中美新精神活性物质管制模式比较研究

张涵卿，陈帅锋，2*

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.北京大学，北京 100191）

新精神活性物质是一组范围广泛的物质，联合国毒品与犯罪问题办公室（The United Nations Office on Drugs and Crime，UNODC）将新精神活性物质界定为：在《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》的管制之外，无论是以原料药还是制剂的形式被滥用，都将给公共健康安全带来威胁的物质[1]。其“新”的含义并不是指这些物质是新创造的，而是指最近被投入市场成为滥用的对象。新精神活性物质被社会大众和不少学者称为所谓的第三代毒品，在我国理论界和禁毒实务工作中日益受到关注。

1 我国新精神活性物质问题现状

1.1 利用列管程序的滞后性，不断创制新品种

从2017年起，中国国家毒品实验室连续三年对各地送检的疑似新精神活性物质样品中发现了未列管的新精神活性物质：2017年国家毒品实验室在各地送检的1 730份检测样本中发现了75种未列管的新精神活性物质[2]，2018年在1 200份检测样本中发现了34种未列管的新精神活性物质[3]，2019年全年共检测出41种新精神活性物质，其中未列管的有5种[4]。这说明不法分子利用列管程序的滞后性，企图通过对化学结构的简单修饰和改变创造出新的类似物替代品来规避国内法律管制，也暴露出我国列举式管制模式面对不断更新换代的新精神活性物质所呈现出的不可避免的时间差。

1.2 通过变换包装与形态，削弱普通大众的警惕心理

我国一直对毒品犯罪保持高压打击态势，同时广泛开展毒品预防教育工作，人们对传统毒品与合成毒品的种类和危害有了一定程度的认识和了解。但是社会大众对新精神活性物质的概念、种类及其危害等常识严重不足，甚至认为其与烟草、酒精、咖啡都是娱乐产品，吸食后不会成瘾，对身体没有危害。毒品犯罪分子正是利用了社会大众对新精神活性物质辨认识别能力严重不足的现状，不断将其与传统毒品混合包装成奶茶粉末、果汁粉末、巧克力、糖果、饮料等物品，在外观形态上极具迷惑性，很容易让使用者降低警惕，甚至在多次购买使用后已经成瘾而仍不自知。

1.3 与传统毒品的差异性，导致制造走私风险增大

传统毒品的产量在很大程度上取决于毒品原植物的供应量，而目前在国内毒品市场异军突起的新精神活性物质，除恰特草、卡痛叶、鼠尾草等天然来源的物质外，绝大多数的新精神活性物质来源于实验室的化学合成。只要拥有简单的制毒设备和相应的化学前体物质，即使是没有任何化学背景的人按照网上传播的制作流程加以操作就可以完成新精活物质的制造。因此，新精神活性物质的制造不一定会像传统毒品集中于适宜毒品原植物种植的三大毒源地，而我国“长三角”地区化工业发达，易制毒化学品相关企业众多，易制毒化学品管控难度大，极有可能成为国内制造、走私新精神活性物质的高风险地区。

2 美国新精神活性物质问题现状

2.1 制造合成新精神活性物质问题较为突出

新精神活性物质是在实验室中创造出来的，不需要任何毒品原植物或营养物质等有机物。每一种新精神活性物质需要不同的前体化学物质和科学过程来合成。由于这些前体化学物质在一些化工业较为发达的国家或地区广泛存在，因而美国的大多数贩运者只是购买一些化学前体，通过国际快递或国际货运代理走私至美国国内，在本土进行最后加工和包装，通常以片剂、胶囊或塑料袋的形式在街头广泛销售。在美国，这种负责加工和包装的地点被称之为“香料实验室”，广泛存在于车库、仓库、甚至普通家庭中[5]。

2.2 芬太尼类物质已上升为美国全国性威胁

美国缉毒局（Drug Enforcement Administration，DEA）2016年度报告中提到，2016年美国共计破获1 299起有关芬太尼类物质及其他合成阿片类药物案件，芬太尼占到其中缉获药品的68%[6]。美国2017年度国家毒品威胁评估报告中首次将芬太尼类物质的滥用问题称之为美国全国性威胁。2017年世界毒品报告指出，在2017年美国总计5.2万例涉毒死亡中，有60%以上涉及阿片类药物。整个美国的涉阿片类药物死亡率上升显著，特别是涉海洛因和合成类阿片的死亡率，两者可能都是因为与芬太尼混合使用而导致了死亡率的上升[7]。即使各式各样的新精神活性物质不断的推陈出新，芬太尼类物质仍然是对美国影响最大的合成阿片类新精神活性物质。

3 中美新精神活性物质管制模式对比

3.1 中美两国对新精神活性物质认定的差异

我国对于新精神活性物质的概念界定主要是在学术界进行讨论，且对于新精神活性物质的外延有所争议。部分学者将新精神活性物质的外延限缩在我国法律未列管的范围以内，认为新精神活性物质是指目前尚未被我国规定管制但能够使人形成瘾癖，而且其滥用问题已经对公共健康安全造成现实危害或潜在威胁的精神活性物质[8]。但一些后来的研究者在对新精神活性物质的概念界定上更加倾向于UNODC的观点。按照UNODC的定义，只要具备滥用潜力并且不受国际管控就可以认定其是新精神活性物质。结合我国实务工作对于新精神活性物质的认定现状，我国从2001年至2013年列管了氯胺酮等14种新精神活性物质，随后《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》（以下简称《办法》）中非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录中又列管了156种非药用类精神活性物物质。此外，我国在2019年对芬太尼实行整类列管，2021年5月11日，国家禁毒办举行新闻发布会通报，我国将对合成大麻素类物质进行整类列管，并新增列管氟胺酮等18种新精神活性物质[9]。因此，目前我国已列管188种新精神活性物质和整类芬太尼类、整类合成大麻素类物质。以芬太尼为例，即使我国在2019年将其整类列管，但并不影响人们仍然将其视为新精神活性物质的一种，所以根据UNODC的概念对新精神活性物质进行认定更加符合我国毒品管制工作的语境。

美国在对新精神活性物质的认定上有三种方式，一是根据《管制物质法案》明文列举的物质进行认定，美国根据受管制物质的滥用可能性、是否具备医疗用途、依赖性程度将其划分为不同级别的5个附表，附表中尚未被国际禁毒公约管制的受控物质在美国可视为新精神活性物质。二是各级法院的相关判例，即根据特定的标准，通过法院判决将其认定为附表一的“类似物”，按照同样的方法进行管制[10]。三是虽未被列入管制附表，但是司法部长掌握的相关事实和数据等证据能够证明该种物质存在滥用的可能性而通过临时列管程序将其暂时列入附表中的物质。

美国对新精神活性物质主要的认定依据为《管制物质法案》中附表所列举的物质以及法官通过司法裁量判定与附表中所列管物质实质相似的类似物。除此之外，还通过临时列管的方式弥补了附表管制模式程序上的滞后性。而中国并未给予法官对芬太尼类物质、合成大麻素类物质外其他新精神活性物质更多自由裁量的权力，况且整类列管的芬太尼类物质、合成大麻素类物质的化学结构通式以及构成其衍生物的条件是确定的，因此整类列管是我国对于新精神活性物质管制路径所作出的具有创新性的探索之举，与美国类似物管制模式下的认定方式有着实质性的差异。

3.2 中美新精神活性物质预警机制的比较

我国药物滥用监测系统已经建立并运行了多年，为我国药品滥用监测、预测毒品滥用趋势发挥了重要作用也为禁毒和公共卫生安全工作提供了科学的指引。虽然我国药品滥用监测系统对已列管的毒品能较好地进行监测，但对未列管的新精神活性物质监测效果有限，而且该系统尚不具备风险评估能力。另外，对于我国对新精活物质的预警工作目前是由各地禁毒办牵头组织有关部门开展日常监测然后向国家禁毒办汇报，最后由国家禁毒办汇总分析后再发布预警信息，各地禁毒办根据国家禁毒办的反馈进行重点监测[11]。

美国国立药物滥用研究所（the National Institute on Drug Abuse，NIDA）建立的国家药物早期预警系统（NationalDrugEarlyWarning System，NDEWS）及其资助的监测未来计划（Monitoring the Future，MTF），由物质滥用和精神健康服务管理局（Substance Abuse and Mental Health Services Administration）资助的国家药物应用和健康调查项目（National Survey on Drug Use and Health，NSDUH），司法部开展的刑拘人员药物滥用监测项目（Arrestee Drug Abuse Monitoring，ADAM）等项目虽然侧重点和针对的群体不完全一致，但都有着监测并预警新精神活性物质使用趋势的作用。这些项目研究对象涵盖全面，收集的数据量非常大且采用了科学的分层抽样方法，能够定量分析可能具有特定风险或者可能被广泛滥用的物质，对潜在威胁情况进行监测、预警，实现对某一类或某种新精神活性物质滥用的提前控制[12]。它们对数据和信息进行收集、整合加以分析形成的项目报告，将成为美国政府制定公共卫生政策的重要参考依据。这不仅使得各个项目和计划的数据利用度很高，而且使美国对于新精神活性物质的管制能实现有针对性的动态化调整。

虽然美国对新精神活性物质的预警机制建设方面形成了相对完善的系统，但是制度设计的科学性并不等同于良好的实际管制效果。从管制的结果来看，新精神活性物质在美国大规模滥用的确是不争的事实。与之相反，我国的确存在着新精神活性物质的吸食人群，但是从目前官方披露的数据和报告来看，并不存在规模性滥用现象。说明我国新精神活性物质管制模式与当前实际国情基本相适应。但是通过剖析我国目前预警机制的不足之处，有利于使我国始终处于新精神活性物质国际防控体系中的高地。通过对文献的查阅以及法律条文的梳理可以发现，一方面我国药物滥用监测系统不具备风险评估功能[13]。另一方面，《办法》第5条的规定仅仅要求对新精神活性物质相关信息进行收集和发布，并不能很好地弥补当前我国药物滥用监测系统预警功能缺失的不足。

3.3 中美新精神活性物质列管标准的比较

根据《办法》第7条的规定，我国对新精神活性物质的列管标准主要从成瘾性或者成瘾潜力，对人身心健康的危害性，非法制造、贩运或者走私活动情况，滥用或者扩散情况，造成国内国际危害或者其他社会危害情况五个方面进行考虑。

美国《管制物质法案》中以列表的形式明确列举了一些物质，同时该法案还创设了临时管制新物质以及将某一物质删除或由一个目录转入其他目录的机制。美国对新精神活性物质的临时列管机制是为了应对一些“紧急”的情形，但是在为期一年至十八个月的临时管制期生效期间，健康与人类服务部秘书长仍会对该物质按照附表列管的标准进行考察，以此确定是否实施正式管制。也就是说临时列管与一般列管的考察要素是一致的。因此，美国对于新精神活性的列管标准可分为两类。一是类似物管制模式所采用的标准，针对未列入《管制物质法案》但是具有同样危害性质的物质依据《类似物管制法案》的规定，对每一种新物质需进行单独评估，由法院决定是否将该物质列入管制，列管的标准主要是化学结构和作用效果的相似性。另一类则是一般性的列管程序也就是附表列管所考虑的列管标准，主要是健康与人类服务部秘书长在听证会中对于该类药物是否应列入或移除出管制附表而提出的医学评估和建议所要考虑的标准，在《管制物质法案》第811条作出了详细的规定[14]。

从列管标准来看，美国类似物管制模式以物质本身的化学分子式结构和对人体神经系统的作用作为主要的考虑因素，给出了具体参照物的附表，而中国则侧重于某种物质对个体健康、社会稳定的危害性及其在国内和国际的滥用情况为评价标准。因此，中美两国一般性列管程序的列管标准有很大相似性，稍有差异的是美国将是否为直接前体物质也作为列管新精活物质的一项标准，而我国对于前体化学物质的管控则是将其纳入易制毒化学品管理体系之中。

3.4 中美新精神活性物质列管程序的对比

在中国，对新精神活性物质的列管程序由国家禁毒委员会办公室负责启动，当其认为需要对特定物质进行列管时，应当交由非药用类麻醉药品和精神药品专家委员会进行风险评估和列管论证[15]。办法中还规定了对待列管物质进行风险评估和列管报告的专家小组成员的组成来源并规定了风险评估的五个标准。为了保障执行效率，办法规定专家小组的列管评估时间为3个月，一旦专家评估认为需要对该种物质进行列管则国家禁毒办应当对相关部门提出列管建议，收到建议的各部门必须在接到该建议后的6个月内协同完成列管工作。

美国对新精神活性物质的列管程序分为一般性的列管程序和临时列管程序。根据《管制物质法案》第811条之规定可以启动附表列管调整程序的主体包括：司法部部长、健康与人类服务部秘书长及其他相关部门。该程序主要以听证会的形式进行论证，由司法部根据5个附表的不同标准收集相关证据向秘书长提出此类物质是否应在附表中添加、删改或在各附表之间进行调整的建议，秘书长必须在规定的时间内，按照一般性列管程序所考虑的七项列管标准给出书面形式的医学评估和列管建议。如果最终秘书长不建议将该种物质列入附表进行管制，则司法部长不得对其进行正式列管。临时列管程序的启动主体为司法部部长，当司法部长认为某种物质存在滥用的可能性，可能对公共安全产生紧迫危险时，可以不必考虑一般性列管程序的列管标准，只需将管制命令呈至秘书长并连同其回复一并记录在管制命令中，然后在“联邦公报”公告30日，则管制命令开始生效[16]。管制命令的有效期为一年，期间仍然按照一般性列管程序以听证会形式论证是否应正式列入管制附表。若临时管制期限届满后，是否正式列入管制附表仍未有定论的，临时列管的期限可再延长半年。

美国通过设立临时列管程序从而提高了对新精神活性物质列管的速率，但是仅仅凭借司法部长一家之言就可以单方面对某种物质进行为期一年的临时列管，似乎给予了司法部长过大的权力。我国并未设立临时列管程序，虽然在列管过程中一般需要花费一定的时间进行论证和协商，但是确保了列管某种物质的必要性。因此，尝试建立具有中国特色的临时列管机制或许能够进一步优化我国新精神活性物质的管制制度，在减小列管程序所带来的时间延误的同时，在一定程度上也对临时列管的权限进行限制，从而确保程序启动的合理性。

3.5 中美对新精神活性物质司法处置的比较

我国《刑法》当中仅规定了鸦片、海洛因和甲基苯丙胺的量刑标准，对于新精神活性物质的量刑标准主要参照2016年最高院公布的《最高人民法院关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《毒品犯罪解释》）及国家禁毒委员会办公室于同年发布的 《104 种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》（以下简称 《增补折算表》）[17]。前者作为司法解释直接给出了芬太尼、甲卡西酮、氯胺酮等常见新精神活性物质在达到何种数量标准时即符合刑法第三百四十七条关于“其他毒品数量大”“其他毒品数量较大”量刑情节的规定，在司法实务中可以直接按照数量是否构成以上两种量刑情节来进行量刑处罚。后者作为国家禁毒委员会办公室下发的规范性法律文件，给出了104种新精神活性物质在数量上与海洛因或甲基苯丙胺的折算标准。

美国建立起了一套毒品分级制度，并以大麻为基准对各种毒品进行危害性折算。对于明确列入管制附表或在临时管制期限届满前暂时被列入附表中的新精活物质，可根据涉案物质所在附表的级别以及数量进行相关折算，在该法案D部分详细规定了禁止行为及其惩处，定罪量刑依据较为复杂。对于通过法院判决认定为与附表中的受控物质为类似物的新精神活性物质，根据《管制物质法案》第813条的规定，一旦该类物质被认定为类似物，将按附表一的标准进行处罚[18]。

在后续的司法处置方面，美国一方面通过临时列管制度将新精神活性物质暂时纳入管制附表，直接根据《管制物质法案》D部分的换算标准进行量刑处罚，另一方面通过司法裁判认定为类似物直接按照附表一规定的刑罚进行处理。我国对于常见的新精神活性物质基本上可以按照《毒品犯罪解释》的内容及《增补折算表》规定的折算标准进行量刑处罚，但是目前对于2019年我国宣布整类列管的除芬太尼以外的芬太尼类物质、2021年宣布新增列管的氟胺酮等18种新精神活性物质以及整类合成大麻素类物质，既无司法解释明确其数量上是否构成“数量大”或“数量较大”的犯罪情节，也未有明确的折算标准以供参考，这体现出我国对于已列管的新精神活性物质量刑规定方面仍存在一定的改进空间。

4 中美管制模式比较对我国管制新精活物质的启示

4.1 提高监测预警工作的科学性，拓宽监测数据来源渠道

目前世界各国对新精神活性物质滥用趋势的监测主要通过两种方式进行，一种是问卷调查的形式，虽然操作非常简便，但是其结果相对笼统；另一种则是基于血样、尿样、毛发、唾液等生物样本的科学分析统计。采用这种方式统计数据更为精准，但需要收集足够多的样品并进行实验室分析，并且要求具备新精神活性物质图谱分析等专业技术力量的支持。因此，负责监测预警的部门必须收集足够数量和高质量的监测样本才能确保对滥用形势作出准确的判断和评估。为了提高监测预警部门收到样本的数量和质量，可以考虑积极研发不同类别新精神活性物质的现场检测仪器设备和一次性检测试纸，以支撑当前实务部门对吸食新精活物质的检验查缉工作，尽可能及时地发现新出现的新精活物质及其吸食人群。另外，尽管问卷调查监测由于中美两国社会文化背景的不同而有所差异，但仍是监测预警工作重要的信息基础与数据来源。因而在开展新精活物质监测预警工作过程中，除了对禁毒部门当年缉获的可疑样本进行实验室分析外，还应针对登记在册的吸毒人员、因毒品相关犯罪服刑现已刑满释放人员、青少年人群、嫖娼卖淫人群、性病患者等高危易感人群广泛开展社会调查，以问卷形式对特定群体内的新精活物质滥用情况进行及时调查和报告，以此拓宽对新精神活性物质预警的数据来源渠道，使监测预警工作更加全面与客观，为建立具备风险评估功能的新精神活性物质预警系统提供丰富的资料与数据。

4.2 扩大监测预警范围，建立具备风险评估功能的新精神活性物质预警系统

针对当前国内新精神活性物质制造走私风险较为突出的现象，监测预警工作不应当局限于新精神活性物质及其滥用群体的检测和发现，应当进一步扩大监测预警的范围，建立起一套具备风险评估功能的预警系统。首先，该系统除了在禁毒委员会所有成员单位配合下具备强大的信息收集能力外，还可以通过高校和科研院所实验室对市面上出现的未列管物质进行定性、定量分析，以此对新精神活性物质进行科学的风险评估，为后续列管工作提供建议。其次，应当及时建立起针对特殊群体有关涉毒网络瘾语的数据库，通过对网络特殊群体，如男男性行为人群、嫖娼卖淫人群、夜店人群等经常沟通所使用的网络用语进行大数据分析，构建关于不同种类新精神活性物质的隐语数据库，对相关隐语进行加工处理，如词条编目、释义、分类管理等。最后，在特定人群网络隐语数据库建成的基础上，可以根据微信、QQ、手机短信等通信过程中出现敏感词汇的次数、频率等情况进一步研发出积分预警的数据模型，当相关数值达到预先设定的指标时自动在系统内部报警，禁毒部门由此可以对走私、贩卖、制造新精神活性物质行为进行及时查处。

4.3 尝试建立具有中国特色的新精神活性物质临时列管制度

为进一步完善我国对新精活物质的管制策略，提高管制工作的效率，可以尝试借鉴域外的临时列管机制，结合我国实际国情，建立具有中国特色临时列管制度。

我国应依托国家毒品实验室，通过大型计算机模拟计算出已被列管物质在化学骨架和基本性质不发生根本改变前提下，经过简单化学结构修饰可能形成的新的物质，建立起待列管新精神活性物质数据库[19]。一旦在当年缴获的毒品样本中发现此类物质，不必经过论证直接对其进行临时列管，为期一年。如果发现数据库之外未模拟出的新精神活性物质已经在市面流通，则可以由专家委员会邀请有关专家组成新精神活性物质风险评估专家论证组，根据半定量评估方法进行评估。由不同领域专家和政府部门专业人员根据自己所掌握的专业知识和相关信息对办法规定的五个标准按照1～4级的风险等级给出评分，按照给出的评分等级将专家划分成四个小组，每一小组可以将本组成员给出评分的原因进行汇总和展示用以说服其他小组成员，专家们在展示讨论过程中可以有一次重新给出评分的机会，最后由委员会主席对专家们的评分等级进行整理汇总，对是否列管该种新精神活性物质形成最终判断。对于直接列管的新精神活性物质在临时列管期限届满前3个月，也可按照上述办法进行专家论证决定是否将其列入管制目录。待列管新精神活性物质数据库的建立不仅可以保障临时程序启动的科学性和合理性而且为后续风险评估工作提供了必要的基础信息。风险评估工作的进一步细化则使得评估工作可以按照既定的标准有条不紊地开展，大大节约了讨论列管所花费的时间，同时也实现了对不合理的临时列管程序的制约。

4.4 尽快制定已列管新精神活性物质的量刑标准

随着不法分子不断对已列管物质进行化学结构修饰和改变，新精神活性物质将不断出现新的品种。在对新精神活性物质管制模式加以改进的过程中，如果仅仅将目光集中在列管制度的完善而忽视后续司法处置环节问题的解决，将导致在刑事司法审判过程中难以对制造、走私、贩卖新精神活性物质等相关行为进行量刑处理的困境。由法官根据其致瘾癖性、社会危害性、数量、纯度等因素进行量刑处理又会导致法官自由裁量权的扩大从而易引起不必要的社会争议甚至有损司法公正。因此，尽快完善已列管的新精神活性物质的量刑标准就显得十分必要。因此，当前在完善我国新精神活性物质列管制度的同时，必须同时积极开展相关科学研究工作，研究内容包括新精神活性物质的成瘾机制、危害性，以及不同类别新精神活性物质的鉴定方法等，在此基础上尽快出台相关司法解释或增补已列管新精神活性物质的依赖性折算标准。

5 小结

我国新精神活性物质目前管制效果良好，并未出现规模性的滥用人群。但是通过对比域外的新精神活性物质管制制度，居安思危，通过加强新精神活性物质预警机制建设，建立具有中国特色的临时列管制度，不断完善已列管新精活物质量刑标准，对于进一步优化我国目前的新精神活性物质管制模式，遏制新精神活性物质在国内市场的扩张，保证我国在新精神活性物质管控工作中始终处于世界领先地位都具有一定的意义。