农村金融政策异化：问题、根源与法制化破解方案

文/王煜宇 邓怡

农村金融政策异化：问题、根源与法制化破解方案

文/王煜宇 邓怡

农村金融问题是转型期中国经济社会发展不可逾越的关键问题。自1979年2月农业银行恢复以来，中国已经连续进行了30多年的农村金融改革，出台了18份指导农村金融改革的中央1号文件。然而，时至今日，“农村资金依然短缺，农户融资依然困难，农村金融问题依然严峻”。农村金融改革目标与改革实效之间呈现出明显悖离与变异，农村金融政策异化问题日益突出。农村金融政策异化扭曲农村金融政策目标，减损农村金融政策功能，加剧农村金融抑制。解决农村金融政策异化问题是持续有效推进我国农村金融改革的先决条件。

农村金融政策异化问题的基本内涵

我国的农村金融政策是指由中央、国务院或者国家农村金融监管机关组织制订的，以农村金融为主要内容，以“三农”发展为政策目标，以执政党、中央政府或农村金融监管机构的“红头文件”等权威形式发布的标准化规定。农村金融政策的发布与执行，是30多年来我国农村金融改革的主要方式。中央、国务院以及国家农村金融监管机关是农村金融政策的制订与发布主体，地方政府（从省级行政区划界定，主要包括各省、自治区、直辖市等）以及各金融机构（主要包括各大商业银行、政策性银行、农信社等）是中国农村金融政策的主要执行主体。

中共中央是中国各项政治经济政策的最权威制订者与发布者。中央1号文件是我国治理“三农”问题的“最高”政策文件。统计分析1982~1986年，2004~2017年总共19份中央1号文件可以发现，农村金融政策在18份中央1号文件均有专条、专项甚至专章规定；系统梳理这18份关涉农村金融问题的中央1号文件可以发现，尽管对于农村金融问题的发展阶段与具体措施有着不同的认识与规定，但是对于农村金融改革服务“三农”，农村金融发展旨为“支农”的政策目标从未偏移。然而，数据显示，1979年以来，农村地区的大量储蓄通过商业银行、农村信用社等途径流出农村，流入城市，流向国有部门、大型项目以及房地产等领域。这反映出我国农村金融政策的执行效果悖离农村金融政策支持“三农”的目标预设，异化严重。农村金融政策异化是指农村金融政策从顶层制定到具体执行的整个过程中，执行结果严重偏离、违背农村金融政策预设目标甚至转化为对立面的现象。农村金融政策异化是中国农村金融体制改革面临的突出重要问题。

农村金融政策异化问题的具体表现

在农村金融政策的运行过程中，农村金融政策执行处于中心和中枢地位，是政策预设目标能否实现的关键所在。我国农村金融政策异化主要发生在农村金融政策执行环节，具体表现为农村金融政策的象征性执行、选择性执行、替换式执行和观望式执行。农村金融政策的象征性执行是指在执行过程中，执行者并不采取具体措施执行农村金融政策，而是“阳奉阴违”，应付式地执行政策内容，执行程度基本为零。譬如，2007~2014年中央1号文件年年要求政策执行者增加对“三农”的信贷投放，但是统计数据显示，2007~2014年农业贷款占全各国贷款余额的比重呈连续下降趋势，从5.56%降至3.85%。农村金融政策的选择性执行是指执行者从自身利益出发，选择性地执行农村金融政策，“断章取义”，对于本地区、本部门有利的予以执行，对于本地区、本部门不利的予以排除。2009年、2010年中央1号文件规定对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴，这对于政策执行者而言是重大利好，因此得到良好执行；与此同时，2010年中央1号文件还要求“农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放”却被选择性排除，2010年农业贷款占全国贷款余额的比重仅为4.53%，比2009年下降0.55%，居于“十一五”期间最低水平。农村金融政策的替换性执行是指政策执行者对政策进行部分或者全部替换，制定与农村金融政策表面一致，实际偏离、背离预设目标的“变形”执行措施，“上有政策，下有对策”，阻止中央农村金融政策预设目标的实现。例如，2012年中央1号文件提出“增加农村信贷投入”、“强化农村信贷服务”等近十条“支农”政策。但是，相关金融机构在安排部署2012年“三农”业务工作中，却将重点置于“以产业化龙头企业为重点，强化对重点医院、学校和优质房地产等客户的综合营销，提高县域对公业务竞争力”。农村金融政策的观望式执行是指不以实现农村金融政策预设目标为目的，而是视政策制定者的态度行事，“左顾右盼”，如果制定者态度坚决，那么政策者将认真执行；如果制定者态度相对不坚决，那么执行者可能应付式执行，最终影响农村金融政策预设目标的实现。

农村金融政策异化问题的根源探索

（一）农村金融政策本身的局限性

以“红头文件”等形式存在的农村金融政策缺乏系统性、具体性、严密性、稳定性、可操作性和强制性，为政策执行者留下异化政策的空间。农村金融政策本身存在的缺陷与漏洞是农村金融政策异化问题产生的根本原因。

1. 农村金融政策具有不完全性，具体操作性弱

农村金融政策往往是指导性的规定，有些甚至更像是口号式的号召，笼统概括，不具备标准性规范所应有的可操作性，所以农村金融政策在实际执行中往往容易被地方政府错误理解或者别有用心地规避，给农村金融政策异化留下巨大的操作空间。

2. 农村金融政策具有不确定性，缺乏稳定性和连续性

农村金融政策事实上存在整体不稳定的现状，容易受到外部环境因素的干扰，缺乏稳定性。此外，无论是对相邻两年的农村金融政策进行的比较，还是对历年农村金融政策进行系统梳理，都可以发现，我国农村金融政策具有极强的不确定性和易变性，政策自我否定和反复的情况极为常见。长此以往，政策执行者往往被置于无法预期的状态，执行意愿降低，政策执行效果削弱，农村金融政策异化程度加剧。

3. 农村金融政策的强制性弱，责任性规定缺失

尽管历年中央1号文件中不乏“必须”、“要”、“应当”等约束性字眼，但由于缺乏相配套的具体的责任制度设计，导致农村金融政策异化问题不断加重。如果把有效执行农村金融政策并实现政策制定者设定的预期目标当作第一性的义务，那么责任性规定就是对农村金融政策异化行为的第二性义务约束。正是缺乏对政策异化的第二性义务的明确、系统的规定，才导致农村金融政策异化问题的产生并且愈发严重而且长期无法有效解决。

（二）农村金融政策执行中委托—代理关系的失效

农村金融政策执行过程中的政策制定者与执行者之间的委托代理关系的失效，是农村金融政策异化问题的直接原因。具体表现为，中央政府与地方政府以及中央政府与金融机构之间的委托代理关系的失效。

1. 中央政府与地方政府间委托代理关系的失效

1994年分税制的实行，标志着地方政府作为一个相对独立的利益主体而存在。按照公共选择理论的观点，地方政府本身也是具有有限理性的“经济人”，其往往从本地区、本部门利益出发，追求自身利益最大化。当中央制定的农村金融政策的预设目标与地方政府目标一致时，地方政府会积极执行农村金融政策；当二者目标不一致，严格执行农村金融政策会损害地方政府自身的利益时，地方政府便会通过“象征性执行”、“选择性执行”、“替换性执行”、“观望式执行”等方式异化执行农村金融政策。

2. 中央政府与金融机构间委托代理关系的失效

按照现行金融运行体制，在农村金融政策执行过程中，中央政府与金融机构的关系也可以视为委托代理关系。农业天然风险大、农民收入不稳定及风险承担能力弱、农村融资担保机制不完善等特性，决定了涉农贷款具有风险大、周期长、收益率低的特征。而金融机构为了追求自身利益最大化，降低信贷风险，提高信贷收益，往往自发选择偏离“三农”。不仅如此，各级金融机构为了最大化自身利益，还会利用自己的金融信息优势千方百计制造中央政府与其之间信息不对称的情形。当农村金融政策预设目标与金融机构自身利益不一致时，作为独立利益群体的金融机构往往会滥用信息提供者的优势地位，向中央政府隐瞒获得的农村金融信息或者制造虚假的农村金融信息，虚与委蛇，并通过“象征性执行”、“选择性执行”、“替换性执行”、“观望式执行”等方式以实现自身利益最大化。

农村金融政策异化问题的破解：农村金融法制化

所谓农村金融法制化，是指通过系统立法，将处于现代农村经济核心的各种金融主体、金融活动及其相互关系纳入正式法律制度的调整范畴，以法律技术理性、结构理性和程序理性克服政府主导的政策运作模式的局限，促进金融服务“三农”。就农村金融法制化与农村金融法律制度的关系而言，农村金融法制化是动态的过程，是构建农村金融法律制度的必经过程；而农村金融法律制度是静态的结果，是农村金融法制化的必然产物。

（一）农村金融法律制度对农村金融政策漏洞的弥补

1. 农村金融法律制度具有完全性、可操作性和实用性

与农村金融政策不同，农村金融法律制度具有完整的结构和严密的逻辑，既有基础性的法律概念和技术性规定，又有指导性的原则规定，还有具体性的操作规则，具有完全性和可操作性和实用性，可以在很大程度上减少执行中的“再制定”，克服执行者在细化既有规定的过程中为了自身利益而变通执行及虚假执行的弊端，进而降低异化的可能。农村金融法制化的完全性、可操作性和实用性正好可以裨补农村金融政策的局限，从而大大增加执行者刻意规避法律制度的难度，降低法律制度被误解的可能性，缩小乃至消除农村金融中的异化空间，从而促进农村金融政策异化问题的解决。

2. 农村金融法律制度具有明确性、稳定性、连续性

相较于农村金融政策，农村金融法律制度无论在结构上还是内容上，都具有政策规定所不具备的明确性；农村金融法律制度具有稳定性，不会一直处于变化不定、难以预期的状态，只有在不适应时才进行统一修订；农村金融法律制度具有连续性，一旦制定颁布则不会随意变更、频繁变动，对外部因素的影响具有较强的抗性。总体而言，农村金融法律制度体系是一个具有明确性、稳定性、连续性的体系，农村金融法制化能够避免执行者因政策不明确、不稳定、不连续的弊端而处于无法预期的状态、不愿真正执行落实以及弱化执行效果的不良后果，消除农村金融政策缺陷对农村金融组织的负面影响，提高执行者的积极性以及执行过程的可操作性，从而有助于解决农村金融政策异化问题。

3. 农村金融法律制度具有强制性、约束性

农村金融法律制度是由国家强制力保障实施，以国家强制力为后盾，由国家强制力保证其作用的发挥，由国家对违反法律制度的行为实行限制或制裁，具有很强的强力性和约束性。此外，法律制度的责任规定明确详细，责任条款操作性强，能够充分发挥法律责任的制裁、预防等功能。农村金融法制化能够通过国家强制力对违反法律制度规定的行为施以强制措施，强制其承担法律责任，通过法律责任的承担对违反者进行惩罚，教育、引导、威慑责任人以及其他农村金融主体，以此保障农村金融法律制度目标的实现。由此可见，农村金融法制化所带来的国家强制性能够在很大程度上破解农村金融政策的严重异化，促使执行者理性选择执行行为，忠实于制定者的预期目标，从而加速形成农村金融服务“三农”发展的局面。

4. 农村金融法律制度具有系统性、整体性

农村金融法律制度体系主要包括农村金融组织法律制度、农村金融市场法律制度、农村金融服务法律制度以及农村金融监管法律制度等。农村金融法律制度体系具有系统性以及整体性，整体表现出优于各个组成要素的功能，各个具体法律制度相互配合、相互作用，共同支撑农村金融法律制度体系的整体功能。农村金融法制化的系统性和整体性优势是农村金融政策所不具备的，有利于破除农村金融政策条块切割、分散凌乱的缺陷，克服以往政策模式下的局部执行的局限，从系统、整体层面上执行农村金融相关规定，进而促进农村金融政策异化问题的解决。

（二）农村金融法律制度对委托-代理关系失效的对冲

农村金融法律制度的执行及目的的实现并不依赖于政策执行过程中的委托—代理结构。法律制度的良好执行以及立法目的的实现主要依赖于权利、职权、义务、职责的享有与行使以及承担与履行。现代法律制度主要是通过明确规定各法律主体之间享有的权利和职权以及承担的义务和职责，以此影响法律主体的行为动机，指引法律主体的行为方式，规范法律主体的行为过程，进而实现蕴涵于法律制度深处的立法目的。由此可见，农村金融法制化摒弃了农村金融政策执行所依赖的不完善的委托-代理结构，引入一种新的运作模式——权利（职权）-义务（职责）结构；农村金融法律制度的良好执行以及立法目的的实现依赖于法律制度中各农村金融法律主体的权利、义务、职权及职责的明确规定，依赖于农村金融法律主体对权利和职权的行使以及对义务和职责的履行。因此，可以说，权利（职权）-义务（职责）结构是实现农村金融法律制度的基本运作模式。

综上所述，农村金融政策异化问题是我国当前农村金融改革的突出问题。解决农村金融异化问题必须持续推进农村金融法制化。农村金融法制化能够弥补农村金融政策自身的漏洞，有效对冲引致农村金融政策异化的委托-代理关系问题。2015年中央1号文件“积极推进农村金融立法”的战略部署，既是对我国历经30多年尚未破题的农村金融改革的经验总结，也为我们明确了农村金融改革的未来方向。在现阶段，尤其需要立足长远、冷静谋划，认真总结我国农村金融政策异化问题，虚心借鉴别国有益经验。在立法中，努力做到程序科学、目的明确、一以贯之、循序渐进、制度协调、形式理性，积极完成全国人大“农村金融科学立法”的工作安排，早日建成符合中国国情的，效益突出、效果显著的农村金融法律体系。

【作者单位：西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心；摘自《西南大学学报》（社会科学版）2017年第2期》】