治理现代化视域下提升干部公共危机治理能力研究

张学娟

（上海健康医学院 马克思主义学院，上海 201318）

21世纪以来，人类社会所面临的公共危机风险呈现出高发、频发、易发的趋势，公共危机的防控与治理俨然成为国家治理的重要内容，已经全面嵌入国家政治生活和人们生产生活中，这对干部治理能力提出了重大挑战。党的十九届四中全会强调，要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。新冠肺炎疫情防控期间，习近平总书记针对干部公共危机治理能力提出一系列要求，着重强调要全面提高干部依法防控治理能力。干部公共危机治理能力的提升是一项综合工程，既需要树立干部人本与法治相结合的现代治理理念，也需要构建制度化与专业化相融合的干部能力培养组织网络体系，还需要践行科学化与效能化相结合的现代危机治理路径。

一、价值维度：坚持以人民为中心的现代公共危机治理理念

理念是行动的向导，公共危机治理首先要树立正确的价值导向。人是治理现代化发展中最核心的因素，离开了人民，任何治理现代化终将成为无源之水、无本之木。现代治理文明程度的重要标志就是人本治理能力。十八大以来，习近平总书记在系列重要讲话中均强调要创新治理的新思想、新理念，核心之一便是国家治理要以人民为中心。以人民为中心一直以来都是中国共产党的立党之本和执政使命，是党性和宗旨的体现，是治国理政中的重要价值遵循，更是治理过程中干部要秉持的首要价值准则。在新冠肺炎疫情防控治理工作中，习近平总书记强调：“紧紧依靠人民，坚决把疫情扩散蔓延势头遏制住，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。”［1］在公共危机面前，干部要坚定不移地树立以人民为中心的治理理念，既要坚守一切以人民的根本利益为重的治理目的论，也要践行紧紧依靠人民群众、坚持走群众路线。

（一）将“人民群众生命安全和身体健康放在第一位”作为公共危机治理的出发点

（二）走群众路线是公共危机治理的基本路径

以人民为中心的危机治理理念意味着干部要深入基层，走群众路线。如果说以人民为中心的理念要求各级干部牢固树立为人民服务的意识，为推进各级干部危机治理能力的提升提供价值依归和动力之源，群众路线则是在实际工作中运用的工作方法，使各级干部深入基层、接近群众、回应民众诉求，及时解决公共危机中的各种问题。换句话说，坚持群众路线能从价值导向和技术路径两个方面推进干部治理能力的提升。尤其是面对公共危机时，防控与治理必须要下沉到社区、乡村，干部在实际危机治理中，必须紧紧依靠人民群众，践行群众路线。干部要深入群众，深入基层，体察社会现实，及时掌握公共危机的真实情况；同时，要用民主的方式倾听群众声音，了解群众疾苦，要善于提前发现和掌握社会中可能存在的倾向性的危机、苗头和趋势，从而增强危机治理的预见性和应对能力。总之，走群众路线是干部有效进行公共危机防控治理的基本路径和保障，干部公共危机治理能力的提升很大程度上体现在对群众路线的践行上。

（三）突出公共危机治理中的人民主体性

以人民为中心的治理理念要求干部动员人民的力量。习近平总书记指出：“人民既是历史的创造者、也是历史的见证者。”［4］治理现代化的要义之一就是治理主体的多元化，在现代化治理系统中，人民本身就是作为治理主体而存在。只有突出治理中的人民主体性，把蕴藏在人民群众中的无限力量激发出来，才能真正有效建立起“人人共建、人人共享”的美好社会。

一方面，干部要对群众进行广泛动员，组织群众积极主动参与公共危机防控治理，并且能遵照规章制度，形成良好的自我约束。重大公共危机面前，人人都是治理的主体，群众形成良好的自律，每一个个体尽职尽责做好做实，是有效进行危机治理的重要前提和基础。另一方面，干部要依靠人民群众，要重视基层、社区、工青妇等人民团体以及民间力量的自发救助。公共危机治理的重任在基层，基层干部的缺乏导致危机治理中基层压力过重，因此，干部要重视发展民众力量，动员居民志愿者、楼组长等加入危机治理辅助工作中，不仅可以大大弥补基层干部的不足，也能更好地促进公共危机治理的有序性和有效性。

二、法理维度：树立法治化的现代公共危机治理思维

治理现代化本身就是对传统管制的一种扬弃，法治是现代治理理念的重要内涵，是凸显公共危机治理现代化、文明性的重要因素。危机治理主体，尤其是掌握公共权力的政府及工作人员，要带头树立法治思维，采取法治方式和手段，自觉约束权力，推进公共危机治理的现代化、法治化。党的十九届四中全会明确要求，“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法、学法、守法、用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。”［5］危机治理中，群众自律是根本，他律是保障，自律是自我约束，他律便是来自法的约束。法治能在危机治理中起着重要的引领作用，确保治理有一个健康有序的环境，只有通过法的强制力和规范性确保各项治理措施的落实，才能从根本上保障人民的利益，有效推进公共危机防控与治理。法治能力是考验治理主体的重要方面，是衡量治理实践的重要指标，干部在危机治理过程中，不仅要渗透法治精神和充分运用法治方式，还要在实践中运用法治思维和法治方式方法提升危机治理指挥力、战斗力与凝聚力。

（一）运用法治思维和法治方式发挥公共危机治理的指挥力

法治化的公共危机治理能力主要指干部坚持依法治理、加强法治保障、运用法治思维和法治方式积极应对风险和有效化解公共危机的能力，要求治理者从思维理念到行为方式上都要实现由传统人治主导向法治主导的根本性变革。尤其是治理中起关键作用的领导干部，更要具备法治视野、法治思维、法治立场，在法治的框架下积极应对各种危机风险。在公共危机的防控治理中，干部首先要通过法治思维和法治方式发挥公共危机防控与治理的指挥力。

总体看，新中国成立70多年来，在各种危机治理的应对处置中，已经建立了比较健全的公共危机防控法律制度，如《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共事件应急条例》《疫苗管理法》《野生动物保护法》等，这为各级政府、各级领导干部有效组织群众开展公共危机风险防控治理提供了重要的法律依据。公共危机防控的相关法律、法规，为危机治理提供了有效的法治依据，有利于各级干部在公共危机治理中有效地依法指挥。各级干部应充分学习和领会危机治理法治精神，充分运用已经构建起来的公共危机防控治理的法律法规体系，有效发挥在公共危机治理中的指挥力。

（二）运用法治思维和法治方式提高公共危机治理的战斗力

运用法治思维和法治方式提高公共危机治理的战斗力，要求干部在公共危机治理中，发挥法治的强大作用。首先，在公共危机治理中要坚持全国一盘棋，坚决服从中央统一指挥、统一协调、统一调度。做到令行禁止，是提高危机治理战斗力的重要保障。同时要防止一刀切，公共危机具有突发性，因而“公共危机治理是一种非程序化决策的紧急状态”［6］。地方领导干部在危机治理中根据本地的实际情况有着较大的自由空间，在遵从中央统一指挥、不违背法律规定的前提下，可以因地制宜地采取危机治理的具体措施，提升危机治理的战斗力。

提升公共危机治理的战斗力，还需要领导干部具备法治思维下的统筹能力。公共危机防控与治理是一项综合工程，涉及知识科普、交通管制、民生保障、教育教学、心理健康等方方面面，而且每个方面都要求做到依法治理，才能保障社会稳定有序。公共危机爆发后，一些地方还会出现抗拒防控管理、暴力伤医伤警、制假售假、哄抬物价、造谣传谣等各类违法犯罪行为，均需要运用法治思维和法治方式加强治安管理、市场监管，依法制裁和打击各类违法行为，从整体上保证公共危机治理有序进行。

（三）运用法治思维和法治方式增强公共危机治理的凝聚力

提升公共危机的法治化治理能力，必须以法治精神来增强民众在危机中的凝聚力，让人民成为依法治理的自觉遵守者、捍卫者，形成守法光荣、违法可耻的良好社会法治氛围。

2018年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。云南电网面对新形势、新要求、新任务，解放思想、与时俱进，把党的建设工作的政治优势转化为发展优势，在党的建设工作中导入精益管理理念，着力解决工作抓手问题。经过近一年的实践，组织人事管理工作取得多项成果，党的建设整体水平稳步提升。

首先，干部要做到依法办事，在民众中树立法律的尊严和权威。在公共危机治理中，要做到及时发布危机信息，严格落实危机治理的相关措施；严惩危害人民健康安全、破坏危机治理的行为；各级领导干部依法防控，严格遵照法律法规进行危机治理等。干部依法治理可以充分向民众传达法治的公平、正义、秩序与安全价值，强化民众对法的敬畏感和尊法、守法的责任感。其次，干部要做好对民众的普法宣传。公共危机治理本身就是一次很好的普法宣传和教育。习近平总书记强调，“加大全民普法工作力度”［7］。有效化解公共危机需要干部做到引领民众进行普法宣传与教育，群众是公共危机防控与治理重要参与主体，民众是否知法、懂法、守法直接关系到危机治理的效果。最后，还需要针对危机治理中出现的法治问题与短板，推动相关法律法规的制定和完善。公共危机的爆发，都会在暴露法治问题的同时，为推动法治建设提供机会，干部要充分审视公共危机治理中法治的缺陷，及时修订完善法律法规，及时纠正错误的思维方式，推进公共危机的法治化治理。

三、组织维度：打造制度化与专业化相融合的现代公共危机治理队伍

组织建设是干部公共危机治理能力提升的重要保障，“一个组织的危机阻力和弹性，能够决定危机是否发生和危机发生后的应急程度。”［8］组织建设的制度化与专业化水平如何，会最终影响到治理的进程与效率。干部公共危机治理能力的提升是个复杂综合的系统工程，依赖组织的制度化与专业化支撑，这就要求各级党政干部靠前指挥，强化担当，通过干部队伍的制度化和专业性建设，推进干部公共危机治理能力的提升。

（一）加强干部制度建设，在公共危机治理中强化干部权责清单制

制度建设是国家治理现代化的应有之意。制度本身是规范性的内容，只有做到不断推动制度的创新与发展，才能使制度保持永久的生命力。十九届四中全会提出了需要从13个方面坚持和完善的制度体系，也就说明制度在运行过程中，会出现短板，需要不断地发现问题、解决问题。同时，制度的作用发挥还要看制度是否得到有效执行，制度是规范，治理是行为，制度优势能直接转化为治理效能的前提是制度在治理过程中得到有效贯彻执行。正如习近平总书记所强调的：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。”［9］

在公共危机治理过程中，干部治理能力需要通过一系列干部制度建设来加强，而与危机治理直接相关的便是坚持和强化权责清单制，要在治理中将责任落实到位，做到权、责、利相统一。自十八届三中全会提出在地方各级政府及各部门推行权责清单制度以来，权责清单制实际上成为新时代强化国家治理体系，提升干部治理能力的一项重要保障制度。公开透明地行使权力和履行义务正是治理现代化的本质要求，权责清单化可以清晰地界定公职人员权力边界和应履行的职责。从公众的视角看，权责清单化更有利于民众知情权和监督权的行使，也更能增强民众对干部治理能力的信任感。在公共危机治理中，从中央到地方各级政府需要一进步强化干部权责清单制度，尤其要突出责任落实，这不仅是对干部治理能力提升的一种促进，也是对干部队伍的一次洗礼。重大危机能考察检验干部，让真正尽职尽责和为人民服务的领导干部担当重任，同时淘汰一批不合格的干部。可以看出，在公共危机治理中，强化以权责清单制度为代表的干部制度的建设与完善，对干部危机治理能力的提升具有重要的促进作用。

（二）加强干部专业化建设，培养公共危机治理的专业素养

现代化治理相对于传统管理来说，更突出了治理的专业性。十九大报告中就强调要提升治理的法治化、专业化水平，现代化治理尽管呈现出治理主体的多元化，但政府仍然是最重要的主体，对治理起着引领作用，治理的专业化水平提升更侧重于干部队伍的专业性治理能力建设。公共危机治理相对于其他治理而言，对干部专业能力更具有挑战性，危机的爆发多具有隐秘性、突发性、破坏性；危机风险在扩散过程中很可能还会形成新的风险，衍生出新的危机；互联网的发展使得危机信息传播速度快，虚拟空间内谣言与真相的冲突，造成了强大的社会影响等，这些特点对干部有效应对危机防控与治理提出了更大的挑战。因此，必须加强干部队伍的专业化建设，才能从根本上提升其危机治理能力。

首先，要提升干部队伍公共危机治理的专业素养。习近平总书记指出：“专业素养是专业知识、专业能力、专业作风、专业精神的统一，而不仅仅是专业对口那么简单。”［10］专业素养是一种综合性的能力素养，必须具有综合性眼光、复合型视野，想问题办事情遵从客观规律。干部要在平时的学习和工作实践中，注重这些能力素养的提升。其次，在各部门干部的配置方面，要从优化知识结构和专业结构入手，合理配备不同专业背景和能力所长的人员，补齐专业短板和能力弱项，形成一个个强有力的干部集体。再次，要及时吸收和储备专业性干部人才，在公共危机治理中，通常会涌现出一批专业性强、能力突出、品德高尚的人才，党组织要善于发现和大胆任用。专业化干部队伍的建设是实现公共危机防控与治理的前提和保证。

（三）加强干部的能力建设，提升干部在危机治理中的成效

干部个人能力关系到党的兴衰和中国特色社会主义事业的成败。在现代危机治理发展进程中，干部个人能力取得了长足进步，但面对新形势、新任务，还存在着一些薄弱环节，如干部危机治理能力参差不齐、危机治理能力培养渠道单一、危机治理能力激励手段不够完善等。因此，需要大力提高干部个人能力建设，增强干部在危机治理中的成效。

首先要注重将政治素养与专业能力相结合，坚持德才兼备、以德为先的选人用人原则，紧紧抓住提升干部队伍思想政治素养这个关键，不断坚定干部的共产主义信仰和中国特色社会主义信念，使干部成为政治素质过硬的“行家里手”。其次注重将个体优势与整体效能有机结合，强化干部个体专业化能力，突出更新危机治理的专业知识、提高业务技能、研究工作对象以及掌握本行业部门的工作规律，同时，干部队伍建设要本着优势互补、取长补短的原则，合理配置不同工作经历、不同专业知识及专业经验的干部，发挥干部队伍的整体工作效能。再次要将能力要求与实绩考核相结合，努力完善细化危机治理能力的具体考核标准，突出以实绩为重点的考核管理，通过动态、全面的实绩考核，准确评估领导干部的危机治理能力。

四、实践维度：践行科学化与效能化的现代公共危机治理路径

国家治理现代化的本质特征除了以上论述中所提到的民主化、法治化、制度化、专业化之外，还体现为科学化、效能化以及信息化，这些既是治理的本质特征与要求，也是国家治理现代化的目标。治理科学化是指治理必须遵循人类社会发展的基本规律和自然界客观规律，适应经济社会发展的现实。治理效能化是国家治理要实现治理成本与效益之间的平衡，最理想的状态便是以低成本达到高效益的治理。治理信息化是指国家治理的技术背景，没有信息化就没有现代化，一定程度上说，信息技术是实现科学治理和有效治理的基础。因此，从实践维度上看，干部公共危机治理能力的提升必须按照科学化、效能化的实践路径，着力提高干部公共危机预警与风险判断能力、科学防控与联动治理能力以及危机善后与反思工作能力。

（一）加强公共危机预警与风险判断能力建设

提升干部的公共危机预警能力，实现对危机提前判断和形成预警，是科学防治、有效治理的重要主题，也是最棘手的难题。随着现代社会复杂性、交互性的增强，公共危机时有发生且难以判断，因此，科学化、效能化治理的第一步就是要健全危机预警机制，提升危机预警能力，防止出现由于缺乏必要的防范和准备，而让危机事件带来巨大的损失。美国行政学家奥斯本指出：“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在做出决定时，尽一切可能考虑未来。”［11］一些地方政府在应对危机时，常存在的问题就是重事中治理，轻事前防范。公共危机事件的爆发多是由于缺乏有效的预警机制。习近平总书记在应对疫情危机的重要讲话中强调：“要完善矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制，及时化解疫情防控中出现的苗头趋势性问题。”［12］16

提升公共危机防控治理的预警能力和风险判断能力是大数据时代危机治理的必然要求和基本趋势。高质量的危机预警是建立在大量警示性信息收集和大数据技术处理的基础上，同时也与领导干部对待信息收集与数据处理是否持有积极的态度有关。干部若能重视预警管理，积极做好人力、物力、财力等前期预警投入，并以积极的态度回应所收到的预警信息，则有可能以低成本达到高效益的危机管控；反之，干部消极对待预警投入与信息收集分析，则可能导致初发的局部性的危机蔓延为大范围的公共危机事件。因此，干部公共危机预警能力的提升需要强化干部个体的风险认知和危机认知，也需要建立更为全面的干部政绩考核体系，有区别地奖惩积极参与公共危机预警和消极对待危机预警的干部。

（二）加强科学防控与联动治理能力建设

危机预警要科学，危机防控治理同样要遵从科学、追求效能。及时、公开和透明的信息披露是实现科学防控和有效治理的前提。大数据时代的危机治理，信息是关键，政府及时、公开的信息发布不仅有利于构建政府与民众之间畅通的信息回路，增强政府的公信力，动员民众积极主动参与危机治理，也可以防止民众因信息得不到满足而轻信谣言和负面信息，进而形成危机恐慌。及时有效披露信息更有利于民众做好危机防范，理性参与危机防控治理，从而确保社会的稳定与有序。

科学有效的联动治理需要强化干部在每个治理环节的执行力，构建和完善“防、控、治”联动体系。防是基础，预防基础牢固能有效遏制危机的发生；控是核心，需要完善各项基础设施建设，加强公共危机治理专业人员的配备，对危机蔓延链条中的各个环节进行有力追踪和监控；治是要点，治的过程中要明确目标、明确重点，同时加强各类资源的保障与建设。这三个方面不是独立存在的，科学有效的危机防控治理是“防、控、治”三者的结合与联动，做到以防为先，防中带控；以控为核、防控结合；以治为要，治中抓控。在这一过程中，各级干部需要积极推动政府与社会组织以及民众之间的良好合作，也要积极做好与其他国家的信息共享和沟通合作，共同保护人类的生命安全和身体健康。

科学有效的联动治理需要在中央统一指导下抓好基层治理的第一线。科学有效的公共危机治理既离不开中央的统一指挥、统一部署，更需要地方各级政府将防控治理落实到基层。社区、村庄是公共危机治理的第一线，要充分发挥基层党组织在防控联控中的战斗堡垒作用，发挥基层党员的先锋模范作用。要让基层干部把更多精力投入到公共危机治理的第一线，减少和杜绝形式主义、官僚主义的工作作风带给基层的负担。同时在科学防控治理中，要积极运用现代科学技术，采取多种防控措施，做到区域联动、部门联动、国际联动，形成科学化、效能化的危机治理模式。

（三）加强公共危机善后与反思治理能力建设

干部治理能力建设中，不容忽视的一项便是善后与反思能力。危机善后治理，主要是指危机状态基本被控制后，管理者要致力于后期社会生产的恢复、社会秩序的重建、相关法律政策完善、社会心理的疏导等一系列工作。健全危机善后管理机制是公共危机治理的重要内容之一，是治理现代化的必然要求，也是提升各级干部危机防控治理能力、增强治理效能的重要途径。善后与反思是交融的，这在一定意义上是个更长期的工作，危机善后与反思是否进展到位，直接关系到干部危机防控治理能力的提升。积极的善后与反思能有效地预防或减少公共危机的发生，为更有效地提升危机应对能力积累经验。如果善后与反思不到位，很可能会带来严重的问题，甚至诱发新的危机。

加强公共危机善后治理与反思，对干部提出了更高的要求。首先，干部要增强危机后遗症的处理能力。重大公共危机的发生多会伤害人们的健康与生命，很大程度上影响着人们的社会行为和心理活动。危机发生后，地方各级干部都必须采取积极的措施，深入基层，抚慰民众的心理创伤，同时积极组建专业心理治疗团队，协助重灾区民众恢复心理健康。其次，干部要有深刻的灾后学习和反思能力。对于干部而言，每一次公共危机的应对都是治理能力的一次检验和提升。事前要谨慎预防，事中要积极防控，而事后则要认真学习和提升，既要及时总结危机治理中的成功经验，也要及时发现治理中的问题，最大限度的杜绝、减少公共危机的发生。再次，干部要积极推动公共危机调查和重建危机管理与评估机制。科学、公正、系统地探究危机诱因，可以最大限度地预防和减少类似事件发生，要对危机防控治理的进程进行充分调查和评估，构建起科学的风险评估、危机影响与危机防控治理机制。在治理过程中，干部还要积极推进政府各级各类组织的完善，积极回应社会系统中提出的问题与挑战，保持组织在危机治理过程中的活力和战斗力。

总之，公共危机治理既是对干部治理能力的检验，也是对干部治理能力提升的促进。“沧海横流，方显英雄本色。”习近平总书记强调：“关键时刻冲得上去、危难关头豁得出来，才是真正的共产党人。”［12］24广大干部只有从价值维度、法理维度、组织维度、实践维度，全面提升其公共危机防控与治理能力，才能更好地应对各种风险与挑战。