以人民为中心推进城市精细化管理

编者按：

本期专题论坛的主题是“推进城市精细化治理 创新精细化治理途径”，共有11位专家学者从新时代城市管理面临的问题与挑战、城市社区安全风险精细化管理中存在的不足、数字技术在城市精细化治理中扮演的角色、城市管理的执法困境、智能时代背景下超大城市存在的风险挑战以及城市流动摊贩的精细化管理等方面，深入研究城市管理中以人民为中心的理念树立、超大城市社区安全风险精细化管理的优化路径、数字技术推动城市精细化治理的效能提升、城市管理执法“城”“管”“法”中的多维分析、超大城市社会治理创新、治理过程中多元化主体的吸纳等，针对性地提出城市管理要向精细化转变、运用“一核三全四化”的思路实施精细化管理、以“平台+网格”的形式推动数字技术与组织制度的协同增效、城市管理要坚持“以人为本”原则、智慧赋能社会治理创新、流动摊贩多元共治精细化治理等对策建议。

摘要：城市管理工作涉及千家万户，事关群众的切身利益，是一项群众性很强的民生事业。城市管理面临的种种问题与挑战已今非昔比，群众需求的结构、层次、内容、形式等发生了很大变化，粗放式的城市管理方式已不适应新形势，这无疑对党的群众工作、城市工作提出了新要求。习近平总书记指出，城市管理应该像绣花一样精细。从以人民为中心、为人民服务的角度，探讨推进城市管理转型、提升精细化管理水平的方向。

关键词：以人民为中心;城市管理;精细化管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.002

改革开放40多年来，我国城镇化高速发展，取得了巨大成就。然而，这也导致城市规模快速扩张，城市功能和问题的复杂性愈来愈强。“重建轻管”“运动式管理”等传统管理模式势必难以适应超大城市的管理任务。为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，是城市工作的重头。[1]因此，要求我们应学习贯彻党的十九大精神和第四次中央城市工作会议精神，学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，充分认识、尊重、顺应和把握城市运行规律，研究如何进一步加强我国城市管理工作，坚持以人民为中心，着力创新城市管理与服务，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

一、我国城市管理面临的新形势

（一）步入城市管理的新时代

中央第四次城市工作会议提出，我国城市发展已经进入新的发展时期。抓城市工作一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。这标志着我国以管理为中心的城市管理時代已经到来。“三分建设、七分管理”的城市发展理念已经逐步具备落实的条件。特别是在沿海特大城市中，城市管理已经成为城市政府的首要工作。经济社会发展要求城市管理部门具备与城市发展阶段相匹配的管理能力。

（二）城市人口规模越来越大

一是改革开放以来我国城市人口增长加快。1949年我国城市人口占总人口比重为10.64%，1978年为17.92%。1982～1990年，城市人口增长率以每年4.35%的速度递增，高于1949～1981年的3.99%。1980～1990年，我国城市人口增长了2.22亿人。[2]2019年，我国城市人口达到8.48亿人，常住人口城镇化率达到60.6%。二是部分城市核心区人口密度大为增加。据北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布的调查报告，2014年北京市首都功能核心区人口密度高达23 953人/平方千米，是生态涵养区的109.9倍;西城区最高，为25 767人/平方千米。三是部分城市对外来人口的吸引力越来越大。以北京市为例，常住外来人口总量从2007年的419.7万人，激增至2011年的742.2万人，2015年达到822.6万人，外来人口占常住总人口比重的38%。

（三）面临日益提高的新需求

由于经济社会长期稳定快速发展，城市人民的生活水平有了大幅度提高，人民群众的需求已经远远不是解决温饱问题，舒适的生活方式已经是人民群众的追求和向往，新的需求频频出现并日益增长。首先，人民群众对城市基础设施配套的要求逐步提高，如对大城市的地铁建设、公共交通的零距离转换、雨污水排除时间、垃圾清运频率、公园绿地服务半径、公共厕所位置等都有了新要求;其次，人民群众对城市优质公共空间的需求日益增长，对城市管理服务水平提出了更高要求，除了公园绿地，市民对具有一定功能的活动场所需求迫切;除了自来水普及率，人们对自来水水质更加关注;除了公共厕所密度，人们对公共厕所的卫生程度要求更高。然而，我国大部分城市的城市基础设施和公共空间远远不能满足人民群众的新需求，传统的、粗放的、落后的城市管理模式难以适应当前城市发展需要，管理任务与队伍能力不匹配，突击性、运动性的管理方式往往引发干群之间的冲突和对抗，社会矛盾凸显。

（四）城市公共秩序有待改善

城市公共空间的秩序度有待提高。一是私自占用公共空间的行为不断发生，如私搭乱建、占道经营、私划停车位、私设广告牌等。二是流动商贩问题尤为突出。随着经济社会快速发展，城镇化进程不断加快，流动人口大量涌入城市寻找生机，形成众多的经营群体。这带来了堵塞城市交通、侵占公共空间、影响市容卫生、污染城市环境等诸多问题，给城市环境造成较大影响，是城市管理的重点和难点。三是机动车数量迅速增长使得原本就“先天不足”的道路资源供求矛盾更加凸显。随着国民经济的高速发展和城市化进程的加快，我国机动车拥有量及道路交通量急剧增加，城市交通拥挤堵塞以及由此导致的交通事故的增加、环境污染的加剧，是我国城市面临的极其严重的“城市病”之一，已成为国民经济进一步发展的瓶颈问题。[3]机动车保有量的激增，使得停车位缺口也越发明显，停车越来越难。停车难加剧了乱停乱放，乱停乱放直接导致“稀缺”的道路资源被进一步占用，机动车乱停乱放、挤占非机动车道和盲道等问题比较严重。

（五）城市安全运行风险增大

一是城市盲目扩展导致运转效率降低。随着城市人口的迅速增加和车辆的快速增长，城市运行效率与城市发展之间呈现出反向关系，面临着交通拥堵的压力。尤其是上下班高峰期，全国各大中城市主干道往往车多为患，寸步难行。二是设施建设滞后、基础功能薄弱、公共安全存在隐患。当前很多城市和地区基础设施建设，特别是地下基础设施建设，还没能跟上城市建设的步伐，存在滞后和不足。城市化發展和城市人口迅速增加而伴生的地下管线超负荷、非正常运行，引发事故或存在较大安全隐患。近年来，我国城市地下管线事故频发，轻则造成停水、停气、断电以及通讯中断，重则引起危险气体泄漏、燃气爆炸等灾难性事故，严重影响城市正常运转和人民群众生命财产安全。三是环境污染严重、治理压力增大。目前，我国城市总体上空气质量较差且呈恶化趋势，水污染问题严重，垃圾处理压力日益增大。这些问题严重影响到居民的生产生活安全。

二、树立以人民为中心的城市管理理念

群众路线是我们党的生命线，在中国特色社会主义现代化建设事业中发挥着重要作用。城市管理工作涉及千家万户，事关群众的切身利益，是一项群众性很强的民生事业。中国特色社会主义进入新时代，群众需求的结构、层次、内容、形式等发生了很大变化，这无疑对党的群众工作、城市工作提出了新的要求。推进新时期城市管理工作，尤其需要回答解决好“为了谁”“依靠谁”“我是谁”的问题，才能获得最广泛、最可靠、最牢固的群众基础和力量源泉，才能使城市管理工作真正成为服务发展、惠及民生、促进和谐、造福于民的幸福工程，才能真正不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（一）牢固树立群众是城市主人的理念

城市管理工作说到底是群众工作，群众始终是城市的主人，群众路线也始终是城市管理工作的生命线。必须用群众利益统领工作全局，坚持群众至上，一切为了群众，把群众满意不满意作为检验城市管理工作的最高标尺。群众是城市管理的主人，就是要坚持群众的利益高于一切;把过去因城市管理而管群众，转变为服务群众。只有毫不动摇地依靠人民群众，才能更好地将城市建设成美好的工作、学习、生活环境;只有毫不动摇地坚持为群众办好事、做实事，才能赢得人民群众对城市管理工作的理解和支持。要坚持把群众高兴不高兴、满意不满意作为检验城市管理工作的标准，提升群众对城市管理工作的满意程度。

工作中要更加注重依法管理，坚持依法行政，文明执法，切实维护群众的合法权益，严肃查处城市管理中行政侵权行为，防止损害群众利益、伤害群众感情的事情发生。要更加注重优质服务，把管理立于服务之中，严格规范公正文明执法，建立一支令行禁止、文明规范、高效运转的城管执法队伍，努力为群众提供便捷的城市管理服务。

（二）牢固确立相信群众、依靠群众的观念

只有依靠群众，倾听群众呼声，了解群众诉求，理解群众疾苦，才能避免关起门来决策，闭着眼睛空谈，拍着胸脯表态。过去，我们往往感到群众在城市管理方面观念落后，素质低、眼光短，问计于民“问”不出名堂，自认为自己高明，缺乏换位思考，把群众推向了对立面。然而，群众中蕴藏着无穷的智慧和力量。从群众中来，就是要在充分尊重和吸收群众意见的基础上确定目标，制定政策。只有充分尊重群众，牢固树立群众观念，并把一切为了群众作为我们工作的出发点和最终归宿，才能真正做到依靠群众。

要与群众打成一片，要有为民着想的热情、与民换位思考的耐心。多说群众能懂的话，多办群众认可的事，善于把党和政府的政策做到群众的心坎里，转化为群众的自觉力量。到群众中去，通过面对面接触、交流，掌握最真实、最鲜活的社情民意。做到重大决策问计于群众、破解难题借力于群众、检验成果求证于群众。要了解群众在想什么、在盼什么，找出工作中的问题和不足。更加关注和重视城市管理相对人的实际困难，特别是要帮助他们解决面临的现实问题，让改革发展的成果更多地惠及人民群众。围绕城市环境整洁有序、生态宜居、人民群众基本满意的工作目标，打造亲民城管。

（三）牢固树立为民服务的公仆意识

城市管理工作者本身既是城市管理的被管理者，又是城市管理的执行者、管理者。因此，既要模范带头执行好政策，又要用好手中权力。只有树立“权为民所赋”的权力观，才能做到权为民所用，全心全意为人民服务。

要牢记为人民服务的宗旨，无论身处何地都要发挥党员领导干部的表率作用，身体力行，率先垂范。深入基层，深入一线，把党的正确主张变成群众的自觉行动。时刻牢记立党为公、执政为民的执政理念，学会群众工作的方法和本领。把深入一线了解情况、发现问题、化解矛盾作为推进工作的根本。从群众意见最大、最不满意的事情抓起，从群众最希望办、眼下能够办好的事情做起。从群众中来，到群众中去，始终把服务好群众作为我们工作的出发点和落脚点。

三、城市管理要转向服务化、制度化、社会化和精细化

城市管理是城市人民政府维护城市基础功能、管理城市公共空间，保持城市健康正常运转和良好秩序的行政行为。[4]我国已经迎来“城市管理时代”。随着城市快速发展，市民要求也不断提高，城市管理工作应作出相应调整和优化，积极提升城市管理和服务的水平。

（一）服务化：理念上由重管理走向重服务

城市政府从城市的“统治者”“管理者”，变成福利分配和公共服务的“提供者”，继而向促进、引导经济发展及公共服务的“鼓励者”角色转变。城市管理是公益性活动，是公共服务的重要组成部分。政府的城市管理职能界定为服务、监督与协调。城市管理部门应当回归“服务”本职，树立完善城市功能、维护城市基础设施、保障城市基本运转、服务人的活动的城市管理服务理念。城市管理者必须放下身段，明白自己的服务角色、基础性地位，不能高高在上、指手划脚，动不动发起总攻、引领潮流等等。

（二）制度化：机制上由运动式执法走向标准化管理

在城市管理的实践中，由于缺乏制度约束，很多地方政府部门只注重短期利益，忽视长远利益。导致城市管理效能低下、矛盾频发。同时，城市政府有时候会因为某些重大事件开展专项整治、部门联合执法等活动，城市的容貌和秩序得到了明显的改善，但是达到整改效果或领导注意力转移后，城市容貌和秩序短时间又倒退到原有水平。这说明，城市政府完全有能力把城市管理得很好，但缺乏持久性和稳定性，专项整治时的部门协作没有固定下来，没有成为恒常稳定的制度框架。

标准化仅是一种较为科学、先进的城市管理手段与方式，城市管理的成功主要还是依靠科学的体制、机制及完善的制度来实现。[5]城市综合管理因其涉及部门众多，需要在第一层次进行统筹协调，建立城市综合管理委员会机制。可以仿效美国国土安全部在2005年新奥尔良飓风大灾后建立的政府部门间公务协助机制，在城市政府层面制定《城市综合管理公务协助规定》，将涉及城市综合管理的行政部门和其他相关单位纳入城市综合管理工作体系，明确工作职责、工作规范和奖惩标准。

（三）社会化：主体上由政府管理走向社会治理

社会化城市管理体现人民城市人民管的思想。这是由城市管理的内容和范围决定的。包含两个方面的内容：一是专业化的机构通过社会化、市场化的方式进入城市管理领域，实现城市基础功能的专业化维护;二是由市民的自觉行为或自治来实现城市基础功能设施的正确使用和空间秩序的维护保持。[6]因此，城市管理要形成服务为先、管理优化、执法规范的多元社会共治体系，构建政府、企业、社区、社会组织、媒体、被管理者、公眾平等参与良性互动的共同治理模式。通过一定的途径和机制建立或增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸收市民参与现代城市治理。[7]号召关心支持城管工作的普通市民作为城市管理志愿者，为自己生活的城市贡献一份力量，不仅可以大大提高城市市民的文明程度，还有助于节约城市管理成本。

（四）精细化：方式上从粗放式走向精细化

习近平总书记指出，城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理涵盖内容丰富，几乎无所不包。城市任何一个要素、一种结构、一个过程都必须实现精细化管理，才能达成城市整体的精细化管理。城市精细化管理要覆盖城市管理工作的全流程、全时段、全区域及所有城市居民。一是精细化管理要覆盖城市管理工作全流程，即要贯穿到城市规划、建设、管理、执法、服务等城市工作的各个环节。二是精细化管理要覆盖城市空间的各个区域，既包括中心城区，也包括近郊区等在内的各类城市建成区。三是精细化管理要覆盖全年365天的每时每刻。四是精细化管理要覆盖所有城市居民，既包括常住人口，也包括流动人口。[8]习近平总书记指出，整个城市是一个生命有机体，城市运转一刻也不能停，否则将带来不可估量的损失。因此，必须实施精细化管理才能确保城市这个复杂巨系统的正常运转。

四、推进城市精细化管理的重要原则与发展方向

从世界城市发展经验来看，城市管理的精细化水平是衡量城市治理质量和效能的重要标志。精细化意味着不断完善、精益求精。[9]这就要求城市管理工作要以服务居民需求为导向，了解和掌握不同人群、不同区域的实际需求，建立差异化、个性化、多样化的管理目标，依托精密细致的管理手段，同时适应城市快速发展变化，不断改进、提升和优化。

（一）既要规范化也要灵活性

城市管理既要规范化，也要灵活性。城市管理更需和城市发展阶段相匹配。中国现在的城市化率每提高一个百分点，就会使上千万人从农村进入城市，这会带来大量可以预见和不可预见的城市管理问题，城市管理问题的种类、数量在急剧增加。[10]党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市实现精细化管理是人民对美好生活的新期待。然而城市管理的工作规范也必须要与城市发展阶段相匹配，要求过高、过于“精细”就会适得其反。例如，环卫行业不时爆出环卫工人为了捡个烟头而葬身车下的事件，其实马路上偶尔有个烟头并不影响基础功能和衍生功能的发挥，过度强调干净实无必要。

（二）既要标准化也要多样性

城市管理的标准化无须做到全国各城市高度统一，反而应依据各城市发展阶段的不同、问题焦点的不同，制定符合自身特点和需求的城市管理标准。城市是一个开放系统，包容性的城市是城市发展的必然方向。包容性也就意味着多样性，意味着城市管理的标准会随着城市发展而不断演变，越来越多样化。城市是所有人的城市，必须有包容的心态，既要接受历史的，也要承认现在的，还要期许未来的;既要为企业家服务，也要为农民工服务;既要为政治集团服务，也要为非政府组织服务;既要为富人服务，也要为穷人服务，给每个人留有生存空间。

（三）精细化需要多方参与

联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理有如下定义：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”其中强调了作为人的各类利益相关者在城市管理中的参与。出于对城市管理这个复杂巨系统中人的因素的考虑，如何调动利益相关者在城市管理中的作用也至关重要。从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、企业（包括市场经济的各个主体）和市民（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）。城市管理在重视对复杂系统的科学认识基础上，应重视城市管理各主体的参与，通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效的城市公共产品与服务。

（四）精细化需要社区治理

基于城市管理的开放性，城市精细化管理应当引入社会支撑体系（企业、组织、社区、媒体、志愿者等），体现人民城市人民管的理念。推进城市社区治理是当前公民社会转型的内在要求和基层民主发展的必然趋势，而且有利于降低行政成本和促进社会的和谐稳定。社区治理主要包括社区的公共秩序、民意表达、诉求反馈、邻里关系、居民服务、矛盾调解，以及社区消防安全监督、卫生维护和治安维护等事项。通过成立社区治理协调委员会、培养选拔社区治理带头人、加强各类社区治理平台建设、大力培育社区服务机构、建立健全社区治理机制、加强公民意识和市民素质培养，大力推进社区治理的发展，并在此基础上逐步缩小公权力介入范围，切实解决城市管理职责范围过宽、力不从心的难题，最终实现城市管理工作的良性发展。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[2]陈海燕，贾倍思.紧凑还是分散？——对中国城市在加速城市化进程中发展方向的思考[J].城市规划，2006（5）：61-69.

[3]陆化普.大城市交通问题的症结与出路[J].城市发展研究，1997（5）：16-20.

[4]翟宝辉.厘清城市管理的概念、构建城市综合管理体制[J].城市管理与科技，2009（6）：16-20.

[5]张有坤，翟宝辉.构建城市综合管理的标准化支撑体系[J].上海城市管理，2014（4）：16-22.

[6]翟宝辉.社会化城市管理是未来发展方向[J].城市管理与科技，2012（3）：14.

[7]王枫云.从城市管理走向城市治理——我国城市政府行政模式转型的路径选择[J].思想战线，2008（1）：99-103.

[8]朱晓龙，翟宝辉，林卫宁.城市精细化管理——以中山为例[J].城乡建设，2018（23）：8-13.

[9]王郁，李凌冰，魏程瑞.超大城市精细化管理的概念内涵与实现路径——以上海为例[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版）2019（2）：41-49.

[10]辛向阳.推进城市管理社会化的三点思考[J].城市管理与科技，2012（3）：12.

Taking the People as the Center to Promote Urban Refined Management

Zhang Youkun

（Policy Research Center， Ministry of Housing and Urban-Rural Development，Beijing100835，China）

Abstract：Urban management involves thousands of households， concerns the vital interests of the masses， and is a livelihood cause mainly mass-oriented. The various problems and challenges faced by urban management are not the same as before. Great changes have taken place in the structure， level， content and form of the masses' demands. The extensive urban management mode can no longer fit the new situation， which undoubtedly puts forward new requirements for the party's mass work and urban work. General Secretary Xi Jinping has remarked that urban management should be as fine as embroidery. This article attempts to explore the direction of promoting the transformation of urban management and improving the level of refined management from the perspective of centering around the people and serving the people.

Key words：centering around the people; urban management;refined management

責任编辑：王  缙