求绩效“刷好评”“删差评”的做法，确保评价结果客观公正，让政务服务更加高效务实。

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报，2021-03-13（1）.

[2]周民，贾一苇.推进“互联网+政务服务”，创新政府服务与管理模式[J].电子政务，2016，（6）：73-79.

[3]国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》[J].电子政务，2018，（9）：13.

[4]张南.“放管服”背景下贵州政务集成套餐服务模式研究——基于扎根理论的质性分析[J].新疆财经大学学报，2021，（1）：37-46.

[5]王文媛.“互联网+政务”平台研究——以黑龙江省为例[J].行政事业资产与财务，2020，（17）：73-74.

[6]何新燕.我国数字政府建设现状及发展研究[J].延边党校学报，2020，（1）：50-53.

[7]王孟嘉.数字政府建设的价值、困境与出路[J].改革，2021，（4）：136-145.

[8]马海群，江尚谦.我国政府数据开放的共享机制研究[J].图书情报研究，2021，（1）：3-11.

责任编辑王雨

[收稿日期]2021-09-17

[基金项目]中共武汉市委党校教研咨一体化改革项目“武汉市持续深化放管服改革存在的问题与对策研究”，主持人谢标。