鞍山市生活垃圾分类与治理存在的问题及对策

孙 秀

(鞍山市委党校，辽宁 鞍山 114000)

一、推进垃圾分类工作的必要性

2019年，习近平总书记多次就垃圾分类工作作出重要指示，以此为指引，住建部提出到2025年地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统，这为进一步深化鞍山市垃圾分类工作提供了契机。目前，鞍山市区每天产生生活垃圾约1 200吨。羊耳峪生活垃圾卫生填埋场是鞍山市目前唯一的一座正在运营的无害化垃圾卫生填埋场，建成于1997年12月，该场区地形为V字形山谷，目前填埋标高已至180米，设计封场标高为220米，即将达到垃圾场的填埋最大容量。当前，垃圾焚烧是垃圾处理的最优选择，鞍山腾鳌垃圾焚烧厂正在施工建设中。若想真正实现垃圾的资源化、无害化、减量化，必须事先进行垃圾分类。因为生活垃圾中存在很多对自然环境和人体健康有害的物质，比如废旧电池、废荧光灯管、废水银温度计、废油漆桶等等，这些有毒有害垃圾不管是焚烧还是填埋，都会对人体产生严重的健康危害。如果垃圾分类合理且实施到位，事先把有毒有害的原生垃圾分离出来,那垃圾焚烧就能比较彻底，就可以把污染排放控制在国家规定的范围内，不会对居民的身体健康造成负面影响，也不会对环境产生二次污染；同时，如果分类处置得当，很多垃圾都可以变废为宝，循环利用，不仅是垃圾中那些具有高回收价值的成分，即便是不可回收的垃圾，如处理得当，也具有相当可观的经济价值,如菜叶、果皮、剩菜剩饭、花草、树枝树叶等，运用科技手段，可将其制成有机肥料，或者作为沼气发电的原材料等。从环境价值的角度看，通过垃圾分类，去除掉可回收物和不易降解的物质，可以减少50%以上的垃圾数量，这在很大程度上减少了对土地资源的占用，也降低了对环境的污染。

二、鞍山市垃圾分类现状

(一)垃圾分类范围界定和分类标准

1.垃圾分类范围界定

本文垃圾分类所指是生活垃圾分类。生活垃圾包括：城乡居民生活废弃物；机关企事业单位产生的废弃物；宾馆、饭店、单位食堂产生的厨余垃圾；各种公共场所废弃物[1]。

2.生活垃圾分类标准

根据住建部最新发布的《生活垃圾分类标志》标准，生活垃圾分类统一为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾和其他垃圾4大类[2]：

可回收物表示适宜回收利用的生活垃圾，包括纸类、塑料、金属、玻璃、织物等；有害垃圾表示《国家危险废物名录》中的家庭源危险废物，包括灯管、家用化学品和电池等；厨余垃圾表示易腐烂的、含有机质的生活垃圾，包括家庭厨余垃圾、厨余垃圾和其他厨余垃圾等；其他垃圾表示除可回收物、有害垃圾、厨余垃圾外的生活垃圾。

(二)鞍山市垃圾分类

目前，鞍山市在党政机关、事业单位和国有企业全面开展垃圾分类工作，要求设置有害垃圾、可回收垃圾、厨余垃圾和其他垃圾4类垃圾箱；同时，在34个小区开展垃圾分类试点工作，设置可回收、有害垃圾和其他垃圾3类回收箱；未实行垃圾分类试点的居民区，环卫部门按照组合方式设置“可回收、不可回收”垃圾收集容器。垃圾分类主要有4种形式：

一是居民自主进行的源头分类，将旧衣物送到衣物回收箱，旧书本、纸壳及塑料瓶等分类出售或送给废品回收人员，其他生活垃圾投入垃圾箱；二是废品回收(拾荒)人员辅助分类，拾荒人员在环卫车辆清运前，通过翻检垃圾箱，将有价值垃圾回收；三是环卫职工辅助分类，环卫职工在清扫和清运垃圾时，自觉将可回收垃圾分类整理、分类装运，但受清运条件和时间限制，回收量不大；四是垃圾转运站进行中转分类，环卫部门在垃圾转运环节，将可回收垃圾分类分拣、按类储存、统一处理。

(三)存在的主要问题

1.相关法律规章不够具体，可操作性不强

法律规章是推行垃圾分类的基础依据。虽然鞍山市已经出台《鞍山市城乡生活垃圾分类四年滚动计划实施方案(2017—2020年)》《鞍山市2019年城乡生活垃圾分类工作实施方案》，但是还没有形成有效的、操作性强的推广模式，存在各相关部门职责不清、相互推诿的现象；法律强制刚性不足，如对未按照规定投放生活垃圾的单位和个人缺少法律层面的处罚依据；在中端、末端收集、处理设施规划布局上，缺乏顶层设计和统筹协调，如各部门的协调沟通、宣传教育、设施配置、资金配套等缺少法规制度的支撑。垃圾分类工作如果缺乏具体可操作、可参考的地方法规或规范性文件的立法保障，肯定不会持久有效。

2.政府部门之间综合协调机制不完善

垃圾分类工作是一项系统工程，涉及多个部门的协调合作。目前，鞍山市垃圾分类工作主要是由住建部门在推动，负责全市垃圾分类工作的指导、协调、检查等工作，各城区的街道、社区、物业等有关部门负责生活垃圾收集工作，环卫部门负责垃圾清运和处理，市商务局负责再生资源回收，生态环境局负责有害垃圾的无害化处理，宣传部门负责对垃圾分类的宣传工作，市财政局对垃圾分类所需经费和垃圾分类收运处置系统建设运行所需资金给予保障。但目前来看，全市各部门职能尚未形成有效合力，表现在住建部门在推进垃圾分类工作过程中遇到相关单位相互推诿、执行力不强的问题，比如，全市共34个试点小区，有的小区按要求设置了可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾3个回收箱，但有的小区尚未按要求设置。同时，全市垃圾分类的宣传工作也并没有调动起市民参与的积极性，很多试点小区的居民并没有在分类工作上给予配合，出现了相关政府部门之间综合协调机制不完善的问题，严重阻碍全市垃圾分类工作的顺利推进。

3.居民垃圾分类意识有待提高

目前，全市垃圾分类效果并不明显，这与居民垃圾分类意识差有很大关系。居民对垃圾分类关注的多，实践的少，分类意识差，响应不积极，导致全市垃圾前端混合投放现象普遍，对垃圾的二次分拣带来极大困难。另外，垃圾回收企业更愿意回收高值可回收物，低值可回收物回收意愿低。比如，废旧塑料袋由于重量较轻，且大多打结裹挟在生活垃圾中，分离、分拣难度较大，费力不出活，加之收购价格很低，目前市场价格仅为0.5元/斤左右，导致拾荒人员和环卫职工都不愿捡拾。

4.垃圾运输体系与垃圾处理设施有待完善

目前，全市垃圾运输环节由各城区、开发区环卫部门负责，因缺乏必要的分类收运设施和流程设计，垃圾即使分类也都是装在一辆车中运走。在调查中发现，居民垃圾分类不积极有诸多原因，其中之一就是运输中的混装和后期处理不配套。垃圾的混装清运不仅影响后端的垃圾处理，也影响居民的垃圾分类行为。在对居民的实地访谈中有不少居民表示，自己将垃圾分好类放在相应的垃圾桶中，最后负责清运的垃圾车还是会将所有的垃圾混在一起运出，这就让自己觉得辛辛苦苦坚持实施的垃圾分类并没有实际意义。同时，全市城区仅有一座生活垃圾填埋场，缺少厨余垃圾、粪便垃圾、污泥垃圾、有害垃圾等终端分类处置场所，最后导致分类垃圾殊途同归，不能形成资源化利用，一定程度上也影响了居民分类投放的积极性，严重阻碍了鞍山市垃圾分类的可持续推进。

5.垃圾分类工作传播效果差

垃圾分类工作的顺利实施离不开积极有效的宣传教育。全市开展垃圾分类以来，有关部门和各媒体对此工作的宣传都非常重视，鞍山日报及鞍山电视台等媒体对垃圾分类进行了密集的报道，住建局还编写了垃圾分类宣传册。尽管如此，全市大部分市民对垃圾分类仍停留于表面或一知半解。究其原因，一是传播渠道单一，过分依赖组织传播；二是反馈机制缺乏，单面政策解读的宣传色彩浓，在政策的传播上过于强调义务、责任，忽略了市民主动性的发挥。

三、发达国家垃圾分类模式及启示

(一)日本模式

日本垃圾分类是世界公认的成功典范，其显著的特点就是分类“细”。日本的垃圾主要分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾、大件垃圾、有害垃圾五大集合，每个集合里面都包含了若干元素。垃圾分类之后，不同垃圾于何时、何地投放，各类垃圾的针对性处理方法，在日本都有着严格的规定。并且日本政府为垃圾的投放、回收，配设了大量的基础设施，以保障垃圾分类的施行[3]。日本还通过完善相关法律体系以及建立相关的监督、惩戒机制保障垃圾分类的施行。在日本，垃圾分类是生活的必修课，民众从小就要学习。多年的宣传教育增强了民众积极参与垃圾分类的意识，现在分类已经成为他们的日常生活习惯。

(二)美国模式

美国既是一个发达国家，也是一个垃圾生产大国。美国构建了一套成熟完善的垃圾分类体系。美国垃圾分类的配套法律非常健全。1965年，美国制定了《固体废弃物处置法》；1976年修订更名为《资源保护及回收法》，这是美国管理固体和危险废物处置的基础性法律；1990年，推出了《污染预防法》。美国的每个州也都有自己的法律法规。在美国，乱丢垃圾是犯罪行为，如果不按规定进行垃圾分类，就有可能被罚款，甚至坐牢。目前，美国大大小小的城镇都已实现了垃圾分类。

(三)德国模式

德国同日本类似，垃圾分类特别的细致。德国的特殊做法是除了每两周收一次生活垃圾、每月收一次废纸、将绿色垃圾放进自己花园外，剩下的各种分类垃圾，居民都需要在规定的时间里自己送到资源回收站。在资源回收站有一个门卡，工作人员在车子入场前需要查看送来的垃圾，如果超过一定量需要收取费用，如果是外地的车牌也需要收取费用，因为他们并没有交纳本地垃圾处理的费用。在德国，居民是要交纳垃圾费的，垃圾费在不同的城市也不一样。德国还采取“连坐式”的惩罚措施来督促垃圾分类工作的实施。1996年颁布实施的《循环经济与废弃物管理法》为“谁污染谁治理”的垃圾回收原则奠定了基础。2016年7月，德国出台了针对电器回收的新法案。在法律支持下，德国建立了“双向回收系统”，不仅解决了垃圾处理问题，而且为垃圾再利用行业创造了巨大的产值。

(四)启示

从以上三个国家的经验来看，政府高度重视、健全的法律法规、完善的垃圾收运体系、配套的垃圾处理设施、公民的环保意识、科学有效的规划是垃圾处理工作有效进行的必要条件。在借鉴国外经验的基础上，还需引进先进技术加以政策扶持、市场驱动，逐步完善垃圾分类的各个环节，建成有效的垃圾处理系统，逐步提高垃圾的回收利用率。

四、鞍山市生活垃圾分类与治理可持续推进的策略

(一)做好顶层设计

1.政府高度重视

垃圾分类工作需地方政府高度重视。政策系统方面，充分发挥政府在垃圾分类减量工作推进中的主导作用,明确各部门责任，加强各部门的协同合作，形成联动机制。在贯彻执行已出台的相关政策措施的基础上,积极推进垃圾分类地方性立法，形成配套合理制度，确保依法依规地开展垃圾分类工作。研究单位生活垃圾处理费与推行分类减量挂钩的激励办法,逐步形成激励与约束并重的管理机制。同时，对公众垃圾分类的投放要进行引导、监督和采取强制的惩罚措施。技术系统方面，推进焚烧垃圾处理系统的建设,进一步提高垃圾无害化处理的水平和能力，同时，完善低价值可回收物和有害垃圾的专项回收及处置系统。

2.加大专项资金的补贴投入

加大专项资金的补贴投入，逐步在试点小区、企事业单位、学校等置换可实际操作的垃圾桶、规范的运输车辆、垃圾分类处理工具，尤其是要尽快推进本市的厨余垃圾资源化设施建设以及农贸市场垃圾处置设施建设。针对废旧塑料袋等垃圾分拣难度高、工作量大、回收价格较低等问题，建议市政府出台相关政策，通过以奖代补形式对参与垃圾分类的环卫部门及社会化企业给予补贴。

(二)规范垃圾收运体系

全市公共机构和相关企业必须配备可回收垃圾、有害垃圾、厨余垃圾和其他垃圾4个回收箱。强制分类的易腐垃圾必须采取专用车辆收集、封闭清运，逐步完善易腐垃圾收运体系的建设。全市34个示范小区试点应积极规范生活垃圾的收集和清运方式，要求在试点小区配备可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾3个回收箱，有条件的地区要尝试鼓励居民将厨余垃圾单独分类投放。同时，为保证垃圾分类运收和分类处置体系正常运行，要培训并补贴垃圾收集工人将分类垃圾进行二次分类，以解决垃圾分类起步阶段居民投放准确率低的问题。各公共机构、企业和试点小区分类出的可回收垃圾要联系有资质的回收企业上门回收。有毒有害垃圾积累到一定量后，各区域的负责机构要通知具有环境环保部门颁发的危险废物经营资质的单位企业集中上门运收。要总结试点小区经验教训，将垃圾分类逐步推广到其他小区[4]。当全市垃圾分类工作逐步推广后，也可借鉴上海的经验做法，根据实际情况增加、调配专用密闭式车载桶装垃圾清运车辆，在清运车辆上安装一体机，实时采集车辆的位置、作业里程、收运桶数和收运量。另外，要加大全市环保垃圾中转站建设力度，优化、完善中转分拣，并以环保理念科学规划、立体选址，按比例高标准配建垃圾中转站。各城区、开发区至少新建一座花园式环保垃圾中转站，对现有中转站也要推进提标改造，既解决中转站分布不均、环保污染、居民投诉等问题，又通过中转环节完善垃圾中转分类，彻底分离塑料等可回收垃圾及建筑垃圾。实行市场化运作后，垃圾中转站可由政府出借或出租给社会化垃圾回收企业运营。

(三)加快分类处理终端设施建设

垃圾分类的目的是实现垃圾的资源化、减量化、无害化。垃圾终端处理的方式和能力直接关系到垃圾分类的积极性和成效，从现有各类相关调查看，垃圾治理终端的垃圾混装和末端的垃圾处理不当，都是居民垃圾分类不积极的重要因素。所以，全市要加快分类垃圾终端处理设施建设，统筹考虑生活垃圾、厨余垃圾、粪便垃圾、污泥垃圾、有害垃圾等分类处置方式，实现垃圾处理资源化、减量化、无害化、商业化，推进再生资源回收利用和产业循环发展。尤其是要尽快建设厨余垃圾末端处理系统，因为如果焚烧过多高水分、低热值的厨余垃圾，就必须在燃烧过程中增加部分助燃材料，同时炉内温度过低会导致烟气超标，从而会增加垃圾焚烧的处理成本，也会降低发电效益，影响企业的正常运营。所以，必须加快后端处理设施建设，免于垃圾分类流于形式。

(四)积极探索垃圾分类“两网融合”新模式

“两网融合”是政府主管部门为破解垃圾问题在全国推行的典型运作模式，即生活垃圾处理网与再生资源回收利用网的“两网”融合情况。“两网融合”的运行是一项系统工程，需要全社会统筹推进，可采取“ppp”政府购买服务的模式，可通过鼓励社会资本投资的方式，设立固定和流动的物资回收网点，鼓励扶持讲诚信守信用的民营企业从事物资回收行业。鼓励相关企业专门从事厨余垃圾回收，并综合利用，推动垃圾分类收集的集约化、产业化和循环经济化发展[5]。另外，要引进绿色先进技术企业，在政策上降低准入门槛，加大政策和资金的扶持力度，引导环保部门、科研单位和回收公司的合作，鼓励研发垃圾再生再利用技术，提高生活垃圾资源化率，实现从“源头分类”“收集转运”到“资源化利用”的全过程社会化运作。

(五)加大垃圾分类宣传力度，促成市民良好习惯的形成

垃圾分类与治理是个循序渐进的漫长过程，是个长期而系统的工程，需要靠几代人的教育习惯的培养以及不懈的努力才能完成。“知是行之始，行是知之成”，推动垃圾分类，传播分类知识，政府要强化宣传引导，营造垃圾分类人人有责的社会氛围，使公众从被动应付向主动参与转变。

一是各级政府部门、企事业单位、各类媒体要通过各种形式宣传。比如,鞍山电视台、广播电台、交通台、鞍山日报、千山晚报、北方晨报要开辟垃圾分类宣传专栏，并制作“垃圾围城”宣传片在电视、广播等媒体强势播放；制作公益广告，宣传绿色消费小常识和垃圾前端减量理念，唤起全民环保责任感和紧迫感。

二是街道、社区及环卫部门要在开展垃圾分类的小区和单位发放垃圾分类手册，宣传先行，做到家喻户晓，提高知晓度、参与度、满意度，让社区居民有乐趣、有兴趣、有情趣。同时，邀请专家开展社区垃圾分类讲座，组织志愿者深入小区开展各类宣传活动。

三是加大宣传环保理念，在全市大中小学、幼儿园全面开展垃圾分类宣传教育，环保教育要从小抓起[6]。在日本，孩子刚上幼儿园时，爸爸妈妈就会教他们精细的垃圾分类方法，从小培育孩子爱干净与保持整洁卫生的好习惯；很多学校会组织学生去垃圾焚烧厂参观,让他们了解前端的垃圾分类方法及环保的益处。受此启发,鞍山市教育部门应将环保理念教育作为学校德育的重要内容，积极编印幼儿版和中小学版的垃圾分类教材，开展垃圾分类教育课程和主题实践活动；建议将羊耳峪填埋场、腾鳌焚烧厂建设成为研学宣教基地，利用寒暑假组织学生进行参观学习；开展相关活动，在学校大力普及环境知识和环保理念，教育孩子从小树立环境保护意识，以点带面，吸引父母、邻里关注环保,在这种潜移默化的影响下，引导学生和家长树立低碳生活、节能环保理念，形成良性互动局面，进而推动垃圾分类投放的普及。