乡村振兴战略背景下农村金融发展存在的问题与对策

王 莹

(安徽警官职业学院 公共管理系，安徽 合肥 230031)

乡村振兴战略明确了新时代乡村发展的目标和任务，规划了中国特色社会主义乡村振兴道路的实施路径，为新时代开展“三农”工作提供了行动指南。但是，由于乡村振兴战略的实施面广、投资金额大，单纯依靠农业的自我积累和财政资金的单一投入不足以为乡村振兴提供有效的资金支持，必须健全农村金融体系，激活农村金融发展内生动力，通过充足、高效的农村金融服务和金融产品来解决资金保障的问题。

一、文献综述

农村金融对于解决农业产业发展中的融资约束、推动农村产业转型升级具有重要作用。对于我国农村金融，多位学者进行过分析和研究。关于农村金融发展由谁主导，温铁军认为，我国高度分散的小农经济特征决定了商业金融难以立足农村提供信用服务，应该通过构建多种形式的合作经济和社会组织完善农村金融体系；易棉阳则认为，中国的农业合作金融制度确实曾经对缓解当时农村金融枯竭产生过影响，但始终未能跳出最终背离农民需求的怪圈，并没有取得预期的效果。关于农村金融体系存在的问题及发展路径，姚敏通过对我国农村金融改革历程的研究指出，农村经济的转型升级对金融服务的渴求日益加剧，而我国农村金融改革的步伐滞后，远远不能满足其对金融服务的需求；杨金栋认为，在我国农村金融改革进程中，金融机构缺乏内生动力，强制性制度变迁色彩浓厚；张昕通过对农村经济和农村金融发展之间关系的研究得出，深化金融创新，完善农村金融运行的基础环境建设，加大政策支持力度是发展农村金融的有效途径；谢平指出，释放农村金融动力必须解决农村金融改革过程中的所有制中性、激励不相容以及多目标冲突等问题。

通过回顾以往的研究不难发现，关于农村金融发展的主体、路径并未形成一致的结论。当前，国家乡村振兴战略的实施对农村金融发展提出了新的要求，在此背景下，仔细梳理农村金融发展的历程，深刻把握金融体系的本质属性和农村发展的现实条件及实际需求，对把准农村金融发展的脉搏更具有针对性。

二、我国农村金融改革历程

1978年以前，我国既已建立了较为健全、基本涵盖农村领域的金融体系，主要服务于农业基础设施建设和农民的周期性信贷需求。随着农村经济社会的不断发展，为了满足农业和农村发展中的金融需求，推进农业经济建设，推动农村整体发展水平提升，我国进行了一系列农村金融改革。改革开放以来，中国农村金融体系发展经历了恢复与重建(1978—1992)、多样化体系雏形显现(1993—2002)、市场化程度逐步完善(2003年至今)三个阶段。农村金融改革以中国经济的发展和转型为背景，以增量改革为主，表现出较为明显的行政推动的渐进性特征。

1979年2月，经国务院批准，恢复成立中国农业银行，统一农业资金管理，集中办理三农信贷资金，领导农村信用社，发展农村金融事业。1984年8月颁行的《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》在结构上形成了以中国农业银行和农村信用合作社为主体的格局。以1996年出台的《关于农村金融体制改革的决定》为标志，对社区性合作基金会进行整顿，农村合作基金会逐渐被纳入农村信用社管理体制。1999年1月，随着《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的正式实施，农村合作基金会在全国范围内被统一取缔和撤销[1]。2002年，中央出台《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》，对农村民间非正规的约束进一步加强，但农村金融需求的空白并没有得到有效填补。

2003年以来，农村金融改革进入快速期，深入开展农村信用体系建设、大力推进农业保险实施，探索担保抵押品范围的科学拓展，围绕农村信用社改革和政策性金融机构改革两条主线进行，体制机制改革不断深化，农村金融的普惠性大大提升，缓解了农村金融市场供需矛盾。

面对仅依靠利率调控不足以扭转农村商业性金融供给进入城市工商业领域的形势，2007年，国家开始着手对农村商业银行机构进行股份制改造。同年，中国邮政储蓄银行成立，其业务范围包含小额信贷业务，为城乡经济建设提供了有力支援。2009年，农业银行由独资商业银行改制为股份有限公司，其所属的“三农金融事业部制”改革试点工作随之稳步推进。国家出台的《关于加强农村商业银行股东股权管理和公司治理有关事项的意见》等政策有力推动了农村商业银行加强和改善公司治理，为其奠定了持续健康发展的良好治理基础。

改革开放40多年来，农村金融机构组织体系日益健全，金融服务水平相比过去大幅提升。但是，现阶段农村金融供给仍然不足以满足我国农村的多元化金融需求，农村金融的改革和发展要抓住乡村振兴带来的新机遇依然面临很多困难和挑战。

三、乡村振兴对农村金融提出新要求

(一)农村金融体系要不断完善

经过多年的发展，我国农村金融已形成了包括政策性、商业性、合作性等金融机构构成的相对完善的金融体系。但是，随着传统农业生产方式向现代化农业的转型过渡，新型农业经营主体逐渐形成，乡村振兴目标下农业农村金融需求特点发生了变化，不再仅仅是满足零散小农经济的生产周转的需求，还衍生出功能化、差异化的综合性需求。农村金融需求主体和需求内容的变化要求金融体系不断完善以促进农村金融业态全面发展，不断适应乡村振兴背景下农村金融需求的变化。

(二)农村金融政策要切实有效

乡村振兴需要大量资源、资金的投入。促进农村金融增量提质，以金融手段促进资源在农村、农业的有效配置，实现乡村高质量、高效率发展，必须制定立足现实条件、切实可行的金融发展政策，及时了解乡村振兴战略的措施部署和重点领域，积极对接政府的政策和农村现实条件，密切跟踪农村土地、产权等资源要素改革政策落地情况，把握实施乡村振兴战略的金融需求，明确金融服务乡村振兴战略的工作思路。同时，深入研究农村产权政策实施情况，积极开展金融创新，促进生产要素向农村流动，把金融资源配置到乡村振兴的关键领域和重点环节。

(三)农村金融环境要持续优化

良好的金融环境是农村金融深入发展的基础,也是有效助力乡村振兴的保证。农村金融既要满足小规模生存型产业发展和消费的金融需求，同时要满足规模拓展主导的发展型产业发展和生存质量改善型金融需求。农村情况的差异性要求政策对接因地制宜。农业生产经营具有对自然环境的依赖程度高、风险不可控的风险特征，为了防止自然风险转化为金融风险，必须大力优化农村金融环境，建立有效、完善、便捷的农村信用体系，构造金融机构对金融需求主体的风险评估机制。

(四)农村金融发展要有机协调

我国金融发展存在显著的城乡差异、地域差异，移植于城市金融体系的制度安排显然不能完全适应乡村发展的需要，农村金融与农村发展没有充分协调的矛盾依旧突出。乡村振兴是一个长期性、系统性的过程。2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确了乡村振兴战略实施的步骤规划，对每一阶段的目标任务进行了战略安排。在持续推进新型城镇化发展，加快实施创新驱动发展战略的背景下，如何立足实际，克服资源禀赋约束，发挥相对优势，对农村金融体系进行系统规划和适度调整，实现乡村振兴不同阶段金融需求与农村金融供给的充分匹配，是农村金融规划的题中应有之义。

四、农村金融发展助力乡村振兴存在的问题

(一)乡村振兴与农村金融发展的良性互动模式尚未形成

在经济转型发展的过程中，农业农村优先发展的战略转变仍受到原有发展态势、惯性思路等的干扰，“三农”发展内生动力相对薄弱，农村金融服务三农与城镇化和工业化发展难以有机融合。在乡村发展内生动力不足的条件限制下，农村金融市场在支农过程中遇到诸多困难，农村金融改革举措同农村发展之间双向促进的良性互动模式未充分形成。其结果表现为尽管政府采取措施大力推动，涉农贷款投放总量也保持增长趋势，但金融机构向农村市场投放贷款的意愿依然不是十分强烈，政策目标与经营目标不完全一致，一段时期农村资金外流相当严重，农村金融机构吸纳的相当一部分资金难以转化为农村投资，“输油管”变成了“抽水机”，引起农村资本的结构性短缺。

(二)农村金融多元化支持体系尚未完善形成合力

从构成体系上来看，农村金融机构包括农村信用社、农商银行等。根据2018年中国银保监会发布的2017年银行业年报显示，农村信用社、农商银行、农村合作银行共有机构数2 260家，涉农资金接近60%。据此不难发现，农村金融体系中，农村信用社、农商银行占据主体地位，而非银行类金融机构发展较为缓慢，为农村产业发展提供的保障、扶持力度明显不足，不利于发挥非银行类金融机构在短期融资、农业保险、金融租赁等多种金融领域的优势。金融机构间分工合作与良性竞争机制的不健全使得资源配置效率大大降低，未能充分发挥金融带动乡村振兴发展的作用，削弱了乡村振兴的金融动能。

(三)多方联动有效带动金融资源投入乡村振兴领域机制尚未成熟

农村金融改革要解决的根本性矛盾是供需矛盾，即农村金融供给不能满足乡村振兴战略下的农村金融需求。金融供给包括金融机构组织体系的优化、金融产品服务的改善、金融基础设施完善，其参与主体以政府、农村金融机构为主，以改善农村金融供给、提高金融运营绩效为目标。由于金融机构、农村融资主体在改革过程中的角色、站位和需求各不相同，因此在改革过程中必须积极引导协调，对遇到的新变化、新问题、新矛盾出台新举措、新思路、新办法。但是，由于缺乏积极有效的信息反馈机制，金融机构、融资主体间的信息共享不及时、需求反馈不顺畅，农村金融改革全面性、动态性的信息基础较为薄弱，各部门间政策协调不够，导致尽管政府及金融机构投入了大量的资源，但政策性投入的催化引导作用不显著，制度、政策、系统的优化不能及时满足金融主体的需求变化，金融供给的有效增量不足。

五、深化农村金融改革助力乡村振兴的对策

提升农村金融，助力乡村振兴发展，必须以农村金融改革为主线，在近年来农村金融改革的基础上，调整优化改革举措，积极稳妥推进改革深化，促进农村金融服务能力和水平的持续提升。

(一)确保农村金融基础服务不断巩固

大力引导督促金融机构持续提高农村基础金融服务覆盖面，扩大基础金融服务项目和内容，稳妥推进“三权”(农村集体经营性建设用地使用权、农民住房财产权、农村承包土地经营权)抵押试点，加强金融基础设施建设，缩小城乡金融基础差距，促进城乡基本金融服务均等化，引导资本要素向农业农村流动，确保农村金融不出现脱实向虚倾向。

(二)推进农村金融机构公司治理不断改善

针对金融机构在股权结构和公司治理方面存在的问题，补齐公司治理短板，奠定持续健康发展的良好治理基础。积极稳妥推进农村信用社改制组建为农村商业银行，增强整体实力，提升风险抵抗能力，培育合格市场主体。鼓励符合条件的农村金融机构拓展融资渠道，继续为发展较为成熟的农村金融机构在资本市场融资、并购、重组提供政策支持，扶持农村商业银行及优质涉农企业发行债券募集资金[2]。同时，根据地区金融环境的现实基础，开展多种模式省联社改革试点，集中整合优化基层金融资源，促进地区农村中小金融机构发展，提升地方金融改革协同性和针对性。

(三)引导金融支农模式不断优化

引导各类农村金融机构立足自身优势，细分农村市场，找准定位，探索研究新型村镇银行经营模式，继续引导金融机构布局落后地区、产粮大县和小微企业聚集地区，进一步发挥期货市场、农业保险在乡村振兴中的功能。深入推进三农金融服务专业化体制机制建设，为金融机构针对不同新型农业经营主体合理掌握贷款额度、抵押担保门槛、利率优惠等创造有利的政策条件。大力支持高质量特殊农业发展，提供政策性支持，配套开发融资规划、融资策略咨询、风险控制等一揽子综合化的金融服务，促进乡村产业实现全产业链发展[3]。采取更科学、灵活的方式对金融机构的支农效果、财务绩效和社会绩效进行综合评价，强化金融机构支农的财税奖励力度，努力促进金融机构提供多元化、全方位的金融服务。

(四)不断加强和促进风险分担机制建设

构建中央与地方金融监管职责划分和风险处置体系，明确地方政府及所属金融管理协调机构对小贷公司、新型农村合作金融等金融组织的监管责任。鼓励地方根据自身情况建立风险补偿基金，积极防范应对金融风险。完善城乡居民信用信息建设库，促进相关部门进行数据共享，方便金融机构对需求主体的评级授信，在加大对有良好信用、有致富本领、有金融需求、有发展能力的“四有”农村经营主体支持的同时，降低金融机构的后顾之忧。探索“银行-保险机构-担保公司”协同管理风险机制，充分发挥各类金融机构的相对优势，健全金融机构风险防范体系，继续探索完善存款保险制度，强化政策性农业保险机构体系，构建体系完整、保障有效、运营持续的分析分担体系，为农村中小金融机构健康发展营造良好的外部制度环境。

(五)推动新科技与金融创新不断融合

加大区块链、大数据、云计算、生物识别、人工智能等科技创新的应用，充分发挥新技术的比较优势，创新产品组合模式，提升金融供给需求匹配度，降低交易信息成本。支持农村合作金融机构新型富民惠农产品开发创新，以移动支付的广泛展开推动农村支付结算手段升级，延伸金融网络在农村地区的覆盖面，在方便农村支付的同时，宣传农村金融相关政策及服务，培育具有新金融产品需求的潜在用户群体。健全惠农支付体系，增强农村线上渠道的安全性和便利性，改善农村支付环境[4]。建设金融数据信息资源分析平台，为“三农”及小微企业提供便捷、高效、安全的金融服务。加强对涉农信息互联共享和使用，帮助金融机构充分把握“三农”领域风险特征，在现有风控体系基础上，构建基于大数据、云计算、AI智能分析的风险分析模型和监控评价标准，在有效满足乡村振兴多层次金融需求的同时，实现风险的有效掌控。

为了更好地发挥金融对乡村振兴的支撑作用，必须充分认识乡村振兴提出的新挑战，积极应对农村金融改革的困难和机遇，充分释放改革潜力，坚持市场化运作，聚焦重点领域，深化改革创新，优化政策扶持，积极防控风险，实现金融发展与乡村振兴的共同发展、有机互动的良好局面。