基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理的法治思考

王鸾鸾

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

抗击新冠肺炎疫情不仅是对我国公共卫生突发应急机制的考验，也是对国家和社会治理能力的一次检验。城乡社区作为疫情防控的第一线，发挥着防输入与防扩散的作用，并支撑起居民基本生活秩序。在抗击疫情过程中，以村民委员会（以下简称村委会）、居民委员会（以下简称居委会）为代表的基层群众自治组织承担着大量任务，在社区防控一线扮演着重要角色。与此同时，部分地区基层群众自治组织在参与抗击疫情的过程中做出的断路堵路、劝赶租户等极端行为，引发舆论审视，并唤起人们对突发公共卫生事件背景下基层社会治理实践的进一步省思。习近平总书记指出，要全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障［1］。在全面依法治国的格局下，基层群众自治组织参与疫情防控等突发公共卫生事件治理，自然不能脱离法治轨道。

一、基层群众自治组织应对突发公共卫生事件的制度基础与规范依据

（一）基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理的制度基础

村委会、居委会作为基层群众自治组织，其参与疫情防控等突发公共卫生事件治理的制度基础是基层群众自治制度。

从规范意义上考察，作为我国一项基本政治制度，基层群众自治制度是人民群众在党的领导下对农村村级、城市社区公共事务和公益事业直接行使当家作主民主权利的政策、法规、程序、规范的总称［2］。根据《宪法》《村委会组织法》《居委会组织法》等法律的规定，村委会、居委会作为基层群众自治组织主要负责办理自治单元内的公共事务与公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。基层性、民主性、自治性是基层群众自治组织的主要特性。其中，基层性表现为基层群众自治组织主要设立在某一乡镇或街道所辖的基层社会；基层群众自治组织坚持在党的领导下，通过调动群众力量开展基层事务治理活动。民主性表现为基层群众自治组织由居民通过民主选举产生；基层群众自治组织的运行需要依照民主决策与民主管理程序，并自觉接受民主监督。自治性主要体现在基层政府与基层群众自治组织的关系层面，即基层政府对基层群众自治组织的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于基层群众自治范围内的事项；基层群众自治组织协助基层政府开展工作。

从功能意义上，基层群众自治制度的价值可分别从个体发展与社会治理双重维度进行分析。从社会成员个体发展的维度来看，现代社会，人们的生存与发展都离不开一定的政治生活。在我国，人民代表大会制度是人民参与国家政治生活，行使国家权力的根本政治制度。基于人民代表大会制度的特性，仅仅通过这一根本政治制度，人民通常难以对身边的基层公共事务随时表达意见，形成及时关切。因此，为反映与传达社会成员在基层的生活需要与利益诉求，更好的实现和维护社会成员的基本利益，开展基层群众自治就成为一种必然。以村委会、居委会为载体的基层群众自治制度的建立，实现了“群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利”［3］，进而有利于“保障人民直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权，实际上无权的现象”［4］。从社会治理的维度来看，一方面，只有当社会成员的利益诉求、生活需要有制度化的渠道加以表达，社会整体才会具有稳定性；另一方面，“一个政府的有效运作取决于对信息流动的仔细掌控”［5］，通过基层群众自治整合社会个体，以基层群众自治组织为桥梁，实现个体与政府及社会组织间的常态化联结，有助于信息整合，降低政府治理成本、增强政府治理能力。

基层群众自治制度为村委会、居委会参与疫情防控等突发公共卫生事件治理奠定了制度基础。围绕村委会、居委会参与疫情防治等突发公共卫生事件治理行为的合法性评价，也应当以基层群众自治制度的规范构建和功能导向为基准。

（二）基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理的规范依据

在突发公共卫生事件治理领域，我国建立了以《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律与行政法规为主体的公共危机治理制度框架。

通过对相关法律法规的梳理，基层群众自治组织在危机治理中承担预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等职责。其中，这些职责也均以“应当”的方式被概括性地列入相关法律法规之中，使得基层政府与基层群众自治组织之间“基于基层政府视角的指导与被指导以及基于基层群众性自治组织立场的协助与被协助关系”［6］，在突发公共卫生事件治理机制中被表现为领导与被领导关系。如《突发事件应对法》第29条第二款规定了村委会、居委会应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发公共卫生事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。该法第55和57条则进一步设定了公民、基层群众自治组织、政府间的责任关联。《传染病防治法》第9条规定基层群众自治组织应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。《突发公共卫生事件应急条例》第40条则依循基层群众自治制度中确立的基层群众自治组织与人民政府的关系，明确了村委会、居委会的协助义务。

基层群众自治组织在突发公共卫生事件治理中所承担的法定职责可以界分为两种：一是作为基层群众自治组织本身所应当承担的职责，二是法律法规附加规定的职责。其中，前者主要是指《宪法》《村委会组织法》《居委会组织法》等法律中规定的村委会、居委会依法办理自治事务以及向人民政府反映意见、要求和提出建议。后者则是基于基层群众自治组织接受人民政府的指导与协助人民政府的工作这一关系定位，并被实际表述为村委会、居委会在突发公共卫生事件治理中应当接受人民政府的领导与约束。关于此种表述的进一步理解，需要对《村委会组织法》《居委会组织法》中规定的村委会、居委会协助政府工作中的“协助”从法律意义上进行界定。这不仅涉及对村委会、居委会自治属性的具体澄清，也关乎对基层群众自治组织在突发公共卫生事件治理体制中功能定位的正确理解。

首先，“协助”是基层群众自治组织的法定义务。基层群众自治制度作为我国的一项基本政治制度，内置于人民当家作主的制度体系和共建共治共享的社会治理格局之中。以基层群众自治组织为载体开展的自治活动，其目的并非在于构建独立于国家政权体制的“自治王国”，而是通过群众自治与政府治理的互动，串联并整合个体利益与社会公共利益。换言之，基层群众自治的意义不仅在于实现人民群众自我管理与自我服务，而是与政府治理和社会治理紧密相连，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环［7］。《宪法》规定了基层群众自治组织需“协助维护治安”，《村委会组织法》《居委会组织法》等法律在多方位保障基层群众自治组织独立开展工作的同时，规定了其协助政府工作的义务，这为基层群众自治与国家治理的互动提供了保障，也更加说明基层群众自治组织协助政府开展工作是一项不容推脱的法定义务。

其次，“协助”是基于基层群众自治之上的有限义务。基层群众自治组织协助政府开展工作的义务必然是有限的。一方面，从功能意义出发，“自治”与“协助”的平衡不能被打破，即基层群众自治组织的自治空间与自治主体地位不能被挤压。某种程度而言，基层群众自治的有效开展本身就是在为政府分担治理负担。没有自治空间的基层群众自治自然无法担负起维护自治体根本利益这一基础性功能，也就难言基于公民个体与政府之间的桥梁角色而助益于国家治理。另一方面，从规范层面分析，“协助”具有被动性。“协助”的目的在于利用基层群众自治组织的信息整合与组织动员优势，参与政府行政管理活动，辅助政府工作开展。按照协助行为的一般理解，作为协助方的基层群众自治组织需要以被协助方即政府的协助需求为前提，而不能自作主张、自我赋权参与政府行政管理活动。“协助”行为作为政府行政管理行为的延伸，本身就具有一定的国家行政权色彩，但是基于基层群众自治组织的自治属性，“协助”的范围和力度自然不能等同于国家行政权力［8］。另外，《村委会组织法》《居委会组织法》关于“协助”的启动条件、经费承担等规定，也显示出“协助”并非基层群众自治组织的常态化义务。

最后，关于“协助”的法律性质。突发公共卫生事件治理通常伴有强制措施的做出，其效力依托于公共权威。针对强制措施的监督、追责以及权利救济问题，最有力的方式便是行政诉讼。这便涉及村委会、居委会的行政诉讼被告资格问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条的规定，村委会、居委会在依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情况下，具有行政诉讼被告资格；而当事人对村委会、居委会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，则以委托的行政机关为被告。另外，《村委会组织法》第36条还规定法院可以依申请撤销村委会不合法的自治管理行为。在厘清了村委会、居委会的行政诉讼被告资格问题后，如何识别“授权”与“委托”则成为有待进一步澄清的问题。关于疫情防控，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》均概括性规定了村委会、居委会应当承担的任务以及协助政府开展工作的职责，随之而来的问题是，这些规定应否视为法律、法规授权。由于作为被授权的组织与作为被委托的组织，在承担法律责任方面迥然不同，那么如何界定村委会、居委会协助政府开展危机治理行为的法律性质，对追责与权利救济等关键问题具有重要影响。对此，本文认为，自治性是村委会、居委会的基本属性，理论上，其行动资源和行为权威性来自于自治体内部，法律授权（实质上，更多的是施加义务）的事项应当基于其自治能力以及承担法律后果的能力来具体设定。因此，凡是法律法规没有具体、明确规定的事项，应当对认定为“授权”抱以审慎的态度。

二、基层群众自治组织应对突发公共卫生事件的现实问题

自20世纪80年代基层群众自治制度实施以来，随着市场经济持续发展以及政府职能不断优化，村委会、居委会等基层群众自治组织在基层治理中的显示度也逐渐变化。尤其随着本世纪初农村税费制度改革以及城镇社区多元化发展、市场性公共服务组织的普及，村委会、居委会作为基层群众自治组织的功能被削弱。一方面，在农业税、农产经营税等农村税费的取消、单位制住房关系的破除、信息技术被广泛应用于政府服务等因素的作用下，村委会、居委会作为信息收集与传达、居民身份以及生活关系证明等事项主体的功能大为减弱，政府服务不断趋向扁平化，降低了村委会、居委会在基层治理中的居间作用。另一方面，在城镇规模扩张、社区公共服务市场化的背景下，出现新建居民小区的基层群众自治组织建设缺位、物业公司等经营性组织接管公共服务等现象，使得这些区域的基层治理缺乏与政府对接的制度性安排。村委会、居委会自治功能萎缩以及部分新型社区治理模式缺乏制度确认，使得现阶段的基层治理面临着一定的组织性障碍，并在此次疫情防控过程中得到了集中暴露。

（一）手段失范及权力越界

疫情防控过程中基层群众自治组织自治权失范问题主要体现为对内与对外两个维度。在对自治体内部成员进行管理的维度上，基层群众自治组织主要存在的问题是自治权行使有违程序法治与比例原则。首先，根据基层群众自治立法的规定，村委会、居委会执行重大决策应当经过民主程序，获得自治体公共意志的支持。其次，手段与目的之间合比例性已经成为现代权力行使的内在要求，居于国家权力之外的社会性权力概莫能外。疫情防控期间，不少城乡社区以村委会、居委会的名义通过封路、查岗、堵门等手段开展疫情防控，雷厉风行之势在互联网舆论上获得不少赞许。然而，热闹过后暴露出的种种执行细节以及对居民生活造成的不必要的影响，又引发舆论审视。根据实际情况来看，基层群众自治组织自主开展的疫情防控通告鲜有针对决策依据与决策程序进行明确说明的。同时，强制封门、公然辱骂等行为不但违背比例原则致使自治行为缺乏合理性，而且涉嫌违法。对此，全国人大常委会法工委解答疫情防控相关法律问题时指出，采取疫情防控措施必须主体适格、措施适度［9］。

在对自治体外部人员进行管理的维度上，较为典型的问题是自治权越界。自治权是基于基层群众自治活动，经国家法律授权而产生的自治权利与自治权力。在自治体内部，自治体成员行使的选举、决策、监督是一种自治权利，而基层群众自治组织行使的则是基于自治权利转化而来的自治权力。无论是自治体成员行使自治权还是基层群众自治组织行使自治权，其效力范围仅限于自治体之内，仅能作用于属于自治范畴内的事项，且仅能直接针对自治体成员。在没有法律法规依据或未获得行政委托的前提下，基层群众自治组织采取的阻止外来人员通行以及拒绝租户进入村庄、社区等行为超越了自治权范畴，属于无效乃至违法行为。

（二）角色错位及功能不彰

以上讨论基层群众自治权的失范行为，是建立在基层群众自治组织没有获得行政机关委托授权而独自开展自治行为的范畴之内。首先，村委会、居委会作为基层群众自治组织，其主要职能在于处理自治范围内的公共事务；其次，尽管村委会、居委会等基层群众自治组织有协助政府工作的义务，但疫情防控等突发公共卫生事件应对的责任主体依然是政府。事实上，伴随着疫情防控形势严峻程度的提升，村委会、居委会所开展的疫情防控行为更多的来源于政府的统一组织与部署，并成为政府领导下的城乡社区疫情防控主要力量。突发公共卫生事件应对事项下沉至村庄与社区之内，并主要交由村委会、居委会独自承担，在很大程度上导致基层群众自治组织的功能错位，以至滋生并激化了居民（村民）与基层群众自治组织之间的矛盾。前文已述，常规状态下，基层群众自治组织对外更多地承担的是组织动员和信息传递作用。这一功能定位对于非常状态下的疫情防控等突发公共卫生事件治理同样至关重要，可用于应对城乡社区疫情动态上传与政府防控信息下达。至于更多的防控措施，基层群众自治组织既无充分资源也无足够能力承担。即使政府通过资源下拨、费用承担等方式予以支持，也极有可能损害基层群众自治组织在公民与政府之间所具有的居间作用。

此外，功能错位还体现在基层群众自治与网格化管理的关系处理与公众认知方面。村委会、居委会以基层群众自治立法为依据，有着较为明确的法律身份和权利（权力）义务关系。长期以来的基层群众自治实践，也让公众对村委会、居委会的自治属性有了客观认识。网格化管理是行政主导的管理模式，其最大的优势在于直接获取和掌握基层信息、提高社会管理效率。网格化管理的领域与基层群众自治的领域具有较高的重合性，这使得实践中网格化管理与基层群众自治既存在密切合作的必要，同时又具有一定竞争性。实践中，担任网格长的社区居委会和村委会负责人、工作人员，承担了大量的社会治理责任，“基层群众自治组织已然被基层政府行政吸纳”［10］。

这种集行政、服务与自治职能于一身的社区治理形态，在实践中就必然会形成大量“分不清”的交叉与模糊地带［11］。在疫情防控中，多地依靠吸纳基层群众自治组织，通过村居社区网格化管理模式开展疫情监控与社会管理，有效控制了人员流动与疫情传播。与此同时，有些地方曝光出的不合理乃至不合法的防控手段，其法律后果在基层群众自治组织参与的网格化管理模式下变得模糊了。进一步分析，那就是实质上政府管理行为与名义上群众自治行为相混合，各自为政府责任与基层群众自治组织责任添加了一层防护罩。然而，这既不利于政府依法行政的形象，也损害了基层群众自治所承载的“自下而上”的自治愿望和权益诉求。

三、基层群众自治组织依法参与突发公共卫生事件治理的推进思路

（一）基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理的理念更新

风险社会时代下的突发公共卫生事件及其引发的公共危机通常具有突发性、不确定性、快速性、复杂性等特征。随着公共危机的日益复杂化，政府作为单极治理主体的不可治理性日益增加，单凭政府自身力量已然无法快速、高效地应对突发公共卫生事件［12］。因此，突发公共卫生事件的应对状态从“管理”走向“治理”。相较于统治和管理，治理理论多强调主体多元以及各主体间的互动与合作。在治理理论背景下，包含社会性力量在内的多主体协同遂成为应对突发公共卫生事件的基本范式。多元协同的治理理念下，“多元”还意味着参与式治理，“协同”包含着整体性治理。参与式治理包含去集权化、协商民主以及鼓励自主治理，其注重社会团体、企业和民众等社会主体的参与，并强调自上而下的赋权与自下而上的积极互动［13］。整体性治理旨在减少执行资源的浪费并同时实现治理效益，要求通过有效的协调和整合，实现各治理主体政策目标和手段的一致性和政策执行的连贯性，达到透明化、整合化的无缝隙治理行动［14］。在现代危机治理中，多元协同治理模式的实质是“权责对等与制度规范下的共治共享、整体联动，以及组织主体内部的优化和外部协同”［15］。在我国，党和政府作为根本性治理主体，连同基层群众自治组织、专业社团、企事业单位、公民个人等构成多元社会治理主体。各治理主体可以通过功能互补、互通互联，形成系统、完备的治理体系。

法治是国家和社会治理的基本方式，突发公共卫生事件治理需要坚持依法治理。在多元协同治理模式下，依法治理要求治理主体、治理机制、治理手段、治理责任的法治化。首先，治理主体职能法定。除了明确各级政府在突发公共卫生事件治理体制中的职能分配，也要通过完善立法，为其他主体参与危机治理划定职能范围。其次，治理工作开展的程序法定。不仅要加强各治理主体内部治理的规范化与程序化建设，提升治理能力；更需要建立健全不同治理主体间的工作衔接与信息互动机制，避免出现因信息不对称、沟通不畅而导致的物资分配混乱、捐款流向不明等问题。再次，治理手段需具有合法性。依法治理要求治理手段的抉择与选取，不仅需考量危机治理的效率问题，还要兼顾公民权利保障。例如，应当避免不当宣传以及不必要的信息披露造成的侵犯个人名誉以及隐私权等问题；政府征用合法私有财产用于危机治理应当主动给予补偿［16］。最后，要实现治理责任法定。突发公共卫生事件治理中各主体责任不明确所导致的问题，要么是对治理工作的消极、推诿以及不作为，要么是层层加码、“一刀切”式的保守应对。治理责任法定要求，一方面要通过责任制强化治理手段的落实；另一方面需细化和明确各治理主体间协同工作过程中的责任分担问题。

基层群众自治组织在疫情防控等突发公共卫生事件治理中发挥着自我管理、自我服务等重要功能，同时还起到信息传递与资源整合等重要作用。多元协同的治理理念为基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理提供了理论依据，依法治理则为基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理提出了具体要求。在此意义上，提升基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理的能力与水平，一方面需要立足于基层群众自治制度自身建设，解决自治权运行以及基层群众自治组织协助政府工作等方面存在的突出问题；另一方面则需要回到多元协同的突发公共卫生事件治理体制中，具体确定基层群众自治组织在其中的工作职责与工作机制。

（二）基层群众自治组织参与公共卫生突发事件治理的制度完善

1.完善基层群众自治内部治理，规范自治权的运行

一是界定基层群众自治组织的职能空间。基层群众自治单元是基层群众自治组织的作用空间，自治单元内的各种事务并非全部属于基层群众自治范畴。凡法律法规明确规定由国家机关负责承担的公共事务，基层群众自治组织无权直接干涉。因此，在基层社会治理中，尤其要区分群众自治事务与国家行政事务的界限。对此，可以通过完善和细化自治章程，明确基层群众自治组织的核心职能，加强对自治规约与自治章程的合法性审查，进一步控制基层群众自治组织的权力边界，以防范其对自治单元外的社会成员以及自治事务范畴之外的事务进行干涉。

二是强化基层群众自治组织自治行为的程序性控制。基层群众自治需要遵循一套民主的制度运作逻辑，基层群众自治组织的权力运行有着严格的程序要求，其中最为核心的是基层群众自治组织的管理行为和重大决定的做出，需要经过民主协商与民主决策，保障其自治行为的正当性。尽管《村委会组织法》《居委会组织法》以及各地方制定的相关实施办法，均对基层群众自治的民主化机制多有强调，但并未规定诸如自治章程的具体制定程序、民主议事的具体开展程序等内容，进而使得基层群众自治的法治保障不足。详尽、明确、具有可操作性的程序性规范不但有助于自治体内部监督工作的开展，也能够为国家权力监督基层群众自治权的运行，识别自治行为的合法性，提供更为充分的判断依据。

三是完善自治体成员的权利救济机制。为保障基层群众自治的自主性，发生在自治体内部的属于自治事务中的矛盾与纠纷，通常遵循自我调解的处理原则。其中，自治体成员之间的矛盾纠纷还可以较为方便地通过民事诉讼加以解决。但在自治过程中的居民（村民）与居委会（村委会）之间的纠纷问题，尤其是自治组织与自治体成员就民主管理行为产生的矛盾，则往往难以导入诉讼救济机制之中［17］。而现有的基层群众自治制度设计，也未能充分关注相关纠纷的解决机制。对此，在明确自治组织职能、强化自治程序建设的基础上，可以通过以下途径完善自治体成员的权利救济机制：从国家权力救济层面，将自治组织管理行为的开展程序纳入司法审判中的合法性审查以及政府监督行为之中；从基层群众自治的自主性发展层面，通过村务监督委员会等自治事务内部监督组织建设，完善民主监督过程中的纠纷处理功能。

2.建立健全基层群众自治组织协助政府工作的机制

一是厘定协助的适用范围。实践中，基层群众自治组织协助政府工作的事项难计其数，相关法律法规以及政策文件规定的协助事项也较为宽泛。对此，应当框定基层群众自治组织协助政府工作的事项范围，进一步申明协助事项的适用原则。根据法律规定，基层群众自治组织协助政府工作应当坚持以下原则：首先，基层群众自治组织协助政府工作需要基于自治范畴之外的公共事务；其次，协助的事务需在政府职能范畴之内；最后，协助的事务需同协助与被协助双方互有关联。

二是确立协助的开展程序。正如罗尔斯所指出的，“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现”［18］。在基本厘定协助范围的基础上，基层群众自治组织协助政府工作能否遵从其自身的功能定位，很大程度上取决于协助程序是否科学合理。参考行政协助的程序设置，基层群众自治组织协助政府工作应当包含以下程序要素：首先，提出协助请求。政府在提出协助请求时，应当说明协助的法律依据、协助的内容与要求以及能够为协助提供的资源和便利。其次，协助的协商与审查。基层群众自治组织接受协助要求前应当有权就协助的具体内容与提出协助要求的政府交换意见，开展沟通与协商。参考《居委会组织法》第20条的规定，政府下属部门提出协助请求时，应当由其所属政府审查同意并做出统一安排。最后，协助决定的作出与公布。协助决定作出后应当及时公布，作为基层群众自治组织履行协助内容的依据，同时尽到告知义务，消除公众误解。

三是明确协助的法律责任。政府要求基层群众自治组织协助其工作，本质上具有行政委托的性质。在基层群众自治组织履行协助内容的过程中发生的侵权行为，应当由协助的发出方即政府担责。与此同时，协助也是基层群众自治组织的法定义务，因基层群众自治组织违反协助要求，以协助名义开展的侵权行为，在协助发出方承担对外责任之后，有权就基层群众自治组织违反协助内容进行追责。

3.明确基层群众自治组织的主体职责与责任承担机制

突发公共卫生事件治理作为社会治理的一个重要领域，其具体开展机制需要以社会治理体制为基本依托。在此意义上，强化基层群众自治组织内部治理以及规范基层群众自治组织协助政府工作的开展，是提升基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理能力的基础性工作。同时，城乡社区在新冠肺炎疫情防控过程中暴露出的问题也更多地归结为基层群众自治组织的内部治理问题及其与政府的工作协助关系问题。回到突发公共卫生事件治理体制层面，其突出存在的问题是基层群众自治组织的主体性地位不充分，这也解释了疫情防控过程中基层群众自治组织的角色错位现象。具体而言，正是由于基层群众自治组织在突发公共卫生事件应对等相关法律法规中缺乏明确的主体性职责，使得评价其在突发公共卫生事件治理中的行为表现缺乏直接法律依据，其结果为：要么致使其无所为；要么使其承受过多的“协助”负担。

相较于物业公司等市场性组织以及物业委员会等自发性自治组织，以村委会、居委会为代表的基层群众自治组织，具有强烈的国家建构色彩，是国家与社会治理的常在主体之一。因此，首先应当进一步明确基层群众自治组织在突发公共卫生事件应对中的主体性地位，明确基层群众自治组织在突发公共卫生事件的预防与应急准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等阶段所需承担的具体职责。其次，建立基层群众自治组织与其他治理主体间的协调联动机制。在党的领导下的突发公共卫生事件应对机制中，政府、基层群众自治组织、企事业单位以及其他社会组织分别处在不同的领域，发挥着各自的作用。其中，基层群众自治组织既有着通过协助政府工作获得的准行政机关角色，又有着凭借其自治属性而具有的自治组织的底色，在此基础上，明确基层群众自治组织在危机治理中对接其他社会组织的职责，以实现基层群众自治组织在居民与其他社会组织之间的联结作用。

另外，互联网技术企业通过技术创新与平台改造等方式协助政府开展的信息传递与整合、物资配发等工作，在疫情防控过程中发挥了重要作用。这使得专业化、公益性社会组织以及公私企业等市场主体参与突发公共卫生事件治理的重要性在这次疫情防控中得到了生动体现，充分说明了在专业分工不断细化以及充分市场化的社会状态中，政府开展应急处置受到行政资源紧张之掣肘，通过购买公共服务以寻求社会专业力量支持，已是必要与合理的选择。同时，这也启示着党和政府除了通过整合基层群众自治组织建立突发公共卫生事件治理体制外，还应充分调动市场资源来丰富危机治理手段，使包括基层群众自治组织在内的各种社会性力量各司其职、各负其责。唯有如此，才能从根本上释放基层群众自治组织的活力，使其权力运行稳定，功能定位明确。

四、结束语

毋庸置疑，依托党的领导与现代社会治理体制开展的疫情防控等突发公共卫生事件治理实践，取得了显著效果。城乡社区村委会、居委会等自治组织在本次疫情防控中开展的各项公共服务，也充分反映出基层群众自治制度对社会治理的重要意义。相比较而言，常规状态下基层群众自治的功能以及基层群众自治组织在社会治理中的角色往往被淡化了。为此，党的十九届四中全会提出要健全充满活力的基层群众自治制度。基层在应对疫情防控中所引发的一些舆论关切的问题，尤其是基层群众自治组织参与突发公共卫生事件治理出现的问题，并非单单受疫情防控带来的特殊因素所影响，而是更多地囿于基层社会治理体制的实践问题。党的十八大以来，基层党组织建设不断强化，很大程度上缓解了基层治理的组织性障碍。但比照“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，民主协商、社会协同、公众参与的空间仍有待不断拓展。无论是在突发公共卫生事件治理，还是在其他社会治理领域中，基层群众自治制度建设仍旧面临着紧迫的法治课题。