《中国共产党纪律处分条例》中“等”字的理解

刘玉清，苏一芳，汪灵波

(泉州师范学院 纪委办，福建 泉州 362000)

据《新编汉语词典》解释，“等”字作为助词，有两种截然不同的含义：一是表示列举未尽：经过上海、南京等地；二是用于列举后煞尾：我国有长江、黄河、黑龙江、珠江等四大河流[1]。2018年10月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称“《条例》”)共有142个条款，其中含助词“等”的条款有49个。在党纪处分工作中，如果对“等”字理解不一，就会导致相关条款适用有别、结果悬殊。应该如何理解相关条款中“等”字的含义呢？当中的“等”字均表示列举未尽(即“等后不等前”)，还是列举后煞尾(即“等前不等后”)，抑或两种含义兼而有之？针对实践中的困惑和模糊认识，笔者以法理学为视角，基于一般和特殊的辩证关系，理解《条例》相关条款中各个“等”字的含义，提出应当以“等前不等后”为原则，以“等后不等前”为例外的粗浅之见，期待收到抛砖引玉之效。

一、“等”字的一般性理解：“等前不等后”

实践中，多数人取“等”字的第一种含义，认为《条例》各条款中“等”字之前列举的，只是部分，不是全部。其理由是，违纪现象复杂多样，情况千变万化,《条例》制定者对相关内容无法列举详尽，故用“等”字兜底。这样可以扩大《条例》对违纪行为的覆盖面，增强《条例》适用的灵活性，确保应受追究的违纪行为不被遗漏。

笔者则认为，应当主要取“等”字的第二种含义，在《条例》的绝大多数条款中，“等”字之前没有明文列举的，通常不得计算在内。也就是说，原则上不得进行扩大解释，不得增加有关条款中“等”字之前未列举的事项。从这个意义上说，“等前不等后”是对“等”字的一般性理解。根据如下：

第一，从权力监督制约来看。失去监督制约的权力，必然会导致腐败。因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”[2]。党纪处分权是一种公权，同样不能例外，也需要受到监督制约。所以，既要倡导执纪者必先守纪，以更高的标准、更严的要求约束自己，又要严格工作程序，有效管控风险，强化对执纪工作各环节的监督制约，还要尽可能压缩执纪者利用自由裁量权设租寻租的空间。在党纪处分工作中，如果认可执纪者有权在有关条款中“等”字之后补充“列举未尽的内容”，就是为执纪者扩大自由裁量权范围提供可乘之机，容易导致党纪处分权失控。

第二，从维护正当权益来看。维护党员的正当权益，保证党纪处分适度合理，避免冤假错案发生，是开展党纪处分工作的一条重要底线。《条例》围绕党纪戒尺要求，开列负面清单，重在立规，是对党章规定的具体化，划出了党员不可触碰的底线。换句话说，党员的权利边界、行为禁区，依《条例》而设定。参照“法无明文禁止即可为”的法治原则，对党员而言，只要其行为不被《条例》所明文禁止，就不应依照《条例》受到党纪责任追究。在党纪处分工作中，如果认可执纪者以有关条款中“等”字之后暗含“意思”为由，无端限制或剥夺党员的正当权益，就会突破党纪处分工作的底线。

第三，从正当程序来看。要想实现公平公正，最起码的限制性条件是，不能让一个人“既当裁判员，又当运动员”，即“不相容岗位相互分离”。因为如果有人既是规则的制定者，又是规则的执行者，那在利益诱惑面前，其难免会做出有悖于公平正义的举动。推而言之，对什么行为是违犯党纪的行为，对违犯党纪的行为应当给予何种党纪处理或者党纪处分，都得由《条例》事先作出实体性规定。对这些规定，执纪者只能忠实执行，而无权制定、修改、补充或者废止。在纪律处分工作中，如果认可执纪者任意衍生有关条款中“等”字之后的“要义”，就是让执纪者获得制定规则和执行规则的双重资格，就是让执纪者在规则面前享有选择、变通、抵制的特权，从而违背正当程序的基本要求，消解纪律处分工作的权威性、公信力。

第四，从有错类推制度存废来看。1997年2月27日起试行的《条例》和2003年12月31日起施行的《条例》都设立了有错类推制度。通俗而言，就是先将某个行为认定为错误行为(违纪行为)，然后围绕关于错误行为(违纪行为)的定论，寻找事实和规则上的依据；即使该《条例》没有规定，也可通过类推方式，比照该《条例》分则中最相类似的条款处理。不过，为防止有人滥用有错类推制度，上述《条例》都规定，比照处理的案件，必须按规定程序审批和报备。历史上，有错类推制度在增强党纪严密性方面曾经起过作用。但是，随着“罪刑法定”“无罪推定”的思想观念日益深入人心，有错类推制度也就逐渐退出历史舞台。有错类推制度被2016年1月1日起施行的《条例》所废止，亦不为2018年10月1日起施行的《条例》所采用，这是顺应历史潮流、符合现代法治精神的明智之举。在纪律处分工作中，如果认可执纪者就有关条款中“等”字之后的“省略部分”进行发挥，且不受规定程序限制，就等于在复活有错类推制度，就相当于开历史倒车，甚至退得更远。

第五，从溯及力原则来看。现行《条例》(2018年10月1日起施行)第一百四十二条第二款的规定，对其施行前发生的、尚未结案的案件，应当按照“从旧兼从轻”原则进行处理。所谓“从旧”，是指行为发生时的规定，或者政策不认为是违纪，而现行规定或者政策认为是违纪的，依照行为发生时的规定或者政策处理，即现行规定或者政策无溯及力。所谓“从轻”，是指行为发生时的规定或者政策认为是违纪的，原则上依照行为发生时的规定或者政策处理，但现行规定或者政策不认为是违纪或者处理较轻的，依照现行规定或者政策处理，即现行规定或者政策具有溯及力。“从旧兼从轻”原则，强调对行为人权利的保护，并通过对公权力的限制和有利于行为人的规则适用得以实现。它既充分考虑行为时的规则状况，反对用事后规则惩罚之前的行为，又适应当前形势需要，体现新的时代精神。在纪律处分工作中，如果认可执纪者随意扩大解释，增加有关条款中“等”字之前未列举的事项，相当于允许其用由此生成的“事后规则”惩罚之前的行为，损害行为人的预期和安全感，从而难以得到人们的信服和遵从，因为行为人无法依据事后规则安排自己的行为。显然，这种做法与现行《条例》的溯及力原则是不相容的。

二、“等”字的特定性理解：“等后不等前”

经梳理《条例》中助词“等”的含义后发现，只在少数特定条款中，才能取“等”字的第一种含义，“表示列举未尽”。因其并非常态，故“等后不等前”，只是对“等”字的特定性理解。现举例说明如下：

第一，有相关权威解释进行佐证的条款。现行《条例》第二十七条是含“等”字的纪法衔接条款。该条款在2016年1月1日起施行的《条例》第二十七条列举“贪污贿赂、失职渎职”等2个涉刑犯罪类违纪行为的基础上，扩展到7个涉刑犯罪类违纪行为，以便与《中华人民共和国监察法》第十一条第(二)项列举的职务违法和职务犯罪行为种类保持相对一致，体现纪法衔接的要求。据中央纪委国家监委解释，涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，基本涵盖了公职人员的腐败行为类型[3]。言下之意，公职人员的腐败行为类型多样，并不限定在明文列举的行为类型之内。以此推及，现行《条例》第二十七条所规定的涉刑犯罪类违纪行为，包括但并不限于其所列的七个类型。所以，在这一条款中，取“等”字表示“列举未尽”之义，更为符合现行《条例》制定的本意。

第二，具有兜底性表述形式的条款。此类条款以“等”字之后接“其他”一词为表述形式，兼具列举式和兜底性两种情形。“等”字之前的表述，为列举式；列举的只是部分，不是全部。“等”字之后的表述，具有兜底性，是将列举中没有包括的，或者难以包括的，或者《条例》制定时预测不到的，都包括在内，主要是解决列举不周延的问题。例如，现行《条例》第四十条第二款规定，对于违纪行为所获得的职务、职称、学历、学位、奖励、资格等其他利益，应当由承办案件的纪检机关或者由其上级纪检机关建议有关组织、部门、单位按照规定予以纠正。经分析，与“经济利益”相区别的“其他利益”，上述条款明文列举的只有六种,即职务、职称、学历、学位、奖励、资格。然而，根据有关法律法规，除了这六种利益外，职级、衔级、级别、岗位和职员等级、待遇、荣誉之类的利益，也应囊括其中。又如，现行《条例》第一百三十三条规定，在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。作为一个兜底性条款，它将没有明文列出的违反工作纪律行为全部纳入纪律禁止之列。基于兜底性条款的本质，该条款仅列举了党的五个工作类型，属于不完全列举。因此，在这类条款中，如果取“等”字表示“列举后煞尾”之义，就会导致纪律处分工作与实际情况相脱节。

第三，需要援引有关规定认定违纪与否的条款。在《条例》中，此种条款以“等”字之后接“违反有关规定行为”作为表述形式。这意味着是否违反有关规定，是认定违纪与否的重要前提。只有其行为违反了有关规定，才能认定构成违纪。《条例》之所以采取援引有关规定的方式，主要是基于立法技术的考虑，因为有关规定的内容很丰富，不可能在《条例》中全部作出规定。例如，2018年施行的《条例》第一百二十九条规定，在考试、录取工作中，有泄露试题、考场舞弊、涂改考卷、违规录取等违反有关规定行为的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。经分析，上述条款明文规定泄露试题、考场舞弊、涂改考卷、违规录取属于违纪行为；至于考试、录取工作中的其他行为，是否属于违纪行为，应当以与考试、录取工作有关的规定为判断前提。也就是说，考试、录取工作中的违纪行为，包括但不限于泄露试题、考场舞弊、涂改考卷、违规录取这四种行为。所以，在此类条款中，将“等”字理解为“表示列举未尽”，更为恰当。

应当强调的是，作为例外，取“等”字的第一种含义，意味着对“等”字一般性理解的“必要”背离。但“必要”背离，不是天马行空、随心所欲的理由，它必须建立在有条件、合实际、受限制的基础之上。对有权解释主体而言，其在解释“等”字含义时，应当遵循自律原则，彰显法治理念，不得违背《条例》的精神实质，不得损害行为人的正当权益，且非经法定程序，不得进行扩大解释。

三、结语

“在法律中，有时一句话或一个字就能影响到人的生命财产、企业的活动、机关的职责，法律用语发生错误，会影响到法律的权威性，并导致破坏法制。”[4]这一说法，同样适用于党内法规。《条例》当中，“等”字之义，作何理解，事关党员的权利予夺，事关“同等问题同等对待”的要求能否落实，事关党纪面前一律平等原则能否坚持，事关党内法规制度统一性能否维护。执纪者决不能以“党内法规没必要像国家法律那样严格表述”为由，随意解释《条例》有关条款中的“等”字，而应自觉维护党内法规的严肃性、权威性，增强纪律处分工作的公信力。当然，若要从根本上化解矛盾、定分止争，那最好的办法还是，借鉴《中华人民共和国刑法》第五章关于特定用语的解释方式，由《条例》制定机关对“等”字作出解释，使其含义明确化、具体化、定型化。