新乡贤参与乡村治理的时代价值及实现路径

2021-01-06刘涛

党政干部学刊 2021年11期

[摘要]新乡贤群体能够承载起现代乡村建设的重要任务，并在推动乡风文明、乡村善治、生活富裕、和谐乡村建设中发挥着重要作用。然而，新乡贤参与乡村治理也存在着诸多问题，这在某种程度上影响着新乡贤发挥正向价值，弱化乡村治理的效果。要通过健全举措、拓宽渠道、优化制度、文化培育等，完善新乡贤参与乡村治理的路径，激活新乡贤的价值及作用，为乡村全面振兴提供有力的人才支撑。

[关键词]新乡贤;乡村治理;乡村振兴

[中图分类号]C912.82;D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）11-0075-06

人才振兴是乡村全面振兴的重要引擎，是推动乡村高质量发展的重要支撑。2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出，要“把乡村人力资本开发放在首要位置，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力人才支撑”[1]。作为一项系统且宏大的战略性工程，实施乡村振兴战略需要统筹各方力量、协调各类资源，而人才队伍建设和人力资源开发是一项关键工作。其中综合能力突出的新乡贤是乡村振兴的重要力量，包括外出返乡务工人员、致富能手、本地大学生以及退休干部、教师等精英[2]，他们是以乡愁和乡情为纽带塑造的具有乡村认同感的群体，经历了市场化和工业化的洗礼，掌握着一定的文化知识、社会资源和经济资源，对社会发展和乡村建设有着自己的独到见解，具有投身乡村建设和公共事业发展的热情。新乡贤依托自身的文化社会禀赋，在文化传承、道德塑造、社会风气引领方面发挥着重要作用[3]，成为城市与乡村、市场与社会之间的联结纽带[4]，有效增进了社会关联，维系着社会秩序，是乡村治理的基础性力量。新时代，重新审视新乡贤的价值及作用，分析其参与乡村治理的难题和问题，优化新乡贤参与村庄治理的路径，提升新乡贤参与乡村治理的能力，对于推动乡村善治以及全面振兴具有重要意义。

一、新乡贤参与乡村治理的时代价值

新乡贤治村具有自身的独特价值，其比传统乡贤的资源动员能力强，也区别于一般的行政化治理主体，具有较强的个人魅力、较强的治理资源统筹能力，以及时代性、专业性的治理技术，在建设乡村文化、优化乡村治理、带动农民致富、维系乡村秩序等方面具有独特作用，是构建现代乡村治理体系、实现乡村振兴需要动员和依托的重要力量。

（一）新乡贤是“乡风文明”的实践者

乡贤本身蕴含着极强的文化意蕴，在传统乡村社会中，乡村治理主要依靠伦理道德和村规民约，乡绅是乡村伦理和规范的聚合者，也是村庄风气和秩序的维系者。现代乡村，新乡贤不仅蕴含传统的优秀文化禀赋，具有浓厚的乡情和乡愁，也具备现代文化素养、价值观念和知识体系，在日常实践中展现出高度的文化自觉和自信，主动将传统文化进行转化创新，把道德品质、文化修养融入具体行动，发挥着乡村治理的文化牵引功能。新乡贤参与乡村文化治理，通过文化传承、道德塑造和价值引领，促进乡村文化的创新，传导核心价值观，并能够改善乡俗民风、弘扬社会正气，塑造起新时代的文明乡风、良好家风、淳朴民风。

（二）新乡贤是“乡村善治”的促进者

随着乡村转型的加速，乡村社会内部的矛盾、风险和利益交织，治理问题日益复杂和多元，亟待构建现代化的乡村治理体系。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出，要“构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会”[5]。目前，乡村治理的区域差异和类型差异明显，利益密集型地区的富人治村现象明显，容易出现治理中的资源控制及分配的失衡。中西部資源薄弱型地区的能人治村问题突出，容易导致低效治理和治理悬浮问题。新乡贤作为乡村社会的公共力量承载者，参与村庄治理和公共事务，可以弥补和纠正治理体系存在的偏离、失衡问题，依托自身的资源优势和知识优势，参与并融入乡村治理，引导乡村的公共决策、项目运行和制度建设，推动国家政策的基层落地，代表农民群体传达公共诉求，传递农民群体的声音，回应农民群体的利益诉求，化解社会矛盾，密切干群关系，强化国家认同。

（三）新乡贤是“生活富裕”的推动者

推动农民增收致富，提升农民收入水平，改善农民的生活质量，是乡村振兴的重要任务。新乡贤能够以新形式组织农民发展集体经济，带动农民增收，帮助农民实现生活幸福的目标。退休或长期在外经商返乡的新乡贤，他们有报效家乡的情怀，具有丰富的社会关系、经济资源，能够有效强化城乡、工农之间的关系，为乡村争取更多的发展性资源，为农村经济的发展注入新的动力。此外，他们视野开阔、思维开放，有头脑和经营思路，能够为乡村振兴提供新的思路和方向，准确捕捉市场信息和惠农政策，降低经济发展的风险和成本，维护农民群体的利益。而务工返乡创业人员、村庄致富能手等新乡贤，他们的利益关系和社会关系在乡村，关心村庄建设和发展，能够凭借自身的技术、能力及信息等资源，通过组建经济合作组织、集体经济等方式，挖掘村庄特色资源，发展休闲产业、深加工业等现代产业，促进传统农业的转型升级，引导农村二、三产业的发展，增加农产品附加值，带动农民增收致富，实现美好生活的愿景。

（四）新乡贤是“和谐乡村”的维护者

传统的乡村是熟人社会，村庄相对封闭，人们“生于斯、长于斯”，人口流动性较低，村民之间交往频繁，信息透明度较高，日常生活中相互协助，农业生产中互帮互助，形成了关联紧密的社会共同体，村民的关系紧密，村庄社会和谐有序。而随着乡村边界开放，人口流动加速，村民之间的交往减弱，生活日益私密化，冲击着原有的人际关系和社会关联，社会联结变得日益松动。同时，就业多元化带来了经济收入的差异，使得村庄内部农民群体出现了社会分层，不同阶层间的行为、价值和认同出现差异。而新乡贤位于社会分层的中间或者中上位置，他们是村庄振兴的行动者和实践者，是乡村社会的黏合剂，他们用自己的社会积累为村庄发展争取机会，并致力于维护乡村的道德秩序和社会规范，促进乡村社会整合。同时，新乡贤可依托自己的价值和社会属性，发挥沟通上下的作用，润滑缓冲阶层之间的隔阂和矛盾，促进村庄社会的稳定与和谐。

二、新乡贤参与乡村治理存在的问题

随着新乡贤参与乡村治理的政策、制度的完善，新乡贤在乡村振兴中的作用得到进一步发挥，但是也面临着治理中的经验主义、个体决策及资源不足等问题，影响着新乡贤在乡村治理中的作用发挥。

（一）经验主義影响乡村治理的效果

传统乡村社会流动性较小，社会结构稳定，治理问题相对单一，往往采用“凭经验办事”治理的策略，通过维护村庄社会的“理”，赢得村民的认可，从而实现“低成本、高效率”的简约式治理。而随着传统乡村的现代化转型，乡村事务变得繁琐且多元，尤其是现代工业和城市文明的进入，偶发性的风险和矛盾增多，诸多事件都融入了不同的主体、因素和利益，单纯依靠经验办事容易导致掣肘、纠纷和问题的积压，降低治理的成效。处于传统与现代交织体系中的新乡贤，受到经验主义的传统思维约束，参与村庄治理还存在一定束缚。一是传统经验的限制。农村种田能手、致富能人及文化精英等本土新乡贤，成长于乡土社会，地方思维和乡土经验深刻影响着他们的行为方式，在乡村治理中也多依据乡村社会内部的知识和经验办事，这与现代乡村的制度化、法治化和规范化的现代治理目标不相符，导致出现治理中的非正式手段和策略主义问题，容易损害乡村社会公平公正秩序。二是现代技术的适用限度。在外务工经商或者退休返乡的新乡贤，掌握着相对先进的技术、知识，在乡村治理中也倾向于运用新的方式和技术。但是，传统乡村尚未完全转型，乡村社会依然蕴含着乡土元素和自身特质，专业思维和技术治理还难以适应灵活、变动的乡村社会，也容易导致乡村治理的低效。三是发达地区的治理模式限度。在乡村治理实践中，经济发达或利益密集型村庄的治理模式，容易被推广和运用到资源稀薄的普通农业型村庄，但是经验的搬移并不适用于这些地区。普通农业型村庄缺少资源支撑，新乡贤参与治理的环境和空间差异明显，作用和价值不能充分发挥，导致治理行为和机制的扭曲，偏离乡村治理的目标。

（二）个体决策影响乡村自治的实践

现代乡村治理不仅强调治理制度的建设、治理方式的规范，更突出治理的民主化，强调党员、群众等多元主体的参与，表现为协商性、整合性和表达性。在乡村治理实践中，村级治理主体是公共利益的代表，既代表大多数村民的利益，同时也是国家在村庄的代理人。[6]为弥补乡村治理中德治不足的短板，过度强调新乡贤的个人魅力和个体权威的塑造，却导致出现治理的个人意志和个体决策问题，产生资源的垄断性配置和专断权力，弱化村民自治的农民主体性和治理的正义性。一是决策中的个人主义。村民自治坚持民主决策和民主管理，而过于强调新乡贤权威建设的治理实践，容易在权威倒逼塑造的过程中排斥其他意见，逐渐形成决策中的个人主义。虽然新乡贤出于公心治理村庄，但是缺乏公共规则约制，又要抑制阻碍决策达成的因素，就会出现个人意志专断表达的现象。二是资源的垄断分配。公共资源是村庄建设的重要手段，是影响村庄治理的重要因素。决策中的个人意志也容易导致公共资源的分配失衡，如低保资源、工作机会、惠农项目等分配，都可能产生个人决策和垄断分利，弱化乡村治理的正义性。三是利益导向的行动逻辑。新乡贤在带领村民共同致富的同时，会按照市场逻辑进行运作和经营，容易把追求自身利益的最大化作为目标。利益导向的行动逻辑容易导致在资源争取和资本运作中，采取非理性和不规范的方式，与外部力量建立利益联盟，在缺乏规制和监督的情况下，会侵害村民和村庄集体的公共利益。

（三）资源不足导致参与治理能力不足

传统乡村的社会结构、文化体系及组织方式为乡贤治理提供了基础，乡贤也有参与乡村治理的意愿和动力，并通过乡村自治实践展现自身的价值。随着现代化进程的加快，农民资源持续外流，大量的农村人才进入城市，乡村治理的资源不足问题突显。一是资源不足导致人才流失。城市发展的政策偏向，导致城乡资源的配置差异明显，乡村的教育、医疗、养老等资源薄弱，水、电、供暖等基础设施及交通、购物、休闲等服务滞后，导致留才、育才和引才的难度较大，大量的精英通过教育、就业、经商等机会离开了村庄，外部输入的人才也因为缺少预期而离开乡村，乡村振兴和建设的人才队伍薄弱。二是资源不足导致参与治理自觉性不强。乡村治理传统孕育了独有的乡贤文化，乡贤作为重要的治理力量，通过自身的德行和才能，发挥着传承文化、乡民教化和凝聚人心的作用，并得到民众的认可和支持，逐渐形成了乡贤文化的自觉性。而随着“熟人社会”的解构，乡村社会共同体出现分化，个体本位和利益导向的行为增多，侵蚀和破坏着乡村社会的乡贤文化认同，新乡贤参与治理的文化消散、基础缺失，参与治理的能力受到抑制，参与意愿不足。三是载体缺乏导致主体缺位。在乡村振兴的战略背景下，新乡贤返乡需要强化顶层设计，搭建乡贤作用发挥的平台和载体。目前，对接新乡贤回村发展的机制缺乏，参与乡村治理的渠道缺少，支持创新创业的平台缺乏，政策性的引导和支持不足，新乡贤参与治理的持续能力弱化。

三、新乡贤参与乡村治理的路径

激活新乡贤报效家乡、投身乡村建设的热情，发挥新乡贤乡村治理的作用，需要完善各种措施和机制，吸引新乡贤返乡发展。也要拓宽新乡贤参与乡村治理的渠道，健全参与的制度，为新乡贤提供良好的发展环境和治理平台，让新乡贤在乡村振兴中施展才华、干事创业。

（一）完善吸引新乡贤报效家乡的举措

新乡贤不仅具有较强的资源积累和知识水平，而且具有“贤”的价值，有着反哺“桑梓”、投身乡村振兴事业的热情以及支持和推动家乡发展的能力。挖掘新乡贤的价值，发挥新乡贤的功能，需要建立联系对接新的机制，创新新乡贤报效家乡的举措，激发新乡贤的乡土情怀和建设家乡的热情。一是建立沟通对接机制。通过开展新乡贤的信息收集和整理工作，建立新乡贤数据库，进行动态的跟踪管理。推动组建“乡贤会”“联席会”“微信乡贤群”等，搭建与新乡贤联系沟通的平台，组织新乡贤联谊会、座谈会，传达家乡诉求和期盼，引导他们为家乡发展献智献力。乡村干部要发挥招才引智带头作用，建立起对接新乡贤的常态化工作机制，采取“一对一”对接方式，定期走访新乡贤，以乡情和乡愁感染熏陶新乡贤，引导他们投身家乡建设。二是健全新乡贤回归的激励和保障机制。健全的激励和保障机制是引导新乡贤报效家乡的重要动力。为消除新乡贤的顾虑，增强他们反馈家乡的意愿，要健全医疗、教育、养老、住房的保障体系，为他们生产生活提供便利。建立城乡一体的社会保障机制，确保新乡贤返乡后能够享受同等的养老保障。同时要创新医疗政策，完善乡村医疗服务设施，提供优质的医疗服务。优化居住生活条件，为本地返乡的新乡贤修缮原有住房，也可以通过财政补贴，租赁农户闲置用房，或通过闲置宅基地的规划利用为新乡贤修建办公场所。

（二）拓宽新乡贤参与乡村治理的渠道

新乡贤参与乡村治理的意愿和动力相对较强，而且具有治理乡村的能力，要拓宽新乡贤参与乡村决策和公共事务的渠道，吸引他们加入基层党组织，增强新乡贤的政治地位和村庄认同，更好地发挥他们的价值。一是建立专门的新乡贤组织。在地方黨委领导下，探索建立新乡贤参与治理的专门组织，积极培育发展乡贤理事会、乡贤议事会等组织机构，打造“一村一会”的模式，让新乡贤依托组织化载体参与村庄公共事务。也可以把乡镇作为基本单位，探索试点“参事会+分会”“议事会+分会”等模式[7]，在乡镇设立总会，各行政村设立分会，明确各级职责，建立运行机制，完善管理制度，逐渐形成专门化和规范化的新乡贤组织，在组织动员中激发新乡贤服务乡村振兴的热情，在治理实践中提升乡村社会的治理水平。二是搭建新乡贤参与治理的平台。推动新乡贤参与乡村治理，关键是要搭建适用性平台。推动建立“新乡贤事业发展基金”“新乡贤返乡支持项目”等，为其返乡发展提供政策和项目支持，引导他们以投资、资助等方式支持乡村公共事业发展。依据新乡贤的特点和类型，成立“新乡贤创业工作室”“法律咨询服务群”等，以新乡贤的专业能力解决村庄发展难题，促进家乡建设。要鼓励和引导新乡贤到乡村挂职，或担任乡镇干部和村“两委”干部，进入到乡村治理的正式组织，以行政身份参与乡村治理，从而更好地发挥新乡贤的治理功能优势，促进乡村治理体系和治理能力的现代化。

（三）优化新乡贤参与乡村治理的制度

推动新乡贤融入乡村治理，要以党的领导为前提，以法治建设为基础，以监督评价为手段，构建新乡贤参与乡村治理的制度体系。一是健全新乡贤参与乡村治理的领导制度。2019年，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，提出要“坚持党对农村工作的全面领导，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革发展沿着正确的方向前进”[8]。推动乡村治理的现代化，提升乡村治理的能力，必须要坚持和加强党的全面领导，进一步建强乡村党组织。基层党组织也要把新乡贤参与乡村治理作为重要工作，完善党对新乡贤治村的领导体制，创新党的基层组织设置和领导方式，依托自身强大的动员能力和组织能力，协调统筹运用各类主体和资源，积极推动新乡贤入党，将新乡贤团结凝聚在党组织周围，形成共建、共享和共治的模式，为乡村振兴战略目标的实现提供组织支撑。二是要推动乡村治理的法治建设。党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。要不断加强乡村法治建设，努力改变传统经验主义的治理思维，将现代法治嵌入传统规范和治理思维中，尤其是要发挥新乡贤的垂范作用，积极普及法律法规知识，传播法治文化和精神，推动形成乡村治理的法治环境。通过举办各种线上线下培训班，推动新乡贤自觉学习法律法规、规章制度，培养新乡贤的法治意识，使其懂法、守法和用法，用法律治理乡村，维系村庄秩序，确保乡村治理的公平和正义。三是完善新乡贤参与治理的监督评价制度。提升新乡贤治理乡村的水平，完善的监督评价机制不可或缺。[9]建立针对新乡贤的监督管理、考核评价和责任追究等机制，对新乡贤参与乡村治理的过程进行监督，对其作用的发挥和参与的成效进行评价，防止损害集体利益的行为发生，使新乡贤在村民监督下有效治理乡村。

（四）培育新乡贤参与乡村治理的新文化

乡村振兴要以文化铸魂，文化是乡村振兴的重要根脉和基石。乡贤文化是几千年乡村发展的积淀，也是乡村治理的智慧结晶。新乡贤参与乡村治理发挥着文化的传承、生产和传播的价值，并构成了乡村文化建设的重要组成部分。推动新乡贤参与乡村治理，要深入挖掘乡贤文化，创新乡贤文化的内容，塑造乡贤文化自觉，提升乡村德治的水平。一是深入挖掘乡贤文化的内涵。实施乡贤文化的振兴工程，深入挖掘乡贤文化元素和精神，传承好新乡贤具有的崇德向善、孝悌修身、明德惟馨、笃行致远、重义守信等文化内涵。整理和收集新乡贤的先进事迹、感人故事，拍摄一批推介新乡贤的短视频，出版新乡贤的系列研究成果。通过各类媒体、依托各类重大活动和事件宣传新乡贤精神，弘扬主旋律，传递社会正能量，营造乡贤文化的社会认同氛围，增强新乡贤的荣誉感和归属感，提高新乡贤的社会地位。同时，通过建设新乡贤文化讲堂、宣传阵地等，引导乡贤宣传进社区、进学校、进企业，讲好新乡贤故事，弘扬拼搏奋斗精神，激励走出去的村民回报家乡、回馈乡村、争做乡贤。二是发挥新乡贤文化的连接作用。把新乡贤在攻坚扶贫、乡村振兴中展现的品质嵌入乡贤文化，弘扬攻坚克难、团结奋斗、命运与共的精神，传递乡村党组织以人民为中心的责任和态度，塑造新乡贤治理村庄的影响力，凝聚党心、民心，夯实乡村治理的基层基础。发挥新乡贤文化古今融合的功能，促进优秀乡土文化与现代工业文明、法治规范与地方习俗、传统观念与社会主义核心价值观的衔接，重构村民之间、村民与村庄之间的关联，打造命运与共的乡村社会共同体。

参考文献：

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》[J].中华人民共和国国务院公报，2021，（7）：22-28.

[2]倪咸林，汪家焰.“新乡贤治村”：乡村社区治理创新的路径选择与优化策略[J].南京社会科学，2021，（5）：82-90.

[3]高静，龚燕玲，武彤.新时代乡贤治村的嵌入逻辑与现实检验：双案例对照[J].农业经济问题，2021，（4）：110-120.

[4]吴家虎.内生权威融入式治理：体制型乡贤治村的时代价值与完善路径[J].社会科学家，2018，（4）：57-63.

[5]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》[J].中华人民共和国国务院公报，2019，（19）：11-16.

[6]崔盼盼.乡村振兴背景下中西部地区的能人治村[J].华南农业大学学报（社会科学版），2021，20（1）：131-140.

[7]王守智.新乡贤“返场”的当代价值、现实际遇与未来走向——以实施乡村振兴战略为分析背景[J].新疆社科论坛2021，（1）：64-70。

[8]中共中央印发中国共产党农村工作条例[N].人民日报，2019-09-02（1）.

[9]李卓燃，曲政.“新乡贤”参与乡村治理机制探讨[J].农业经济，2019，（6）：64-66.

责任编辑王雨

[收稿日期]2021-09-28