社区治理“三治”耦合路径——以破解高层住宅电梯更换困境为背景

王祚远

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200030）

伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，我国基层社会治理体制也由“单位制”转向“社区制”。社区治理作为国家治理的基础，承载着化解基层社会矛盾、维护基层社会稳定与和谐等重要任务。党和国家高度重视社区建设和治理。早在党的十六大报告中就明确提出“建设管理有序、文明祥和的新型社区”［1］。在各地不断探索的基础上，党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［2］，党的十九届四中全会又进一步明确提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”［3］。可见，建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，已成为社区治理的指导方针。本文从老旧电梯更换这一社区治理热点问题入手，尝试解读社区治理中自治、法治、德治的内涵及“三治”耦合的必要性。

一、社区治理中的电梯更换难题

“治理”一词在中外文献中早已有之，并在过去很长一段时间被认为和“管理”一词同义，而现在人们广泛使用的“治理”概念则凸显了与“管理”概念的区别。“管理”概念多用于二元主体，其中体现强烈的支配与被支配色彩；“治理”概念则体现了多主体对于事物解决的共治。例如，全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对“治理”做了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”［4］又如，徐勇教授在《GOVERNANCE：治理的阐释》一文中将“治理”的概念界定为“治理是对公共事务的处理，以支配影响和调控社会”［5］。这些界定都表明治理的主体是多元的，治理的客体是一定范围的公共事务，同时强调了治理的过程性和协调性。

社区治理是“治理”概念在社区层面的应用，可以界定为在一定区域范围内，社区党组织、街道、居民委员会、社区社会组织、驻区单位及居民等基于共同利益和共同目标参与社区公共事务的活动过程。其包含以下五个特征：治理主体的多元化、治理的客体是公共事务、治理手段的科学化、治理目标是实现善治、治理的状态是一个过程。基于社区为载体的治理，其服务对象为会影响居民正常生活、邻里和谐的具体事件。高层住宅老旧电梯更换这一直接影响居民生活的社会痛点问题，涉及社区、物业、居民、业委会等多主体，而电梯这一对象属于社区公共事务范畴，解决这一问题需要通过协商、民主、合作、沟通等多种手段，维护绝大多数居民的利益，同时考量不同社区之间就此问题产生的差异，针对每个社区灵活处理。因此，老旧电梯更换问题符合社区治理所要解决的矛盾特征。

电梯，作为载人牵引升降工具已有150年的历史，如今已经遍布世界，走入千万社区，成为人们生活的“刚需”。就中国而言，1987年出台的《住宅建筑设计规范》GBJ96规定“七层（含七层以上）应设置电梯”，其后电梯作为小高层（7—12层）、高层（12层以上）商业住宅配备的乘用工具进入人们的日常生活。电梯作为步行楼梯的替代品，极大方便了人们的生活，然而因机械结构、维修保养、人为损坏等因素都可能影响其运行的安全性，故在我国《特种设备安全监察条例》中将电梯纳入特种设备范畴，即“涉及生命安全、危险性较大”。

一般来说，一部电梯的使用寿命为15～20年，而我国尚未出台住宅电梯强制报废年限的相关法律法规。目前许多城市小区首批安装的住宅电梯已达到或超过15年，面临需要更换的问题。更换电梯，从私法的角度来说并不是没有解决方法，也并不是一个复杂的法律关系，但是现实中居民自主通过私法的方式来解决，却面临着一定的障碍，主要体现在：电梯作为物权法中区分所有权中的共有物有其特殊性，即各个楼层对于电梯的使用情况不同，各楼层住户所负担的费用如何分担？电梯换与不换的标准是依据潜在的安全隐患还是实际已经存在的安全问题？对于这些问题，相关住户往往难以达成共识，并且会衍生一些纠纷，导致邻里不和谐，成为许多小区的一个痛点。因此，电梯更换问题成为现代社区治理的一个重要问题。

二、老旧电梯更换的社会争议

（一）个体理性与集体理性的冲突

住宅电梯作为建筑物区分所有权中的共有部分，属于本楼栋业主的共有物，即特定人的共有物。针对这种特定人的共有物的处理，往往存在个体理性与集体理性之间的冲突，集体行为极有可能影响个人权利，而个人权利也同样会限制集体行为，由此产生集体行动的困境。

电梯换与不换标准的困境。法律与行政法规中尚没有明确的电梯更换时间或电梯强制报废时间的相关内容，仅在《住宅专项维修资金的通知》中提出过“维修资金主要用于运行时间超过15年的老旧电梯的维修和更换”。而这里给出的行政规定，在行政效力上并非是行政强制而是行政指导。正是因为没有强制力，电梯运行时间超过15年而存在的安全隐患又不是立刻显现的，导致业主更换电梯的“社会成本”不足。

“双三分之二”的困境。依据住建部和财政部联合下发的《住房和城乡建设部办公厅、财政部办公厅关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新中支持作用的通知》（简称《住宅专项维修资金的通知》）第二条第二款中针对电梯更换作出如下表述：“在电梯更新中，维修资金主要用于运行时间超过15年的老旧电梯的维修和更换。未配备电梯的老旧住宅，符合国家和地方现行有关规定的，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意，可以使用维修资金加装电梯。”（以下简称“双三分之二”）更换电梯的前提是有足够数量的业主愿意参与到电梯更换这一事件的讨论与表决中，如果未能达到“双三分之二”的标准，即便是少数业主的意愿再强烈，依然无法通过法定程序解决。借用奥尔森在《集体行动的逻辑：公共利益与团体理论》一书中著名的“搭便车”理论模型［6］来进行解释，在一个集体中需要某些公共物品时，一些个体希望由他人负担公共物品的成本，而自己不付出代价享受公共物品带来的便利。这里的成本不仅仅指更换电梯所带来的金钱成本，同样包括从计划到实施全过程的参与成本。这导致了本就松散的楼栋业主这一集体中的部分成员基于规避成本而采取沉默的态度，不参与意见的提出与最终的表决，从而使得这一问题从程序上就无法保障。

价格分配的困境。电梯在楼栋的共有设施中存在特殊性，即楼栋中不同楼层的业主对于电梯的使用情况、依赖程度不同进而导致更换电梯的价格分担问题上存在较大冲突与争议，各个楼层之间如何得出合理的价格分配，是解决这一问题的一大难点。

（二）住宅专项维修资金难以使用的问题

住宅专项维修资金使用困难一直是社会关注的热点问题。随着商品房年限不断增加，房屋老化以及破损现象日益严重，许多业主想通过在购房之初所缴纳的维修资金对房屋进行修缮。依据法律规定，没有业主委员会的小区，房屋维修资金由房管局代管，但是申请程序很复杂。如前所述，申请使用维修资金需满足“双三分之二同意”，没有成立业主委员会的小区由物业出面办理申请手续，而没有物业的小区则需要社区代为申请。需到房管局和房屋安全鉴定部门、审计局和专户银行等办理房屋安全专业鉴定申请、维修方案预决算审计、聘请施工单位进行维修施工和申请专户银行划拨款项交到房屋维修资金管理中心审批后，才能使用房屋维修资金，但在这个过程中需要经过复杂的行政程序与很长的审批流程和时间，导致“远水解不了近渴”。

专项维修资金设计之初，缴纳的价款一般为房屋总价的2%～3%。一部住宅电梯更换费用约在20～40万元不等，存在房屋维修资金不足以满足电梯更换，需要楼栋业主自行筹款解决维修更换问题。电梯这一楼栋共有物的性质属于楼栋业主共同所有物，如果可以使用专项维修资金则无需区分楼栋业主对电梯维修费用负担的比例。但现实情况往往是专项维修资金不足或无法使用专项维修资金，需要业主自我筹措资金，解决电梯更换问题，就会导致业主因费用负担比例问题产生利益冲突，发生“公地悲剧”。

三、社区电梯更换治理中的自治

在分析实际问题中的自治之前，我们首先需要分析为什么社区治理中需要自治。中国改革开放四十余载，社会治理模式也在发生着重大改变，计划经济时代的“单位”承担了诸多行政职能，居民依托于“单位”形成“单位社区”，社区居民心中烙下了深深的有事“找单位解决”的烙印。随着时代的发展，市场经济逐步放开，“单位”这一概念逐渐弱化，被“公司法人”“合伙企业”“企事业单位”这些与行政区分开的概念所取代，房屋的商品化也使得新形成的社区居民具有随机性，从“熟人社会”走向“陌生人社会”［7］。从此，社区的自治化便成为必然的趋势［8］。从单位公权力下的大包大揽到单位谢幕后的社区治理，社区自治本身也是社区内部的自我调整，满足社区内的自我利益平衡，做到“事有人管，事有人问”。在老旧电梯更换问题中自治涉及的主体包括社区居委会、业主大会委员会、物业服务企业、居民这四方主体。

居委会作为基层群众性自治组织，可以通过收集社会成功案例，为小区业主大会及业主委员会提供老旧电梯更换建议方案。当形成成功案例后可以在辖区其他小区进行推广，总结并分享成功经验。在自治处理老旧电梯更换问题时，也需要社会公共资源支持，应当由社区牵头协调沟通，以达成自治目的。

业主大会及业主委员会应当制定老旧电梯更换的具体方案，需要听取多方意见，进行多方商谈。作为小区集中选举的居民自治组织，业主委员会对于业主的权利起主导作用，业委会成员应当是小区内有一定公信力、领导能力的社区居民，有为服务小区的思想觉悟，熟知小区内部情况，协调协商社区居委会、物业服务企业、业主是其责任和奉献精神的体现，由其来完成相关制度的制定与实施是相对合理的。

市场的事情交由市场，对接电梯提供商这一市场商业行为，应当由物业服务企业完成，由居民监督。根据《住宅维修资金管理办法》第22、23、24条相关规定，有物业服务企业的社区由物业服务企业制定并提出维修资金使用意见，没有物业服务企业的社区由相关业主提出使用意见。业主与物业服务企业的关系是授权与被授权的民事法律关系，物业服务企业作出的使用意见是代理业主作出的，依然是居民自治的一种表现方式。若因为专项维修资金难以使用，或没有专项维修资金，楼栋业主可以自行组织老旧电梯更换，包括电梯更换所涉及的业主内部协商一致、更换电梯的价格分摊、更换电梯的厂商选取以及后续养护的责任分摊等问题。

居民自治长期以来仅仅重视“民主选举”，而忽视包括“民主管理、民主决策、民主监督”［9］等自治的其他内容，城市居民从被动接受他人提供治理方案的被动方转变为参与制定、自愿分担执行治理方案的主动方，标志着居民自治的进步。在业主委员会开展各种形式民主协商的过程中，业主应当积极献言献策，参与民主管理活动，但不可盲目追求完全的个人理性，否则会激化矛盾。居民参与民主管理应当在合理的范围、合理的场合，而不是在任何场合下要求按照个人意志行事。

四、社区电梯更换治理中的法治

法治因素的主体是以政府为主，其他主体在设计方案与实施过程中依法办事，不得违反相关法律规定。高层住宅电梯的法律性质依据《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）第70条规定：“业主对建筑物内的建筑、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。不难发现电梯作为“共有部分”，整个单元楼的居民对其享有所有权，即享有占有、使用、收益、处分的权益，也就意味着本单元的业主有权处理其单元共有的电梯。

1998年建设部、财政部联合出台《住宅共用部位共用设施维修基金管理办法》（简称《维修基金管理办法》）第五条规定“购房者应当按购房款2%～3%的比例向售房单位交缴维修基金”。维修基（资）金的存在已有22年，基本涵盖有需要更换电梯的商品房自建设到现在的时间跨度。依此办法，绝大多数有这一需求的业主都应当在购房之初就已经缴纳了这一款项（也有部分小区和业主因各种原因尚未缴纳这一款项而成为历史遗留问题），为后期的房屋维修和电梯更换等问题预支费用。随着法律不断完善，2003年由国务院制定实施的《物业管理条例》以及2007年由全国人民代表大会制定实施的《物权法》均将该款项表述为“维修资金”，维修资金这一体系正式成立，通过维修资金解决电梯更换问题成为业主可选择的主要途径。

依据住建部、财政部联合制定，于2008年2月1日实施的《住宅维修资金管理办法》第22、23、24条详细规定了住宅维修资金在划转业主大会管理前、划转业主大会管理后、发生危及房屋安全等三种情况下，房屋维修资金的申请程序。当维修资金划转到维修单位后便可进行电梯的更换等后续安排。

从上述法律与行政法规的梳理中不难得出更换电梯在理想私法过程中的法律性质、法律关系以及相关流程，这一流程衔接得似乎相当紧凑，那么为什么依然会出现老旧电梯更换困难这一社会民生热点难题？法治并非法条之治，现有的法律法规尚未对诸如电梯使用年限、更换价格分摊等问题作出具体强制规定，就会出现看似私法衔接紧凑，实际操作时实践性不强的问题。电梯更换的本质是社区治理，是居民协商自治的私法活动，需要在治理过程中尊重法治思维，每个流程依法办事。

在社区治理问题中法治贯穿治理的方方面面。有学者提出“法治是国家治理现代化的基本表征”［10］。法治为治理提供了价值保障，将具体价值如秩序、公正、人权、效率、和谐等法治价值引入治理过程中。社区治理区别于国家治理，国家治理考虑的是国家全局范围内的公共权力的行使，而社区治理直接解决社区内部的现实存在困扰居民生活的难题，体现百姓的直接需求，更为精细化。这些难题的解决不仅仅需要法律法规等既有规则的保障，更需要法治思维深入到公民个人的思维，形成具体法治［11］。社区治理从基层出发，将法治中国理念下沉到社会问题之中，用具体的法治反向推动宏观的法治建设，增强民众法治意识，有效地运用法治理念解决社会生活实际问题。在法治化要求下，自治、德治所形成的规范，需要满足合法性与合理性的要求，这是自治与德治的先决条件［12］。

结合具体的老旧电梯更换这一问题，法治与自治并非对立关系，而是相互贯穿，以法治指导自治执行的相互关系。自治的缺点在于效率低下，没有预先规则指导，而法治则为居民自治解决社会问题提供了行动指南和行为模型。电梯更换本身是一个私法上的行为，法律已经为这一问题的解决打下了坚实的基础，如购置电梯中的物权变动、电梯买卖合同的有效性、专项维修资金从设立到收取再到最终使用的程序、居民表决“双三分之二”模式的表决规则均是由法律法规明确规定。在这些法律当中体现了秩序、公正、人权、效率、和谐等法治的基本价值，并且受到国家公权力的保障，形成最基础的规则，为自治留下创造空间的同时，也为自治保留了落实的后盾。

在前文私法角度分析老旧电梯更换的理想路径中不难看出，法律对于老旧电梯更换这一社会问题有所关注，并且在各种层级的法律法规中已经可以梳理出一条相对紧凑的规范解决路径。而更换电梯是多主体问题，各个主体会根据自身利益和现实情况作出判断，法治就为多主体的利益构建出一个可以相互合作的明确的指导方向。上述自治的各个主体在进行内部的自我协商过程中也均需秉持法治精神。如业主委员会针对电梯更换制定方案的过程也需要法治，业主内部的协商行为本身在法律上被认为是一个民事私法活动，民事行为需要在尊重民事法律法规和民事法律原则的前提下进行民事自治，依据组织内部形成的协商结果划分业主的权利与义务，最终需要形成民事法律合同，需满足《中华人民共和国合同法》的形式与实质规范。在形成民事合同后，相互的法律关系使得业主间形成互负权利义务的多方法律主体，尊重契约规则，最终实现这一问题的解决。当然，也可通过汲取社区治理中解决电梯更换问题产生的经验，推动相关法律法规的进一步完善，使得问题的解决更加规范化。

五、社区电梯更换治理中的德治

德治是中国治理的特色之一，是中国治理内源性的要素。治理的关键问题是有效治理，如何做到有效治理就需要治理本身得到社会的认同，破除“法律万能主义”，让更“接地气”的德治发挥应有效用，让其成为解决个人利益与集体利益冲突的催化剂。中国社会对于德治的认同感强烈，法律是兜底规范，而道德则是更高标准规范，同时也是人人心中皆有的规范和约束。随着市场经济的不断发展，人民的物质生活水平不断提升，道德建设的要求也随之提升。习近平总书记在十八届四中全会上指出，为实现国家治理现代化这一目标，“必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发”［13］。强调德治与法治的协调并行，强调社会精神文明建设，社区治理中的德治也标志着精神文明建设在社会中的良好运行。

社区治理中的德治作为国家治理中德治的一个方面，目标一致，但在表现形式上却略有不同。国家治理中德治是国家宏观层面上将道德价值纳入国家政策，在国家法律法规等规范性文件中体现，是一种自上而下的通过法律与行政管理手段对国家进行治理的“良法善治”。而社区治理中的德治则是精细到具体的邻里关系，由多主体针对特定问题展开的道德教化和文明礼让，自下而上的道德观的发散与作用。社区规范中的德治根据各个地域所具有的现实问题和地域性规范为后盾，保障德治的活力与张力［14］。

结合老旧电梯更换的实际问题，阻碍电梯更换的最大因素是邻里之间的利益冲突，而造成这一冲突的原因是多方面的。首先楼栋业主的组成是近乎随机的方式，导致邻里间相互不熟悉，凝聚力不强，沟通存在一定困难。从“熟人社会”走向“陌生人社会”，个人意识越发强烈，邻里之间相见不相识的现象屡见不鲜，当电梯更换这一实际问题出现的时候，谁来过问？谁来负责？就成了一个难题。当部分业主因为电梯问题导致自身利益受到严重侵害时，需要业主共同参与自治活动时，谁来沟通业主意愿？具体的自治方案，相关法律法规学习，与维修单位之间的沟通如何进行？在“搭便车”理论中，这些行为均需要一定的成本，而这些行为不具有约束性且成本不可能等分到各个主体之间，这就需要在邻里之间构建良好、和谐的氛围。在许多社区治理的成功案例中，一个必要的前提条件就是在社区中形成社区归属感，构建公共交流平台，使得个人心声可以传达至每一位业主。这就需要社区居委会牵头行动，针对辖区出现的实际问题，应当积极主动地提供必要的服务，在社区中展开可以创造凝聚力的活动，组织富有余力的社区志愿者通过公益服务主导社区道德建构，投身于调节邻里关系，真正了解居民利益纠纷点并开始成为社区治理德治的核心力量。共产党员作为这个社会的先锋模范应当肩负起社区“德治”中的关键作用，发扬为人民服务的宗旨，真正维护大家的利益，在生活中树立榜样，用榜样的力量影响其他业主，从而达到德治教化的目的。

这一实际问题，不仅需要社区对居民进行德治教育，居民之间、业主委员会应当发挥重要作用。邻里之间朝夕相处，电梯更换是为居民安全着想，利益方向大体一致，不一致的在于价格的分摊和对于电梯的使用频率。邻里之间通过相互劝解、相互协商、相互沟通，将不同意见摆在台面上，作出化解与让步，形成楼道内部的德治。

应当使用德治解决“公地悲剧”问题，住宅电梯属于楼栋业主“人人所有”，应当是“人人负责”。而现实情况却往往是由于“人人所有”导致“人人没有”和“人人均不负责”。部分社区居民的短期思想严重，在乎眼前现有的利益支出，解决这一问题需要加强居民道德教育，使其明白长期公共资源所带来的社会利益和社会价值，破除“搭便车”的思想，自觉承担应尽的社会义务。

六、结束语

从上述解决老旧电梯更换的社区分析中不难发现，社区治理需要“自治推动、法治保障、德治串联”的“三治”有机融合。而老旧电梯的更换仅仅是社区治理的一个具体问题，事实上社区治理中的许多问题都需要通过自治、法治、德治耦合的方式来解决。法律的解释适用，公民自觉的参与，社会理性的劝导，缺失任何一个方面，都会直接导致问题无法解决，从而影响到社区治理的有效性。只有保障多方面协同运行，才能有序、高效、和谐地解决社区治理中的许多问题。