“双重压力”下地方政府环保责任履行

2021-01-06丁彩霞赵美欣

党政干部学刊 2021年11期

丁彩霞　赵美欣

[摘要]地方政府在履行环保责任过程中面临权责关系不对等、政策执行“异化”、责任履行意识薄弱的困境。在环保督察的政治背景下，地方政府环保责任履行压力由常规的科层制压力转变为“双重压力”，即“加压的科层制压力”和“外部督察压力”。在“双重压力”下的地方政府应该以“权责对等”推进责任落实、规制环保责任履行行为、坚持环境治理问题和任务导向，从而发挥环保督察实效，努力摆脱履责困境，推进生态环境治理现代化。

[关键词]双重压力;环保督察;地方政府;责任履行

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）11-0063-06

生态文明建设是关系人民福祉、关系民族未来的大计。党的十九大提出“实行最严格的生态环境保护制度”，并将“污染防治攻坚战”作为全面建成小康社会的三大攻坚任务之一[1]28，“十四五”规划重申了2035年美丽中国建设的远景目标，强调健全现代环境治理体系。常规的科层制政府环境管理体制是国家生态环境治理的主要抓手，依靠自上而下的环境管理体制以及地方党政部门的领导，地方政府及相关环保部门履行环境保护责任，以落实国家生态环境政策。生态环境问题已经成为国家政治问题，党中央高度重视国家生态环境治理，为此建立了中央生态环境保护督察制度，对地方政府环保责任履行进行“纠偏”，以提高政府生态环境治理能力，健全现代化生态治理体系。中央环保督察作为具有运动式治理特征的环境治理手段，能够对常规的科层制政府环境管理体制进行有效的管理与监督。[2]中央环保督察制度的实行不仅对常规的科层制环境管理体制进行加压，同时对地方政府履行环保责任施加外部督察压力，通过“双重压力”来发挥督察效能，规范地方政府生态治理行为，实现国家生态治理现代化。

一、科层制下地方政府环保责任压力概述

国家治理的一个基本矛盾就是中央政府的管辖权与地方政府的治理权之间的关系，自上而下的科层制管理体制在一定程度上缓和了两者之间的矛盾，维系了央地关系的平衡。科层制渗透到我国国家治理的方方面面，不同层级、不同部门之间有着管理权限与责任的划分。2009年12月，哥本哈根大会《京都议定书》的磋商表明，环境治理已成为各国政府责任的一部分[3]，生态环境治理是我国国家治理现代化的重要内容，政府环境治理责任，是指乡（镇）及县级以上各级人民政府在生态环境管治领域所担负的组织机构、资金机制、规范、程序、公约、标准、措施和行动等的法定义务和职权[4]。中央政府环保部门的主要职责是制定并发布国家环境保护相关政策并监督政策的执行，具体包括拟定国家环境保护方针、政策和法规，制定和发布国家环境质量标准和污染物排放标准，实施、管理环境影响评价等。地方政府环保部门的主要职责是贯彻执行中央政府制定的环保政策，同时接受地方党委和政府对地方环保工作的领导，具体包括对管辖范围内的排污单位进行现场检查;对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定保护规划等。因此，地方政府及地方环保部门是国家环保政策执行的主体，在生态环境治理中承担着重要责任。

从生态环境治理角度而言，科层制政府环境管理体制下，地方环保部门责任履行的压力来自上级环保部门和地方党政机构，即不仅受到来自上级环保主管部门的管理与监督，而且受到地方党政机构的领导，根据地方发展状况履行环保责任。国内学者大多从科层制组织模型角度对我国政府环境管理体制进行研究，在环境治理的委托方（中央政府）—管理方（中间政府）—代理方（基层政府）模型中发现，我国科层制政府环境管理的基本模式是行政发包制，即中央政府将环境政策目标“发包”给直接下级或中间政府，中间政府将政策任务分解到下级环保部门和基层政府，由下级部门和基层政府来落实环保政策，中央政府对任务落实情况进行检查验收。在科层制政府环境管理体制中，由于环保任务自上而下进行设定，不同层级地方政府及环保部门承担不同的环保责任，就出现了“层层加码”的现象，环保任务层层分解到基层，致使基层政府环保部门环保责任繁重。但是，在对地方政府环保部门的责任履行情况进行验收过程中，由于中间政府作为管理方具有激励分配权，在信息不对称的情况下，代理方与管理方能够就设定的环保任务进行讨价还价，以完成环保任务，实现政策目标。地方政府在责任履行过程中受到科层制管理体制压力的影响会产生一系列“应对机制”，导致环保政策“走样”执行，环保责任“打折”履行。科层制政府环境管理体制存在一定的弊端，导致地方政府环保责任履行陷入困境，这也是目前提高我国生态环境治理能力，推进环境治理体系现代化所迫切需要解决的问题。

二、科层制下地方政府环保责任履行困境

科层制政府环境管理体制下地方政府及环保部门接受不同的环保任务指派，尤其是基层政府及环保部门作为环保压力下放的最后环节，往往产生多重任务目标的冲突，在上级政府“赋责不赋权”的现实困境下，地方政府为避责往往“走样”执行环保政策，导致政策在执行过程中“异化”，地方政府环保责任履行意识薄弱，致使环保责任履行陷入困境。

1.权责关系不对等。自上而下的科层制政府环境管理体制是国家生态环境治理的基本政治架构，各级地方政府及相关环保部门承担治理责任，一方面要开展常规性的地方生态环境治理工作，另一方面要接受上级领导部门与地方党政部门依据地方发展与生态环境现状而指派的其他任务。从科层体制上看，环境治理责任自上而下不断加重，基层政府往往承担较重的环保责任。就环境治理权力而言，权力分配与责任下放呈现相反态势，环境治理权力自上而下不断减少，这种权责的不对等包括地方管理权限与责任的不对等、地方事权与财权的不对等。上级政府往往只将部分管理权授予下级政府，比如，對违法焚烧农作物秸秆，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十九条规定，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处500元以上2000元以下的罚款，但是在地方政府禁烧秸秆的责任落实中，乡（镇）政府是重要的责任主体，由于他们缺乏相匹配的处罚权来规制村民焚烧秸秆行为，只能投入大量人力、物力死看硬守、四处灭火，避免上级的追责。同时，财权与事权的不匹配加剧了环境治理中地方政府的权责不对等，这些问题使得地方政府环保部门陷入环境治理权责关系不对等的困境，尤其是基层地方政府“责大权小”。

生态环境治理需要各类社会主体行为的转变，地方政府在履行环保责任的过程中势必会侵犯部分社会主体的利益，甚至会触动部分地方政府官员的利益，在缺乏足够管理权力支撑的情况下，环保责任的履行会受到利益受损群体的顽强抵抗，难以推动环保政策的落实。但是，地方政府要接受中央政府对其所委托的环保任务的检查验收并追究相关责任，在这种状况下，地方政府“完成任务”逻辑、“避责”逻辑等就会发生作用。避责逻辑是基层政府干部为避免行动、指责或变革所采取的自我保护性应对逻辑[5]，主要产生于科层制管理体制的权责分配失衡以及高强度的问责之下，地方环保权责关系不对等导致地方政府为完成环保任务、避免责任追究而采取一系列应对机制。

2.政策执行“异化”。在科层制政府环境管理体制下，中间政府作为管理方在分解环保任务时将责任分派到下级基层政府，虽然实现了责任转移，减少了自身的任务压力，但是导致基层政府环保责任过重，环保责任“打折”履行，环保政策执行“异化”，环保政策陷入“中梗阻”[6]困境。这种环保政策执行的“异化”包括地方政府在执行任务时“变通”或“选择性放弃”、在中间政府管理过程中与其讨价还价、在检查验收中与管理方“合作共谋”。

首先，在生态环境保护领域中，环保政策实施过程经常在运动模式和常规模式间变动转换，面对常规化的政策执行压力以及上级环保主管部门与地方党政部门不定期的任务压力，被委托的地方政府往往采取一些应对机制来消解这些不断变化的压力，以免被问责。在“完成任务”逻辑和“避责”逻辑下，基层政府往往选择“变通”执行政策，在多重委托任务下采取单一的“目标嵌套”，实现“以点代面”，例如在污染防治攻坚战中为解决“大气、土壤、水三大污染”，对地方企业实行“一刀切”，无论是否合法，一律关停。又或者进行“拼凑应对”，通过拼凑现有资源在规定时间完成环保任务，甚至部分基层干部会根据自身利益诉求，“选择性执行”上级委托的环保任务[7]，尤其是一些“难啃的硬骨头”，他们会选择性放弃完成该环保任务。比如为打赢蓝天保卫战，各级地方政府与环保部门应下大力气解决空气污染问题，但是一些领导干部认为即使所辖领域的空气治理有成效也难免其他地方的污染气体飘散至自己负责的区域，因此就选择性放弃治理地方空气污染，该环保责任难以履行，导致国家环保政策执行“异化”。其次，由于中间政府作为管理方具有实际的控制权，能够与委托方进行“讨价还价”，同时基层地方政府能够利用信息不对称与上级政府再次进行“讨价还价”来调整任务分配比例，变相降低本地区的环境治理标准。最后，在检查验收环节，代理方和管理方为应对上级检查而实现“上下联手”，形成了地方政府与上级政府的“共谋”结构[8]，甚至结成“政治联合体”以应对以后的检查，比如为实现上级委托的整体性环保任务指标，部分未完成环保任务的基层政府与上级政府“合作共谋”，将任务指标转移到其他基层政府，以避免中央问责。由此可见，地方政府环保责任压力在不断被调适，环保责任的履行也随着压力变化而不断调整，导致国家环保政策执行“异化”。

3.责任履行意识薄弱。政府责任履行意识的强弱直接影响到责任履行的效率和质量。有些地方政府部门受到重经济发展、轻环境保护思维定式影响，直接或间接地干扰环境执法监督，影响地方环保责任履行。在环保审批审核、环保工程建设等环节，存在地方官员公权私用、非法审批一些建设工程、对非法企业“放行”等问题，直接阻碍了环境治理工作的开展，影响环保部门环保监管责任的履行。环保责任履行意識的薄弱是地方政府官员行政素养不足的突出表现，在地方政府环保责任履行不到位的惩罚成本远远小于其通过非法审批等手段获得的经济收益的情况下，“理性经济人”就促使他们为了经济利益而选择放弃环保责任的履行，导致地方政府环保责任履行陷入困境。

三、环保督察下地方政府环保责任的“双重压力”

在科层制政府环境管理体制下，地方政府环保政策执行压力、任务验收压力的存在以及地方政府官员通过一系列“应对机制”以消解环保责任履行压力，导致地方政府环保责任履行陷入困境，国家环境保护政策执行出现偏差。面对国家生态文明建设的现实要求，环保督察制度应运而生，作为国家环境管理体制的纠偏机制、环保监督机制缺位的应对机制，环保督察嵌入科层制中自上而下加强了环保责任的传导，同时从外部对地方政府环保责任的履行进行督察，增加了地方政府环保责任履行的压力，形成了地方政府环保责任履行的“双重压力”，在一定程度上改变了地方政府及环保部门的行政行为，推进落实地方政府环保责任的履行。

1.加压的科层制环境治理压力。督察机制是中央对地方重大决策和重要工作部署贯彻落实情况所开展的督促、监督、检查的活动的总称[9]，环保督察是督察机制在生态环境保护领域的应用。环保督察的一个重要任务就是“督政”，通过外部切入将常态化的运动式治理方式嵌入科层制政府环境管理体制中，对常规的科层制环境管理体制进行加压，加强环保责任的传导，压实环境治理责任。

环保督察来源于中央高层领导的直接推动，具有一定的权威性，在国家环保督察的高位运行压力下，各级政府及环保部门势必会将生态环境治理放在优先战略位置，以完成环境治理任务，避免在督察中受到责任追究。在这种情况下，自上而下的科层制政府管理体制就会不断向下加压，上级环保部门为避免被“追责”而将责任压实到下级环保部门，同时加强对下级部门的监督检查，基层地方政府及环保部门“变通”执行环保政策的可能性大大降低。同时地方政府环保部门会减少与基层政府的“合作共谋”，从而推动地方政府责任的履行。虽然为了完成环保任务，避免环保督察问责，上级政府压实了责任，但是在这个过程中权力下放严重滞后，权责不对等的问题仍然存在，“赋责不赋权”在一定程度上影响着地方政府环保责任的履行。环保督察坚持“党政同责”，地方政府环保责任履行不到位将追究地方党委的责任，因此，地方党委将高度重视地方政府及环保部门的责任履行，同时也进行一定的监督。我国分税的财政体制是在合理划分中央和地方事权的前提下形成的，地方政府承担地方生态环境治理的主要费用，因此在地方党委的领导下，地方政府环保部门能够获得一定的资源支持，尽可能完成地方环境治理任务。环保督察通过对科层制政府环境管理体制进行加压，加强环保责任的层层传导，压实地方环境治理责任，推动地方环保责任履行，由此，在环保督察下，地方政府常规的科层制环境责任履行压力转变为“加压的科层制压力”。

2.外部环保督察压力。环保督察的运动式治理方式具有涉及范围广、发动频率高的明显特征，督察重点是地方党政干部落实国家环境政策、履行环保责任以及解决国家生态治理存在的“老、大、难”问题[10]，对科层制环境管理体制的加压能够在一定程度上推动地方政府环保责任履行。但是由于“信息不对称”、“行政关系人缘化”、政策执行“灵活性”等原因，科层制环境管理体制的弊端难以依靠环保督察下科层制政府的加压彻底解决，甚至有些地方政府能够找到新的“应对机制”来逃避上级政府委托的环保责任。因此，环保督察从外部直接对地方政府环保责任履行施加压力，推动各级地方政府重视生态环境治理。

环保督察对地方政府责任履行施加外部压力，使地方各级政府环境治理模式发生了转变，即由单一的科层制下“行政发包制”转变为环保督察下的“高度关联型”治理模式。在这种模式下，中央和省级环保督察承担了委托方和管理方的责任，保留了目标设定权、检查验收权和激励分配权在内的所有控制权[11]104，对地方政府环保责任履行进行监督和控制。在督察过程中，环保督察能够直接对地方政府环保责任履行状况进行监督检查，通过“例行督察”、环保督察“回头看”、“专项督察”以及“派驻督察”等方式来实现环保督察常态化，地方政府在不定期的督察压力下会调整行政行为，将生态治理放在地方治理的重要位置。

四、“双重压力”下地方政府环保责任履行路径

“加压的科层制压力”和“外部督察压力”在一定程度上调整并规制了地方政府环保责任履行行为，在双重压力下，地方政府应该以“权责对等”推进环保责任落实、规制环保责任履行行为、坚持环境治理问题和任务导向。

1.以“权责对等”推进环保责任落实。“权责不对等”严重阻碍地方环保责任落实。地方政府履行环保责任需要上级主管部门与地方党政部门的支持，只有环境治理权责匹配才能保证地方政府环保责任得到有效落实。环保督察制度的推行为地方政府环保部门“提档”，改变了环保部门在地方政府机构中的劣势地位，但是地方政府环保责任的履行仍然要在科层制环境管理体制下进行，因此，各级地方政府应该改变科层制环境管理体制下上级政府“赋责不赋权”的行为，赋予下级地方政府尤其是基层地方政府与环保责任相对等的权力，以保证地方环保责任的落实。

一方面，“权责对等”要求平衡中央和地方之间的博弈关系，合理划分中央和地方在生态环境治理中的责任，同时，在央地财政分权上，应该合理划分财税关系，保证地方政府具有充足的资源进行环保建设投资、环保责任履行。另一方面，“权责对等”要求合理划分地方政府及环保部门的责任，并据此授予其相应的管理权力，以此来增强地方政府环境执法权威，解决地方政府尤其是基层政府执法权威性差、执法手段软的治理难题。此外，在国家环保督察中发现一些跨区域生态环境问题，针对跨区域的生态治理问题，跨区域协同治理机制应该明确地方政府之间的责任划分，避免地方政府只利用不治理，为“搭便车”而不作为，导致产生生态环境执法空白，或者地方政府环保责任交叉，重复治理，浪费国家资源。在环保督察的压力下，地方政府应当明确“权责对等”对责任履行的重要意义，只有权责关系相匹配，才能保障环保责任得到切实履行。

2.规制环保责任履行行为。从“完成任务”的逻辑和“避责”逻辑出发，“委托—代理”治理模式下的科層制地方政府采取一系列“应对机制”来完成或转移中央政府委托的环保任务，体现出地方政府环境治理的被动性、权变性。国家环保督察给地方政府环保责任履行带来了“双重压力”，地方政府环境治理模式也发生了转变，地方政府从过去被动治理转变为主动治理，环保责任履行中的权变行为受到约束。地方政府及相关环保部门是国家环境治理体制中的重要治理主体，督察的重要目的就是规制地方环保责任履行，推动国家环保政策的落实。

在双重压力下，地方政府环境治理应该严格落实科层制地方环保责任，规制环境执法人员的执法行为。一方面，地方政府严格履行科层制地方环保责任是国家行政机关固有的责任，在环保督察带来的“加压的科层制压力”下，地方政府应该对过去存在的不合理的行政行为进行规制，依托完善的考核机制、奖惩机制、问责机制，保障督察到事、问责到人，推动执法主体严格依法履行环保责任。另一方面，环保督察采用“例行督察”的督察方式就是对地方政府常规性环保责任履行情况进行的监督和检查，对不合理行政行为进行规制，环保督察问责能够直接影响地方政府官员的晋升。为避免责任履行不到位带来的政治风险，地方政府就应该通过严格的遴选、清晰的权责划分、完善的绩效考核以及严厉的追责来提高政府官员整体的行政素养、责任履行意识，提高执法人员不规范履行责任的成本，以保证国家环保政策的落实。

3.坚持环境治理问题和任务导向。双重压力下地方政府不仅要完成科层制自上而下委托的环境治理任务，还要在责任履行过程中坚持环境治理问题和任务导向。环保督察的重点是在具体督察中坚持问题导向，对重点环境问题、重点区域环境质量、环保不作为和乱作为以及环境保护工作机制等方面的重点问题进行巡视检查。[12]任务导向是针对中央和省级环保督察组的环境治理整改意见进行立行立改，而不是发现问题后敷衍整改、虚假整改。

一方面，地方政府环保责任的履行要坚持问题导向。在常规科层制环境管理体制下，地方环保部门环境治理往往让位于经济发展，责任履行难见成效，尤其对于地方环境治理的“老、大、难”问题，由于地方政府环境治理能力不足，同时，受到环境治理资源的约束、利益共同体的影响等，往往选择性放弃治理或者表面治理，责任履行不到位，导致一些生态治理难题被搁置。在环保督察的压力下，这些问题成为督察重点，地方政府必须坚持问题导向，对地方环保机构进行调适扩权，将以往被忽视的环境治理问题作为责任履行重点，对突出问题进行攻坚克难。另一方面，地方政府环保责任履行要坚持任务导向。科层制环境管理体制下，上级政府委托的任务是地方政府履责的重点之一。针对环保督察组反馈的整改意见，地方政府应当迅速反应，通过对实际情况的调查了解来制定相应的环境治理整改方案，并严格贯彻执行，保障整改任务的完成。

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