城市更新视角下辽宁城市发展需求解析与实践应对

[摘  要]城市更新对推进城市治理体系和治理能力现代化、改善人民生活品质、促进产业升级转型、提升城市发展活力具有重要作用，也是加快构建城市“双循环”新发展格局的关键。根据辽宁构建城市更新先导区的规划要求，结合城市更新研究现状，阐释辽宁实施城市更新行动的现实需求，剖析辽宁城市更新在体制机制、项目运营、文化开发、智慧建设等方面的不足，为制定合理化、精准化的辽宁城市更新策略提供建议及决策参考，助力辽宁城市高质量发展。

[关键词]城市更新;政策制度;高质量发展

[中图分类号]F291.1  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）11-0056-07

改革开放以来，中国城市建设经历了四十余年的快速发展与迅猛扩张，如今已步入城镇化快速发展的中后期，城市建设重点逐步由房地产主导的增量建设转向以提升城市品质为主的存量提质改造。党的十九届五中全会明确作出“十四五”时期“实施城市更新行动”的战略安排，城市更新既承载着城市空间重构、文脉传承、品质提升的历史使命，又对当前扩大内需，加快构建“双循环”新发展格局具有重大意义。辽宁作为老工业基地，城镇化起步较早，城镇化率较高，历史文化名城多，沈阳、大连更是连续多年被选定为国家城市体检样本城市。辽宁已经率先步入城市有机更新的新时期，城市更新成为推动辽宁城市高质量发展的必然要求和强大动力。

一、城市更新理论研究现状

城市更新理论产生于20世纪50年代的欧洲，并随着现代城市规划学科的发展而不断完善。二战刚刚结束，为恢复城市原貌，欧洲许多国家积极更新旧城，继而涌现出一系列城市更新相关概念（见表1）。城市更新概念在20世纪90年代后被广泛引用。简单来说，城市更新是对城市中不再适应社会发展需求的事务进行改造更新，以人为方式干预城市发展前进，从而解决城市退化问题。目前，国内外关于城市更新的研究主要聚焦于以下三个方面。

（一）城市更新发展脉络梳理

学者们对国外尤其是欧美发达国家二战后城市更新历程的研究相对较多，其中多数研究在对国外城市更新历程梳理的基础上，引申出我国城市更新实践的启示。例如，董玛力等（2009）将20世纪四五十年代以来的国外城市更新历程划分为四个发展阶段，并对国外城市更新实践进行了相应的总结，认为外部经验对于我国城市更新实践具有重要的借鉴意义。[2]李和平和惠小明（2014）基于非传统旧城更新理论，将资本积累、阶级和冲突理论引入城市问题研究，对20世纪四五十年代以来资本在英国城市更新历程中的积累循环轨迹进行梳理，辨析不同背景下英国城市更新中所包含的价值观、资本积累方式与不同利益主体之间的关系，由此得知我國城市更新实践应以统一协同的包容性增长为主要目标，实现城市多方面的改革创新。[3]姚之浩和曾海鹰（2018）发现美国城市更新的思潮变化推进了税收融资、土地调控和发展管理等政策工具的创设与更替，进而指出我国城市更新由于传统思维和权力分割，缺乏连续、系统的政策工具供给，导致完美的空间更新方案难以转化成实施蓝图。[4]

（二）城市更新的经验与启示

在欧美城市更新研究中，学者集中探讨城市更新过程中如何处理衰退，构建三方合作关系及相应的制度安排等问题，普遍认为城市更新应以政府为主导，市场积极参与，同时注重社区居民的意愿。[5][6][7]在国内城市更新研究中，学者结合深圳、上海、广州等地的制度探索与实践历程，主张政府应当厘清自身在不同更新活动中的职责和地位，适当放权、让利，对其他参与主体进行差别化引导。政府应在保留划定城市更新单元、审批规划和实施方案、建设许可和监督、利益协调等方面职能的基础上，提高公众的城市更新参与度，加强第三方如半官方、研究机构或非营利组织在城市更新标准制定，提供咨询、监督等方面的咨询和协助作用。[8][9][10]270

（三）城市更新的政策制度设计

已有文献有关城市更新政策制度设计的研究主要包括对城市更新区综合管理规划的设计[11][12]、对土地管理制度的创新探索[13]1191-1205[14]、对旧工业区的转型定位[15][16]1291-1299、对老旧社区的规划探析[17][18]、对特色风貌区的更新策略研究等[19]1930-1938。学者们普遍认为城市更新需要推动体制机制创新，从理念转变、政府定位转换以及高效合理地平衡利益分配等方面入手，遵循“以人为本、高效细致”的思想制定城市更新策略。

纵观国内外研究可知，已有文献对城市更新的实践经验及制度保障进行了较为广泛的研究，但仍存在以下不足：首先，学界对城市更新的研究虽多，但仍处于起步阶段，更多聚焦于城市更新的制度设计，对更新中问题的分析较少;其次，对城市更新的研究多为前沿地区实践经验的总结，针对辽宁本土城市更新的探索研究相对有限;最后，城市更新研究多聚焦于特定城市，缺少省域视角的整体性研究。本文结合辽宁城市更新需求及城市发展现状，剖析辽宁城市更新先导区建设面临的主要问题，为辽宁城市更新行动提供应对策略和决策参考，促进辽宁城市高质量发展。

二、辽宁实施城市更新行动的现实需求

城市更新综合了土地资源潜力挖掘、产业经济升级、空间集约增效、民生服务提升等多重功能，对城市存量空间进行系统性更新与改造，是适应城市发展新阶段的必然要求，有效助力辽宁全面振兴和全方位发展。

（一）激发城市活力，提高发展质量的需求

截至2020年11月，辽宁常住人口城镇化率达到72.14%。依据城市发展规律，当城镇化率达到60%的水平时，市中心衰败、人口流失等问题将逐步显现。辽宁作为老工业基地，城镇化起步较早，如今建设用地规模趋近临界值，老工业城区因设施陈旧、交通拥堵等问题呈现出衰败态势。城市更新可以在改造环境的基础上，通过功能转换、结构升级等方式盘活低效存量用地，提高土地利用效率，释放城市发展空间，重振老工业区活力。

（二）优化产业结构，构建新发展格局的需求

在产业结构方面，辽宁第二产业以重工业和基础工业为主，装备制造、石化和冶金占2020年辽宁规模以上工业增加值的71.1%。第三产业以传统服务业为主，生活服务、仓储运输等企业数量较为庞大，软件、计算机服务、科技交流与推广等现代服务企业数量较小。城市更新能够在空间重构和土地重配的过程中淘汰经济效益相对低下的落后产业，引入新产业、新技术和新理念，在城市内部形成新的产业增长热点，增加新型消费和有效投资，助力构建国内大循环。此外，辽宁沿海地区的城市更新有利于完善城市建設，提高对外开放水平，提升国际市场参与度。从而形成以国内大循环为主体，国内国际相互促进的新发展格局。

（三）提高城市治理水平，促进区域协调发展的需求

在工业时代，辽宁许多城市承担起规模化工业生产的功能，“重生产、轻生活”的观念导致城市规划和治理相对粗泛，较少考虑持续发展、区域协同和运行服务等因素，导致老城区发展受限、新城区活力不足。信息时代，城市建设在满足居民生产生活、休闲社交等基本需求的同时，还要实现信息处理、创新发展等领域的突破，这对城市管理运行的科学性和统筹性提出了更高要求。一方面，城市更新能够提升公共空间品质、补齐城市功能短板;另一方面，能够加强城市空间各节点之间、各功能之间、各区域之间的协调联动性，推进公共服务供给均衡。

（四）改善人居环境，提高城市竞争力的需求

人才是城市的最大动能，城市竞争归根到底是人才的竞争。辽宁目前面临中小城市人口流失严重、高层次领军人才引进困难等问题，除经济发展以外，商业业态、生态环境、宜居程度、文化认同等都是影响人才流向的重要因素。城市更新吸引人才的方式主要体现在：激发商业活力，引聚产业集群，扩容消费规模;整治污染积弊，增加绿地面积，改善环境质量;改造不合时宜的早期建筑和配套设施，满足当下生活需要;恢复因大拆大建而逐渐遗失的城市历史风貌，重拾人文精神，增强文化感召力。

三、辽宁实施城市更新行动存在的主要问题

2020年12月，国家住房和城乡建设部和辽宁省人民政府签署了《共建城市更新先导区合作框架协议》，双方围绕构建中心城市、打造活力城市、建设宜居城市、塑造人文城市、打造智慧城市、推进依法治市等方面开展合作。目前，辽宁城市更新先导区建设尚处于探索起步阶段，传统的城建逻辑和规划体系难以适应渐进更新的现实需求，城市更新行动面临诸多问题。

（一）体制机制亟须完善，项目资金来源有限

在体制机制方面，辽宁虽初步构建起自上而下的城市更新行政运行体系，但各项制度尚不完善。首先，政策法规有待健全。城市更新还缺少国家层面的法律支持，辽宁省关于城市更新的法律规范、具体办法、实施细则也尚未出台，给工作推进带来较大难度。其次，部门间沟通配合有待加强。城市更新项目推进需要规划、建筑、交通、市政、园林等多个部门协调配合，各部门的权责归属以及部门间的沟通衔接还有待厘清细化。

城市更新内容庞杂、体量巨大，需要大量资金支持。但辽宁城市更新项目资金来源以财政拨款和补助为主，社会资本参与度不高。“十四五”期间，辽宁规划城市更新项目2230个，涵盖住建、交通、商业、文旅、工业遗产和生态治理等多个方面，总投资高达1.3万亿元，若过多依赖财政资金，势必给政府造成巨大负担，不利于城市更新工作持续推进。

（二）老旧小区更新深度不足，持续运营难以为继

老旧小区往往面临设施设备年久失修、人口老龄化、公共活动空间局促、安保物业较差等问题，严重影响居民的幸福感和获得感，对其进行全面改造是辽宁城市更新的重要任务之一。然而，辽宁老旧小区改造思路目前停留在供水供暖、下水改造、加装电梯等基础性设施更新层面，更多考虑小区内部居住功能的改造，较少考虑小区与周边城市功能的融合与衔接，而后者才是老旧小区焕发活力的深层动力。

与此同时，老旧小区更新还存在着资金难题，目前，小区日常运转主要通过收取物业管理费，但许多老旧小区为计划经济体制下的福利房，居民物业管理消费意识相对淡薄，且老年人、困难家庭偏多，资金筹措难度较大。单一的管理模式导致小区难以良性运转，小区更新也无法持续。

（三）地方特色文化流失，工业遗产开发不力

辽宁既具有三燕文化、辽文化、满族文化等长城外中华民族的灿烂文化积累，又保留了中国近现代百年大工业发展印记，但目前的城市更新行动对各地原生文化的保护与发扬尚不充分。

首先，政府对历史遗产的开发、宣传力度有待提高，主要体现在：对文物古迹维护修缮不力，部分文物老化严重，文物修复较为粗糙;城市文化脉络和文物历史渊源融合程度有限，许多博物馆与历史遗址未能成为鲜明有力的城市文化符号。其次，对特色街区的修复改造缺少特色，历史街区仿古景观雷同、商业业态混乱、产品千篇一律。最后，对工业遗产的保护利用不够充分。辽宁共有工业遗产269处，建成工业博物馆、观光工厂、创意产业集聚区、工业遗址公园等工业旅游景区的只有44家，多数工业遗产或处于闲置状态，或年久失修损毁严重，丰富的工业遗产尚未转化成有力的经济增长点。

（四）智慧城市建设偏重技术，“信息孤岛”有待突破

人工智能、物联网等新一代信息技术使城市更新与智能化结合，助力打造智慧城市。辽宁智慧城市建设主要包括城市信息模型（CIM）平台建设和城市运行管理服务平台建设、市政基础设施智能化建设改造、新型建筑工业化与智能化协同发展等，这些建设更多强调了项目的技术性，忽视了城市居民需求。“重技术、轻需求”的智慧城市建设模式往往以技术厂商为主导，缺乏对城市的深入了解，容易导致建设成果偏离民众真实需求，造成资源浪费，出现“多城一面”的现象。

数据资源建设是打造智慧城市的基础和关键。辽宁CIM平台正处于搭建初期，需要海量数据支持，“信息孤岛”成为当前智慧城市建设的最大阻碍。一方面，各领域间数据统计口径和标准存在差异甚至冲突，难以实现资源整合;另一方面，政府部门之间系统独立、条块分割，横向协同困难，缺乏有效的信息共享机制，给数据汇集带来较大难度，影响了城市的智慧化进程。

四、辽宁实施城市更新行动的实践举措

实施城市更新行动，是推动辽宁城市高质量发展的必然要求和强大动力。辽宁应基于老工业城市实际，加快城市更新先导区建设步伐，从顶层设计、空间理念、改造政策、运营管理等多方面寻求创新，为城市更新工作提供全方位支持与保障。

（一）创新完善制度体系，积极引入社会资本

完善的政策法规体系是城市更新的必要依据。以前沿城市深圳为例，深圳市在十几年的法治探索中，逐步建立起以《深圳经济特区城市更新条例》为核心的城市更新管控思路，对管理层面的规划审批和土地清理、对操作层面的权属转换和技术规划、对标准层面的分成比例和沟通协商等都有明确的规定，使城市更新工作变得清晰可行。相比之下，辽宁应加强城市更新的政策法规体系建设，尽快颁布城市更新办法、措施和细则，针对规划编制、土地管理、利益分配、实施保障等问题出台配套政策，让城市更新向制度化、规范化、系统化方向发展。

专业的管理机制是城市更新的重要抓手。辽宁应加快创新城市更新管理机制，明确权责归属，完善组织流程。在权责分配方面，部省共建城市更新先导区工作领导小组主要负责统筹协调全省城市更新工作，决策工作中的重大事项并推进落实;辽宁省发展和改革委员会、辽宁省自然资源厅、辽宁省交通运输厅、辽宁省财政厅等相关部门应加强联通，为城市更新履行相应的指导、管理和监督职责，建立跨部门、多领域、专业型城市更新项目实施机制。各市、县、区作为城市更新实施主体，应积极吸纳专业水平较高且经验丰富的人才加入城市更新管理队伍，打造集政策研究、规划筹备、实施监督等多项职能于一身的城市更新专职机构，提高城市更新管理水平。

丰富的资金来源是城市更新的不竭动力。为确保城市更新持续推进，辽宁应积极建立“改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制”，政府应在对基础类改造做好资金支持的同时，推动居民通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式参与出资;鼓励市场运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资;引导商业银行为城市更新项目提供信贷支持;运用政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引专业机构等社会力量投资参与更新项目的设计、改造和运营。只有深化多方合作、拓宽盈利渠道，城市更新行动才能持续推进。

（二）统筹激发老城活力，优化物业经营模式

老旧城区更新改造不应局限于单点策划，而要以大区域融合发展为前提进行整体统筹。辽宁应以“一圈一带两区”区域发展布局为基础，明确不同区域的功能定位，进而依据老旧城区在功能定位中的相对优势引入新业态，从根本上激发老城活力，重构老旧社区人口结构及价值定位。比如，沈阳市致力于建设现代化都市圈，老旧小区更新改造可以考虑注入数字建设、智能改造、先进制造等相关新兴产业，增强城市能级，提高辐射和带动能力;大连市着力打造东北地区对外开放新高地，老旧小区可以通过更新改造成为科技金融、创意数字等现代产业的依托，推进辽宁沿海经济带的开发开放。

老旧小区更新改造不应仅关注居住功能，还要考虑小区的经济功能和社会功能。在更新改造建筑与基础设施的同时，一方面，政府部门应结合居民生活需求，补齐幼儿园、便利店、停车场等服务设施，充分利用公共空间发展快闪式零售及餐饮等服务模式，增加老旧小区载体丰富度与生活便利性，培育发展社区消费新模式;另一方面，应适度保留公共空间以满足社区居民聚会、健身等需求，打造多领域社交平台，增强老旧小区吸引力。

为保障老旧小区更新改造长效运营，首先，政府部门要强化缴费意识，通过宣传引导明确物业收费的合理性和合法性，了解拖欠物业费可能面临的法律诉讼与信用降级，转变业主对物业缴费的抗拒心理。其次，拓宽盈利模式，鼓励物业公司创造条件促进老旧社区多种经营以弥补维修管理经费不足，比如，将物业管理区域内的停车收费权、快递存储场地租赁收费权、便民服务亭设置和经营权交给物业企业，允许物业开展家政、安装、租赁和房地产中介服务等。最后，发挥群众领袖作用，适时成立业主委员会反映群众需求、化解管理矛盾、协助收缴费用，确保整治改造工作顺利开展。

（三）唤醒城市历史记忆，开发工业文化遗产

城市更新要以“尊重历史，唤醒记忆，融入当下”为出发点，充分考虑历史遗迹与现代文化、新功能新业态的深度融合，让历史文化与现代理念碰撞出鲜明的城市特色。

对文物古迹的修护要还原物质形态、培育文化价值。文物保护单位应加强文物养护巡查和监测保护，提高文物修缮水平，推进文物资源数字化，通过大数据、人工智能等先进技术丰富历史文化傳播渠道，实现文物资源开放共享;文物工作者应做好研究工作，深入挖掘文物本身故事、文物所属历史阶段故事，精准提炼文物象征的精神标识，充分释放文物所承载的文化力量。

对历史街区的改造要立足文化氛围、保留地域特色。广州新河浦历史文化街区以“东山小洋楼”著称，拥有广州现存规模最大的中西结合、低层院落式建筑群，民国时期曾是华侨、政商聚居的高端别墅区。为延续街区文化内涵，政府在城市更新过程中完全保留街区的传统格局和历史风貌，注入新兴文创产业打造艺术生活气息，红砖洋楼中的艺术馆、西餐厅、小剧场、民宿吸引大量年轻人慕名而来，使街区焕发新的活力。辽宁省内各城市应汲取先进经验，以街区历史文化资源为基础，修复历史空间，实现特色商业与地域文化共融，打造独属于城市的本土印记，切忌照搬照抄。

对工业遗产的开发要创新业态模式、塑造品牌形象。具体思路如下：应继续加大对位于城市或城市近郊的工业厂房的改造力度，让其成为文化交流、艺术展览、文创孵化、教育科普等前沿阵地;城市周边的露天工业遗址（如废弃矿坑等）可以改造为遗址景区或主题公园，承担文化体验、节庆活动、主题乐园、市民休闲等功能;远离城区的工业聚落可以建设为文旅小镇或遗址公园，满足文化博览、休闲度假、主题住宿、餐饮娱乐等多种需求。在确定转型思路的基础上，各地还要突出自身特色，深挖工业发展中的历史故事，将各地特有的工业文化元素及标识融入创作生产，促进工艺美术品、工艺衍生品的设计、生产和交易，培育一批具有影响力的工业遗产文化品牌和服务品牌，推动工业遗产与城市形象融合，打造辽宁省的工业品牌形象。

（四）以人为本，加强智慧城市建设

城市更新需要立足城市居民需求，坚持以人为本，政府应充分了解民众需求。首先，运用智慧技术解决传统手段难以应对的问题，如人口膨胀、资源紧张、交通拥堵等，促进城市人流、物流、交通流的协调高效运行，改善城市居住体验。其次，借助智慧技术主动征询市民对智慧城市建设的体验和意见，将理性诉求反映给技术厂商和主管部门，并及时反馈给市民，增强项目设计合理性。再次，提高老龄人口的信息化应用能力，简化信息操作流程，在基层社区开展智慧生活普及活动，倡导子女文化反哺，降低老年人的“数字恐慌”。最后，强化信息监管，加快信息安全配套设施建设，实时监控涉密信息，严惩项目承包商倒卖信息行为，开展信息安全和法制教育，防范信息泄露给居民带来的风险。

城市更新需要实现数据共享，搭建智慧平台。首先，统一口径标准，加强数据整合。应尽快建立健全辽宁政务信息共享管理办法和数据质量管理体系，建立各市政务资源目录、数据目录和共享目录，规范数据资源采集流程，全面梳理各市可供数据资源，积极与国家数据平台对接，提升大数据平台的数据服务能力。其次，注重顶层设计，协同建设步伐。在收集已有信息资源的同时，明确政府各部门在智慧建设中的职责分工，避免各自为政，出现低水平的重复建设。最后，打破部门壁垒，促进信息共享。完善城市综合管理运行体系，构建政府部门之间横向融合、纵向贯通的合作机制，制定细则规定部门间信息资源共享要求及标准，并将信息的开放共享程度作为政绩考核指标，形成数据信息互联互通的良好局面。

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责任编辑  刘海巍

[收稿日期]2021-10-17

[基金项目]2019年辽宁省社科规划基金委托项目“从基本经济制度演进看我国国家治理的制度特色”（L19WTB035），主持人范思凯。

[作者简介]范丛昕（1992— ），女，辽宁盘锦人，中共辽宁省委党校区域经济发展教研部讲师，经济学博士，主要从事区域经济与绿色发展研究。