我国毒品管制模式研究

周志刚

(浙江警察学院，浙江·杭州 310053)

新精神活性物质种类多，更新变化快，列管周期长，对我国传统毒品管制模式带来了巨大挑战。截至2022年底，全球监测发现1184种新精神活性物质(1)United Nations Office on Drugs and Crime. World Drug Report 2023：executive summary[R]. Vienna：United Nations Office on Drugs and Crime，2023，50-51.，我国监测发现300多种新精神活性物质。在应对新精神活性物质中，我国创新了管制模式，包括推动出台新的立法，增加新的列管方法，建立预警监测、风险评估和列管机制，采用多种方式综合管控尚未列管的新精神活性物质。深化毒品管制模式研究，有助于完善毒品列管模式，丰富毒品管制实践，推进毒品治理体系和治理能力现代化。

一、我国新精神活性物列管现状和方法

(一)列管现状

截至2023年底，我国共计11次列管了195种新精神活性物质(不计曲马多复方制剂、氢可酮碱口服固体制剂)、整类芬太尼类物质和合成大麻素类物质。其中，《麻醉药品品种目录》列管2种物质，《精神药品品种目录》列管19种物质，《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录列管》列管174种物质和整类芬太尼类物质、整类合成大麻素类物质。2001年5月我国第一次将氯胺酮列管于第二类精神药品品种目录以来(2)国家药品监督管理局. 《关于氯胺酮管理问题的通知》(国药监安[2001]235号).，列管速度、列管目录、列管方法都发生了较大变化，极大地推进了新精神活性物质列管。从列管过程来看，2013年加快了列管速度，2015年新增了列管目录，2019年创新了列管方法，2021年深化拓展了整类列管方法。但在管制力度加大的同时，一些新结构非管制品种也在不断出现。

(二)列管方法

长期以来，我国采用目录清单式列管新精神活性物质，但目录清单式列管具有滞后性和难以穷尽等缺点(3)陈荣飞，付尚礼. 新精神活性物质现状、滥用原因及防控对策研究[J]. 山东警察学院学报，2020，32(5).。近年来，越来越多的国家选择保留原有列管方法并增加新的列管方法，如美国确立了目录清单式列管、类似物列管和临时列管相结合的列管方法(4)姜宇，王雪，陈帅锋. 论我国新精神活性物质管制模式的完善[J]. 中国药物滥用防治杂志，2019，25(2).。2019年5月，我国探索实施基于化学结构通式整类列管方法，形成了目录清单式列管和基于化学结构通式整类列管相结合、常规列管机制和快速列管机制相结合的列管方法。

我国目录清单式列管和基于化学结构通式的整类列管相结合有利于遏制某类新精神活性物质滥用，常规列管机制和快速列管机制相结合可以有效应对紧急情况。因此，当前我国新精神活性物质列管方法既能有效针对新精神活性物质的特点，又符合我国毒情现状和禁毒相关立法，取得了良好效果。

二、我国毒品管制模式和存在的问题

全球毒品管制模式大致分为两类：一类是采用单一立法、单一列管方法和单一管控方法进行毒品管制，另一类是采用多种立法、多种列管方法和多种管控方法进行毒品管制。如我国台湾地区依据《管制药品管理条例》，采用目录清单式列管方法，将列管的物质均作为毒品进行管控；日本依据《麻醉药品和精神药物管制法》《兴奋剂管制法》等多部立法，采用目录清单式、整类列管和类似物列管相结合的列管方法，将列管的物质分为多种类别采用不同方法进行管控。域外不少国家采用多种立法相结合，多种列管方法相结合，将列管的物质分为多种类别采用不同方法进行管控取得了良好效果(5)Epas A，Risimovi R. Mechanisms and Methods for Placing New Psychoactive Substances under Control[J]. Kriminologijos studijos，2019，7.(6)Lin OA，Chuang PJ，Tseng YJ. Comparison of controlled drugs and new psychoactive substances(NPS)regulations in East and Southeast Asia[J]. Regulatory Toxicology and Pharmacology，2023.。

(一)我国毒品管制模式

我国在禁毒工作中形成了多种立法、多种列管方法和多种管控方法相结合的毒品管制新模式。首先，按照拟管制毒品是否具有药用价值分为两类：一类是麻醉药品和精神药品，另一类是尚不具有药用价值的新精神活性物质，按照不同立法进行管制。其次，按照某类新精神活性物质更新变化速度和种类数，采用目录清单式或整类列管方法进行列管。再次，根据滥用危害情况是否紧急，采用常规列管机制或快速列管机制进行列管。最后，根据是否列管在毒品目录中，分别作为毒品或危险化学品、危险物质、有毒有害食品等采用不同方法进行管控。

长期以来，我国主要依据《麻醉药品和精神药品管理条例》，采用目录清单式列管方法，列管物质均作为毒品进行严格管控，该管制模式具有管制物质种类明确、管制方法有效等优点。在应对新精神活性物质实践中，我国形成了分别依据《麻醉药品和精神药品管理条例》和《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》，采用目录清单式列管和基于化学结构通式整类列管相结合，对于列管的新精神活性物质作为毒品进行严格管控，对于尚未列管的新精神活性物质作为药品、危险化学品、危险物质、有毒有害物质等进行管控的新模式。例如我国依照《麻醉药品和精神药品管理条例》，采用目录清单式列管方法将具有临床药用价值的依托咪酯列管为毒品进行严格管控；依照《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》，采用基于化学结构通式整类列管方法将尚不具有临床药用价值的合成大麻素类物质列管为毒品进行严格管控；对于广泛滥用但是尚未列管为毒品的“笑气”、N-乙基去氯氯胺酮等，则根据《危险化学品管理条例》《治安管理处罚法》《食品安全法》等法律法规作为危险化学品、危险物品、有毒有害食品进行管控。

(二)我国毒品管制模式存在的问题

1.毒品和新精神活性物质定义不准确

我国《刑法》关于毒品的定义尚未涵盖新精神活性物质。根据此定义，毒品是国家规定管制的麻醉药品和精神药品，但新精神活性物质并不属于我国《药品管理法》规定的药品，因此不属于毒品。许多学者均提出了修订毒品定义的建议(7)杨广博. 我国毒品定义的审视与重构-以非药用类麻醉药品和精神药品及其列管为视角[J]. 中国人民公安大学学报(社会科学版)，2021，37(6).(8)包涵. 规范视野下毒品定义要素的批判与重构[J]. 公安学研究，2019，2(3).(9)李云鹏. 我国“毒品”定义之思考[J]. 中国人民公安大学学报(社会科学版)，2021，28(3).(10)靳澜涛. 毒品概念界定的立法模式比较与选择[J]. 甘肃理论学刊，2017，241(3).(11)武清华，张小华. 我国毒品定义之重构[J]. 云南警官学院学报，2012，95(6).，但在作未修订之前只能将新精神活性物质归为“非药用类麻醉药品和精神药品”，而“非药用类麻醉药品和精神药品”存在语义上的不自洽，因为药品的基本属性是具有药用价值。

我国关于新精神活性物质的定义不准确，不利于针对新精神活性物质进行立法和管控。我国最早于2015年在《中国毒品形势报告》中指出：新精神活性物质又称“策划药”或“实验室毒品”，是不法分子为逃避打击而对管制毒品进行化学结构修饰得到的毒品类似物，具有与管制毒品相似或更强的兴奋、致幻、麻醉等效果，已成为传统毒品、合成毒品后全球流行的第三代毒品(12)中国国家禁毒委员会办公室. 2015年中国毒品形势报告[R]. 北京：国家禁毒委员会办公室，2016.。该定义对新精神活性物质的认识不准确，新精神活性物质除了基于已列管毒品“母体”化学结构进行“策划”或“修饰”，还出现了大量全新化学结构的物质，已经从“策划”和“修饰”向更多元的路径发展。2015年出台的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》将新精神活性物质定义为：是指未作为药品生产和使用，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质。该定义存在范围过大等问题，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质并不限于新精神活性物质，还包括如香烟、酒精等(13)杨广博. 我国毒品定义的审视与重构-以非药用类麻醉药品和精神药品及其列管为视角[J]. 中国人民公安大学学报(社会科学版)，2021，37(6).。

2.毒品列管目录有待完善

我国3个毒品列管目录存在部分列管物质是否具有药用价值与目录不符、同一种物质在不同目录中重复列管的问题，容易造成错误认识和混乱。一是将大量不具有药用价值的新精神活性物质列管于《麻醉药品品种目录》或《精神药品品种目录》，如将尚未证实具有临床药用价值的4-甲基乙卡西酮、2-(2-甲氧基苯基)-1-(1-戊基-1H-吲哚-3-基)乙酮等列管于《精神药品品种目录》；二是将部分芬太尼类物质和合成大麻素类物质既列管于《麻醉药品品种目录》或《精神药品品种目录》，又整类列管于《非药用类麻醉药品和精神药品增补目录》，导致重复列管。

我国通过列举7种化学结构通式整类列管了合成大麻素类物质，(14)详情参见 关于将合成大麻素类物质和氟胺酮等18种物质列入《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》的公告，https：//www.mps.gov.cn/n6557558/c7881251/content.html.但仍有大量滥用的合成大麻素类物质不在列管范围内，如MDA-19、AD-18、BZO-POXIZID、BZO-4en-POXIZID、5F-BZO-POXIZID、BZO-CHMOXIZID、PTI-3等(15)杜宇，王优美，狄斌，等. 合成大麻素结构特征分类及其命名问题分析[J]. 刑事技术，2022，47(3).(16)周志刚. 合成大麻素类新精神活性物质及其管制研究[J]. 中国药物依赖性杂志，2022，31(5).。大量滥用且不在我国列管范围内的合成大麻素类物质既有化学结构类似的多种物质，也有某种化学结构的单一种类物质。合成卡西酮类和苯乙胺类、苯环利啶类等新精神活性物质不断增多，但大量尚未列管，导致滥用不断蔓延，需要及时予以列管。

3.毒品管制立法不完善

《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》不够完善，表现在：一是该办法面临立法层级问题(17)包涵. 规范视野下毒品定义要素的批判与重构[J]. 公安学研究，2019，2(3).(18)张浩，倪玉霞. 我国新精神活性物质类毒品列管模式的缺陷及其弥补[J]. 四川警察学院学报，2023，35(4).(19)石经海，赵戈. 新精神活性物质法律管制的困境与出路[J]. 郑州轻工业大学学报，2022，23(1).；二是新精神活性物质列管标准不明确、风险评估方法不明确、列管程序不健全(20)周志刚. 新精神活性物质风险评估[J]. 四川警察学院学报，2019，31(4).；三是对已经滥用且造成严重危害的新精神活性物质，在未列管前面临无法管控的窘境；四是新精神活性物质折算标准不完善。国家禁毒委员会办公室2016年发布了《104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》，(21)国家禁毒委员会办公室. 关于印发《104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》的通知(禁毒办通[2016]38号).2019年1月印发了《3种合成大麻素依赖性折算表》，(22)国家禁毒委员会办公室.关于印发《3种合成大麻素依赖性折算表》的通知(禁毒办通[2019]6号).2021年11月印发了《氟胺酮和7种合成大麻素依赖性折算表》，(23)国家禁毒委员会办公室.关于印发《氟胺酮和7种合成大麻素依赖性折算表》的通知(禁毒办通[2021]42号).2023年9月印发了《依托咪酯依赖性折算表》，但上述折算表由国家禁毒委员会办公室制定和发布，其制定、发布资格和法律层级问题受到质疑；其次上述新精神活性物质折算方法仅依据依赖性进行折算科学性不足；再次截至目前尚有82种已经列管的新精神活性物质缺乏折算标准；最后新精神活性物质折算标准的研究和制定具有明显的滞后性，难以支撑禁毒工作实际需要(24)梅传强，盛浩. 新精神活性物质数量计算的困境、症结与完善[J]. 中国人民公安大学学报(社会科学版)，2020，36(2).。

4.新精神活性物质制毒物品缺乏管制

我国对大量新精神活性物质相关制毒物品缺乏管制，不利于遏制新精神活性物质非法制备。制毒物品是制备毒品的原料或配剂，不仅包含列管的易制毒化学品，还包括非列管的其他制毒原料和配剂(25)聂鹏，张黎，李文君. 制毒物品与易制毒化学品：禁毒学两个基本概念辨析[J]. 北京警察学院学报，2013，149(6).。新精神活性物质种类多，涉及的制毒物品就多。我国对合成大麻素类物质制毒物品的研究不足，对涉及的制毒物品并不十分清楚。我国已列管新精神活性物质195种，但目前仅列管了与芬太尼类物质相关的制毒物品N-苯乙基-4-哌啶酮和4-苯胺基-N-苯乙基哌啶。再者，采用传统的易制毒化学品列管方法逐一列管新精神活性物质相关制毒物品面临数量太多、难以全面监管和严重影响合法应用等问题，需要积极探索新的监管方法和管制模式。

三、我国毒品管制模式完善建议

(一)重新定义毒品和新精神活性物质

尽早规范新精神活性物质的定义和标准，并在《刑法》《禁毒法》等立法修订中重新定义毒品，使其涵盖尚不具有药用价值的新精神活性物质。如将毒品定义为：国家规定管制的麻醉药品、精神药品和新精神活性物质。将新精神活性物质定义为：是指存在滥用潜力和危害性，具有麻醉、兴奋、致幻等作用效果，不受1961年《麻醉品单一公约》或1971年《精神药物公约》管制的物质。该定义概括了新精神活性物质四个方面的特点：一是新出现滥用；二是具有危害性；三是具有毒品相同特征；四是国际禁毒公约尚未列管。

(二)调整毒品管制目录，完善整类列管

根据临床上药用性质将毒品目录分为《麻醉药品品种目录》《精神药品品种目录》和《新精神活性物质品种目录》，建设网络毒品列管目录和新精神活性物质目录，定期或不定期更新目录。具体调整办法为：一是将《麻醉药品品种目录》(2013版)和《精神药品品种目录》(2013版)中不具有药用价值的新精神活性物质，如甲卡西酮、4-甲基甲卡西酮、亚甲基二氧吡咯戊酮、4-甲基乙卡西酮、3，4-亚甲二氧基甲卡西酮等调整至《新精神活性物质品种目录》中，使列管物质的药用性质符合列管的目录类别；二是将《精神药品品种目录》(2013版)和《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》中的合成大麻素类物质调整至《新精神活性物质品种目录》中，使列管物质的药用性质符合列管的目录类别，并消除合成大麻素类物质重复列管于不同目录中的问题；三是将整类芬太尼类物质中尚未证实具有药用价值的物质列管于《新精神活性物质品种目录》中，并在整类列管公告中补充说明不包括已列管于《麻醉药品品种目录》中的物质，消除芬太尼类物质重复列管于不同目录中的问题。

完善整类列管的具体办法为：一是在已经列举7种合成大麻素类物质化学结构通式的基础上，新增化学结构通式，扩大整类列管的范围，同时将无法包含在整类列管范围内的其他合成大麻素类物质增添至目录清单中；二是针对通过化学结构通式和目录清单列管难以穷尽的问题，应积极探索基于药理作用、作用靶点的整类列管方法，借鉴日本、瑞士、澳大利亚等整类列管合成卡西酮类、苯乙胺类等物质的经验(26)Grafinger KE，Bernhard W，Weinmann W. Scheduling of new psychoactive substance the Swiss way：A review and critical analysis[J]. Science &Justice，2019，59(4).，及时对我国存在滥用的合成卡西酮类、苯乙胺类、色胺类、苯环利啶类等新精神活性物质进行整类列管。

(三)推动出台《新精神活性物质管制法》

基于《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》，参考借鉴英国《精神物质法案》(Psychoactive substances act)、澳大利亚《新精神活性物质法》(New psychoactive substance law)等域外法律法规，推动出台《新精神活性物质管制法》，旨在消除立法层级和新精神活性物质定义不准确的问题，明确新精神活性物质的认定标准，完善新精神活性物质列管和司法中存在的问题，使新精神活性物质在未被列管为法律规定的毒品但又有管制必要性时管控有法可依。

积极借鉴欧盟“2017/2101号条例”和“2017/2103号指令”等立法经验，(27)详情参见The European Parliament and the Council of the European Union. Regulation (EU)2017/2101 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2017 amending Regulation (EC)No 1920/2006 as regards information exchange on，and an early warning system and risk assessment procedure for，new psychoactive substances[EB/OL].https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：32017R2101，2023-2-22. 和 The European Parliament and the Council of the European Union.Directive (EU)2017/2103 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2017 amending Council Framework Decision 2004/757/JHA in order to include new psychoactive substances in the definition of ‘drug’ and repealing Council Decision2005/387/JHA[EB/OL].https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX%3A32017L2103&qid=1671683627096，2022-2-22.在《新精神活性物质管制法》中完善新精神活性物质预警监测方法和体系，完善新精神活性物质列管涉及的风险评估内容、方法、标准、程序、启动条件、数据收集、专家委员会标准和组成、专家评审方法等立法内容。

在《新精神活性物质管制法》中完善新精神活性物质司法折算问题。一是提高新精神活性物质折算表的法律层级问题(28)石经海，赵戈. 新精神活性物质法律管制的困境与出路[J]. 郑州轻工业大学学报(社会科学版)，2022，23(1).；二是制定科学的折算依据，综合考虑依赖性、毒性、危害性等因素进行折算(29)梅传强，盛浩. 新精神活性物质数量计算的困境、症结与完善[J]. 中国人民公安大学学报(社会科学版)，2020，36(2).；三是增强时效性，新精神活性物质依赖性、毒性和危害性确定需要大量科学研究和较长周期，应将科学试验结果与软件测算相结合，当缺乏实验结果时采用软件测算结果进行替代；四是根据依赖性、毒性、危害性等因素将不同新精神活性物质的折算标准分为若干等级(30)李莉. 我国新精神活性物质防控的现实困境及对策研究[J]. 铁道警察学院学报，2022，32(6).，每个等级对应一定数量的海洛因或冰毒，例如分为100个等级，1级折算为1/50克海洛因或冰毒，100级折算为50克海洛因或冰毒，有利于宣传、记忆和司法折算。

另外，新精神活性物质列管使得相关物质的制备、获取、管理和应用受到限制，极大地影响相关物质的合法应用和科研人员的积极性(31)Peter R，Bryce P. Can new psychoactive substances be regulated effectively？an assessment of the british psychoactive substances Bill[J]. Addiction，2017，112(1).。因此，在推动出台《新精神活性物质管制法》中，应当新增保障和鼓励新精神活性物质合法应用、科学研究的规定，比如实施绿色通道等。

(四)完善新精神活性物质快速列管机制

我国快速列管机制规定：对于情况紧急、不及时列管不利于遏制危害发展蔓延的，风险评估和列管工作应当加快进程。(32)参见《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》第九条.哪些情形属于“情况紧急”并不明确，笔者建议从身心健康危害、社会危害、滥用扩散、政治需求等方面进行考量，建立定性或定量认定标准。我国缺乏具体加快新精神活性物质风险评估的方法，建议我国从以下方面加快新精神活性物质风险评估，一是建设新精神活性物质数据库，提前对新精神活性物质数据库中的物质开展风险评估，一旦监测发现该库中某些物质存在滥用时，立即开展社会面危害性评估；二是应用药理学、毒理学等软件测算新精神活性物质成瘾性、毒性等数据，并应用于新精神活性物质风险评估从而加快风险评估。

新精神活性物质数据库见识应收集汇总以下数据信息：一是国家毒品实验室和各分中心检出新物质数据信息；二是国外新精神活性物质检出数据信息，如美国、日本、欧洲毒品和成瘾监测中心等新精神活性物质数据(33)Aaron U，Torsten S，Charlotte C，et al. NPS Data Hub：a Web-based Community Driven Analytical Data Repository for New Psychoactive Substances[J]. Forensic Chemistry，2018，7.；三是网络论坛上的新精神活性物质数据信息；四是药物研发数据和文献资料信息；五是基于毒品作用靶点、作用机理应用相关软件科学预测可能出现的新精神活性物质。

此外，在加快列管进程方面，应最大限度缩短从启动列管论证到列管论证再到公告管制的时间。

(五)创新新精神活性物质管控方法

在管控方法方面，应积极借鉴“笑气”、依托咪酯(未列管前)、N-乙基去氯氯胺酮等新精神活性物质管控方法，结合《刑法》《禁毒法》《治安管理处罚法》《药品管理法》《危险化学品管理条例》《食品安全法》和《互联网危险物品信息发布管理规定》等，健全完善综合应用法律法规对生产、运输、滥用、贩卖和网上信息发布进行管控的机制。在推动出台《新精神活性物质管制法》中，可以将新精神活性物质规定为危险物质，然后依据《治安管理处罚法》进行管控，或在修订《治安管理处罚法》时，新增涉及新精神活性物质违法行为的惩罚条款。

(六)加强新精神活性物质制毒物品管控

加强合成大麻素类、合成卡西酮类、苯环利啶类和色胺类等新精神活性物质制毒物品研究，及时列管滥用严重和非法制备活动突出的新精神活性物质相关制毒物品。新精神活性物质涉及的制毒物品数量众多，应创新制毒物品管控方法，推动探索分类管控、列管和预警监测相结合，目录清单式列管和基于化学结构通式大类列管相结合，(34)对部分制毒物品化学结构相似，属于系列物质的，考虑采用基于化学结构通式进行大类列管。健全完善我国毒品管制新模式，更好地服务禁毒工作。